Auto nº 257/23 de Corte Constitucional, 2 de Marzo de 2023

1. El 8 de junio de 2018, el apoderado judicial del Hospital San Rafael de Pasto promovió el medio de control de reparación directa con la finalidad de que se declarara administrativamente responsable al Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud -EMSSANAR EPS por el no pago de la cartera adeudada por concepto de la prestación de servicios de salud mental, no incluidos en el POS-PBS-, en el periodo comprendido entre el 1 de abril y el 30 de junio de 2016.[1]

2. El 25 de julio de 2018, el asunto se asignó por reparto al Juzgado Cuarto Oral Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto, el cual, a través de auto del 31 de julio siguiente, resolvió inadmitir la demanda y conceder el término de 10 días para que se subsanaran los defectos señalados y se remitieran las copias de la demanda tanto en medio físico como en medio magnético.[2] El 15 de agosto de 2018, el apoderado judicial radicó la subsanación de la demanda y allegó las respectivas copias.[3]

3. Luego de admitirse la demanda y correrse los respectivos traslados,[4] el 17 de septiembre de 2019, se adelantó la audiencia inicial en los términos del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA.

4. Posteriormente, el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo PCSJA20-11516 del 12 de marzo de 2020 declarando la urgencia manifiesta por Covid-19. Luego, el 15 de marzo de 2020 se expidió el Acuerdo PCSJA20-l1517 suspendiendo los términos judiciales a partir del día 16 de marzo de 2020 y, finalmente, mediante Acuerdos PCSJA20-l1521 del 19 de marzo de 2020, PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020 y PCSJA20-11556 de 22 de mayo de 2020, se prorrogó la suspensión de términos. El 5 de junio de 2020 se expidió el Acuerdo PCSJA20-11567 a través del cual se ordenó el levantamiento de la su suspensión de términos judiciales a partir del 1 de julio de 2020.[5]

5. En septiembre de 2020, el apoderado judicial del Hospital San Rafael de Pasto elevó ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto una solicitud de remisión del proceso a los jueces laborales. A su juicio, el proceso en curso debe ser resuelto por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, por cuanto así lo determinó el Consejo Superior de la Judicatura al resolver el conflicto negativo de competencias[6] en el que el demandante era también su representado y el demandado era el Instituto Departamental de Salud de Nariño. El objeto de debate dentro de ese proceso resultaba ser de la misma naturaleza al que ahora se reclama, esto es, “el no pago de la cartera adeudada por concepto de la prestación de servicios de salud mental, en el periodo comprendido entre el 24 de febrero hasta el 7 de junio de 2017 y 8 de febrero hasta el 28 de junio de 2017 respectivamente, por valor de CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MIL NOVECIENTOS ONCE PESOS ($485.932.911.00)”.[7]

6. Por tal razón, el Hospital San Rafael de Pasto solicitó al juez “decretar la remisión del proceso bajo radicado 520013333004-20180009700 que se tramita en este despacho, por competencia a la jurisdicción ordinaria laboral, según lo resuelto mediante Sentencia con radicado No. 110010102000201901675 (17012-38), M.D.. J.E.G. DE GOMEZ de fecha 2 de octubre de 2019 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria”.[8]

7. El 20 de octubre de 2020, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Pasto declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda instaurada por el Hospital San Rafael de Pasto, pues como lo indicó el apoderado judicial de la parte demandante:

   “a través de la sentencia del 2 de octubre de 2019, dentro del proceso radicado con el No. 110010102000201901675 (17012-38), M.D.. J.E.G.D.G., el Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D. resolvió un conflicto negativo de competencias que se suscitó entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA UNITARIA DE DECISIÓN y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE PASTO, donde finalmente se decide que es el juzgado laboral el competente para conocer el asunto.

   El caso examinado en aquella ocasión guarda identidad con el presente asunto, toda vez que las partes, los hechos y las pretensiones son semejantes. Obsérvese que en ambos procesos se pretende que se declare administrativamente responsable al INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO por el no pago de la cartera adeudada por concepto de la prestación de servicios de salud”.[9]

8. Como fundamento, el juez administrativo, además de reiterar lo dicho por el apoderado judicial, sostuvo que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 señala que:

   “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (...) // 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.”[10]

9. Adicionalmente, la autoridad judicial indicó que aun cuando inicialmente había asumido la competencia para conocer el asunto, por virtud del artículo 104 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- CPACA, “lo cierto es que existe reiteración de jurisprudencia en el sentido de asignar competencia a los Jueces labores, por tratarse de un tema relacionado directamente con el Sistema de Seguridad Social.”[11] No obstante, advirtió que, de conformidad con el artículo 16 y 138 del Código General del Proceso, todas las actuaciones surtidas hasta el momento gozaban de validez. En consecuencia, ordenó remitir el expediente electrónico a la Oficina Judicial para que el asunto fuera repartido entre los Juzgados Laborales del Circuito de Pasto.

10. El 11 de noviembre de 2020, el expediente fue repartido y correspondió su estudio al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto.[12]

11. El 9 de noviembre de 2021, el apoderado judicial del Hospital San Rafael de Pasto radicó un escrito de impulso procesal al Juzgado Segunda Laboral del Circuito de Pasto, en el cual solicitaba se tramitara el auto admisorio o inadmisorio, ya que había trascurrido más de un año sin decidir al respecto.

12. El 17 de noviembre de 2021, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto suscitó el conflicto negativo de competencia bajo la consideración según la cual:

    “la Corte Suprema de Justicia en providencia del 21 de abril de 2004, radicado No. 23816 señaló que al aplicar la norma antecedente debe prevalecer el factor objetivo sobre el subjetivo para determinar la competencia, así que no es suficiente que el proceso se adelante contra una entidad que haga parte del sistema de seguridad social integral, sino que “es menester que el derecho en disputa pertenezca también al entorno de la seguridad social integral.”[13]

13. Adicionalmente, manifestó que la demanda de reparación directa iniciada por el Hospital San Rafael de Pasto tiene como finalidad obtener el pago de un monto derivado de la prestación de un servicio de salud, producto de una relación contractual y, al respecto, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que “[s]in perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.[14]

14. Finalmente, concluyó que la naturaleza de la controversia debía ser resuelta por el juez contencioso-administrativo:

    “habida cuenta de no tratarse de un derecho que pertenezca al entorno del sistema de seguridad social en salud, relacionado con reconocimiento y pago de prestaciones económicas o asistenciales previstas a favor de los afiliados, beneficiarios o usuarios del sistema, sino que por el contrario, se itera, la obligación dineraria que se persigue se encuentra estrictamente ligada a la relación contractual que dio origen a las facturas que se reclaman por medio del trámite de reparación directa, tal situación, corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.”[15]

15. El 30 de noviembre de 2021 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, envió el asunto de la referencia a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido al Despacho del Magistrado J.E.I.N. en Sala Plena del 1 de julio de 2022, y remitido por la Secretaría General de esta Corporación al Despacho el 6 de julio siguiente.

1. Competencia

   16. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[16] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   17. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[17]

   18. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Contenido

       Constatación

       Subjetivo

       La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[18]

       El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

       Objetivo

       Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[19]

       Existe una causa judicial común sobre la que se desarrolla el conflicto de jurisdicciones, la cual resulta ser el medio de control de reparación directa iniciado por el Hospital San Rafael de Pasto contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y otro, respecto de las facturas adeudadas por concepto de la prestación de servicios de salud mental a la población afiliada al régimen subsidiado.

       Normativo

       Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[20]

       Tanto el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Pasto como el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el asunto no es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sino de los jueces laborales, dado que lo que se pretende debatir es el pago de dinero relacionado directamente con el Régimen General de Seguridad Social en Salud. Por su parte, la segunda autoridad manifestó que lo que se reclama es el pago de facturas adeudadas que responden a decisiones adoptadas mediante actos administrativos y, de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, el competente es el juez contencioso administrativo.

       C.A. objeto de decisión y metodología

   19. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para conocer de los procesos que buscan el reconocimiento y pago de sumas de dinero adeudadas a las prestadoras de salud, cuando estas corresponden a recobros derivados de la prestación de servicios y procedimientos médicos no incluidos dentro del POS (hoy, PBS). En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

       La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los reclamos judiciales a entes territoriales por prestaciones de servicios médicos no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud

   20. Mediante el Auto 1282 de 2022, esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones que se presentó entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto y el Juzgado Cuarto Contencioso Administrativo de la misma ciudad. En esa oportunidad, se discutía cuál de las dos autoridades judiciales debía conocer de una demanda en la que -como ocurre en el caso sub examine- se pretendía el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero presuntamente adeudadas al Hospital San Rafael de Pasto, que corresponderían a servicios de salud mental prestados a 26 personas de la población vulnerable no asegurada en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

   21. Al resolver la controversia, la Sala determinó que el trámite del proceso correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, estableció la regla fijada en el Auto 1088 de 2021, así:

       “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

   22. Para llegar a esta conclusión, la Corte señaló que, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, por entidad pública se entiende al órgano, organismo o entidad estatal que, independientemente de su denominación, tenga un porcentaje participativo del Estado superior al 50%. Esa misma norma establece que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” (Énfasis propio).

   23. En contraste, esta Corporación estudió el fuero de atracción respecto de la extensión de competencia del juez administrativo para resolver asuntos que involucren a personas de derecho privado cuando son demandas simultáneamente con sujetos de derecho público. En es sentido, recordó que se permite que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que, prevalentemente, resuelva el asunto objeto de litis.

   24. En esa misma providencia, reiteró cuales son los criterios orientadores para su aplicación, con los cuales se pretende, “primero, garantizar que la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ´atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia´; segundo, evitar que el demandante pueda escoger el juez de su preferencia con la simple alegación de que una entidad pública pudo haber sido responsable del daño; y, tercero, preservar el carácter de orden público de las normas que definen la competencia”.

   25. Así entonces, los criterios orientadores son:

   1. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales deben ser los mismos.

   2. Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente deben conducir a la conclusión de que razonablemente existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”.

   3. El demandante debió plantear fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “con causa eficiente del daño” [21]

   26. A partir de lo expuesto, concluyó que “[e]l conocimiento de los litigios en los que una IPS privada demande a una entidad pública y a una EPS privada, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron a favor de población pobre no asegurada y/o afiliada al régimen subsidiado, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación del fuero de atracción”.

   27. A la postre, en el Auto 785 de 2021, la Corte señaló que “el procedimiento de recobro ante entidades territoriales orientado al cobro de servicios excluidos del POS del régimen subsidiado de salud, no se trata de una simple presentación de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca dar cumplimiento a lo señalado, entre otras, en la Ley 715 de 2001, que les impone el deber de verificar, controlar y pagar los servicios y las tecnologías no financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado de su jurisdicción”.

   28. Adicionalmente, la Corte destacó que en el marco de estos procesos se pueden plantear como pretensiones el pago de perjuicios y las reparaciones de los daños causados por el hecho y la omisión de pago, como daño emergente o lucro cesante. Por lo que se concluyó, a modo de regla de decisión, que las controversias relativas a los recobros judiciales a entidades territoriales por la prestación de servicios no incluidos en el POS (hoy, PBS) del régimen subsidiado debían ser de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[22]

4. Caso concreto

   29. La Sala Plena advierte que en el sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto.

   30. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirimirá el presente conflicto a favor del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Pasto. Lo anterior, porque es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

   31. En este caso concreto, el demandante persigue el pago de un monto adeudado al Hospital San Rafael de Pasto por parte del Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR EPS. Tal y como lo señaló esta Corporación en los Autos 785 de 2021 y 1282 de 2022, cuando se pretende obtener el pago de una suma adeudada a una IPS, por parte de una entidad pública y de una EPS privada, el objeto de debate no gira entorno a la prestación del servicio de salud. Lo anterior, en la medida en que aquellos ya fueron prestados. En esa medida, la pretensión de la demanda, en el caso de la referencia, no está relacionada directamente con la atención de afiliados, beneficiarios, usuarios o ni con los empleadores de las prestadoras de salud.

   32. De otra parte, como quiera que dentro de la parte accionada se encuentra una entidad de derecho privado, esta Sala considera necesario reiterar que el Consejo de Estado ha señalado que, en virtud del fuero de atracción, por regla general,[23] “al presentarse una demanda de forma concurrente contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y contra otra entidad privada cuya jurisdicción es ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera.”[24]

   33. Al respecto, se ha señalado que los jueces deben verificar que:

       “(i) los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos[25], (ii) los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, ´por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenada´[26] y (iii) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal[27]. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño.”[28]

   34. Al respecto, de este caso concreto se tiene que (i) el objeto de la litis contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR EPS se basa en las misma causa, derivada del no pago de facturas adeudadas de la prestación de servicios de salud mental; (ii) la reclamación de las facturas se realiza a la entidad territorial por cuanto provienen de servicios prestados a la población adscrita al régimen subsidiado, de la cual se encuentra a cargo y; (iii) la acción de reparación directa que se instauró, tiene como fundamentos fácticos y jurídicos que la omisión de pago de las facturas genera un daño en las finanzas con las que se garantiza la atención en salud mental a los pacientes que recibe la institución. Así las cosas, esta Sala corrobora que la competencia para conocer este asunto es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   35. Conforme a lo anterior, con fundamento en lo contenido en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala Plena ordenará remitir el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Pasto y comunicar la presente decisión a los interesados.

       Regla de decisión. El conocimiento de los litigios en los que una IPS privada demande a una entidad pública y a una EPS privada, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron a favor de población pobre no asegurada y/o afiliada al régimen subsidiado, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación del fuero de atracción.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,