Auto nº 287/23 de Corte Constitucional, 8 de Marzo de 2023
| Ponente | Cristina Pardo Schlesinger |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1816 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 287 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-1816
Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 06 Administrativo del Circuito de P.; y el Juzgado Civil del Circuito de Dosquebradas, Risaralda.
Magistrada sustanciadora:
Cristina Pardo Schlesinger
Bogotá D. C., ocho (08) de marzo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de diciembre de 2017, Autopistas del Café S. A. presentó una demanda en ejercicio de la acción popular ante los juzgados civiles del circuito de Dosquebradas. En ella dice que la constructora G., P. y Cía., S.A.S., desconoce los derechos colectivos contemplados en los literales g, h y m del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
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El fundamento fáctico de esta afirmación es que la compañía demandada estaría adelantando un proyecto inmobiliario denominado «Tacuará Club Residencial» (TCR) al costado de la denominada “Av., del Ferrocarril”, en Dosquebradas. Autopistas del Café asegura que la salida vehicular del TCR desemboca en aquella avenida. Según ella, esto acarrea un riesgo: que ocurra un accidente entre los vehículos que salen del TCR y los que transitan por la avenida a alta velocidad. Autopistas del Café alega que la constructora adelanta el proyecto inmobiliario “sin el establecimiento de un Plan de Manejo de Tránsito, sin la instalación de señalización establecida en el Manual de señalización de INVIAS y sin el cumplimiento del procedimiento establecido en la Resolución 716 de 2015, proferida por la Agencia Nacional de Infraestructura”[1]. En tal sentido, pretende que se ordene el cierre del acceso inseguro, irregular e ilegal que el proyecto de vivienda TCR tiene desde y hacia la vía nacional concesionada, hasta tanto los constructores tramiten el permiso para la construcción de accesos estipulado en la Resolución 716 de 2015, proferida por la Agencia Nacional de Infraestructura. O en su defecto, que acaten las disposiciones de seguridad contempladas en la Ley 1228 de 2008, previa construcción de obras necesarias para garantizar la seguridad vial de los usuarios de la vía nacional concesionada.
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La demanda fue admitida el 31 de enero de 2018 por el Juzgado Civil del Circuito de Dosquebradas[2]. Le fue notificada a la compañía demandada el 12 de marzo de 2018[3], y a la ANI el 12 de marzo de 2019[4] (el juzgado dispuso oficiosamente la vinculación de esta última entidad[5]). En su defensa, la constructora solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda[6].
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Una vez contestada la demanda, el Juzgado civil convocó a la audiencia de pacto de cumplimiento, que se desarrolló entre el 27 de agosto de 2019 y el 13 de octubre de 2020. Allí fueron citadas la ANI, la alcaldía de Dosquebradas y el personero de ese municipio. Durante la sesión del 13 de octubre de 2020, el Juzgado civil vinculó a la alcaldía municipal de Dosquebradas como demandada; y consideró que, por eso, la jurisdicción competente era la de lo contencioso-administrativo, no la ordinaria. Esta vinculación obedeció a que la constructora no habría podido desarrollar las obras de infraestructura solicitadas por la demandante, dado que desde el 2012 los terrenos que deberían intervenirse pertenecen al municipio.
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Contra esa decisión se presentaron los recursos de reposición y de apelación. Un coadyuvante de la demandante sostuvo que la vinculación de una entidad territorial no hacía perder competencia al J.C.; y que esa decisión dilataba la celeridad y la eficacia de la acción popular. El expediente fue remitido al superior jerárquico el 09 de noviembre de 2020. Al momento de resolver la apelación, el Tribunal Superior de P. declaró inadmisible ese recurso porque la Ley 472 de 1999 sólo prevé el recurso de reposición contra los autos; no el de apelación[7]. Esta decisión data del 23 de septiembre de 2021[8].
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Con todo, el 22 de octubre de 2021, el expediente fue remitido al Juzgado Sexto Administrativo de Pereira[9], que también rechazó su competencia sobre este asunto por medio de un auto del 13 de enero de 2022. En su escrito, esta autoridad explicó que el Juzgado Civil había asumido la competencia desde que se presentó la demanda. Ya que el artículo 27 del C.G.P dispone que “[l]a competencia no variará por la intervención sobreviniente de personas que tengan fuero especial”, entonces el juzgado civil debía continuar conociendo del asunto, para garantizar a las partes que un solo juez adelantase el trámite. Así, dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que ésta dirimiera el conflicto de competencia interjurisdiccional suscitado. Fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 27 de enero de 2022, repartido a la magistrada sustanciadora el 25 de noviembre de ese mismo año, y entregado a su despacho el 29 de noviembre siguiente.
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
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La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[11]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[12], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
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La Sala encuentra que en el asunto de la referencia se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones.
(i) Verificación del presupuesto subjetivo. Está acreditado: el Juzgado Civil del Circuito de Dosquebradas pertenece a la Jurisdicción Ordinaria; y el Juzgado Sexto Administrativo de P., a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Ambas autoridades, que pertenecen a distintas jurisdicciones, están rechazando su competencia para conocer la acción popular de la referencia.
(ii) Verificación del presupuesto objetivo. Está acreditado: la acción popular de Autopistas del Café, S. A., en contra de la constructora G., P. y Cía., S.A.S., es un trámite de naturaleza jurisdiccional que no ha terminado y que debe ser resuelto por una autoridad judicial.
(iii) Verificación del presupuesto normativo. Está acreditado: el Juzgado Civil del Circuito de Dosquebradas sostuvo que no era competente porque el municipio de Dosquebradas había sido vinculado al trámite después de admitida la demanda; concluyó que su juzgamiento sería competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, según el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Por su parte, el Juzgado Sexto Administrativo de P. aseguró que la competencia era exclusivamente del Juzgado Civil mencionado porque este ya había asumido el conocimiento del asunto desde que se presentó la demanda; y el artículo 27 del C.G.P., le permitía expresamente conservarlo, aunque posteriormente se hubiese vinculado una parte con fuero especial.
Las acciones populares: su finalidad, objeto y principios rectores
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El artículo 88 de la Constitución Política de Colombia dispuso que las acciones populares serían reguladas por la Ley. Esta regulación se hizo mediante la Ley 472 de 1998. Su artículo 2º señaló que el objeto de las acciones populares es el de “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos” enumerados en el artículo 4º de la Ley 472.
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De modo que el ejercicio de estas acciones permite garantizar la integridad de los derechos e intereses colectivos cuando han sido puestos en riesgo o cuando estén siendo transgredidos. Esta es una finalidad tan importante desde el punto de vista constitucional, que el legislador dispuso que el trámite de estas acciones fuera preferente[13], público, económico, célere, eficaz; y que en ellas prevaleciera el derecho sustancial, no la observancia exagerada de los ritos procesales[14].
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Incluso la Ley 472 de 1998 dispuso que “en los aspectos no regulados en ella se aplicarían las disposiciones de la ley procesal ordinaria, siempre y cuando no se opusieran a la naturaleza y finalidad de las acciones populares”[15]. Es decir, que la celeridad, eficacia y preferencia con las que deben protegerse los derechos e intereses colectivos no pueden sufrir menoscabo por la aplicación inflexible de esas otras normas procedimentales, sino que ellas deben interpretarse según la finalidad, propósitos y principios que ya fueron mencionados.
El procedimiento que debe seguirse cuando oficiosamente se vincula al trámite de la acción popular una nueva parte en calidad de demandada
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El artículo 18 de la Ley 472/98 dispuso que la demanda debe dirigirse “contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado”. Es decir, que se dispondrá que el auto admisorio de la demanda se le notifique personalmente a quien fue vinculado[16]; también se le correrá traslado de aquella para que la conteste dentro de los diez días siguientes[17].
La jurisdicción competente para conocer de acciones populares adelantadas en contra de las entidades públicas es la de lo contencioso-administrativo
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El artículo 15 de la Ley 472/98 dispone que la «jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas».
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Así, mediante el Auto 799 de 2021[18], la Sala Plena de la Corte formuló una regla de decisión para conflictos interjurisdiccionales de esta especie, según la cual “[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. Es decir que, “si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.
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En esa misma ocasión se dijo que “si con [la] admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior [el juez ordinario] concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”.
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Una regla de decisión similar fue planteada en el Auto 1455/22[19] y en el Auto 1456/22[20]. En ese momento se dijo que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil el conocimiento de acciones populares en las que se atribuya la vulneración o amenaza de derechos o intereses colectivos a particulares. Esto, siempre que de la demanda no haga[n] parte además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Ello, en virtud del factor subjetivo de competencia, previsto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 9 y 14 de la misma norma” [énfasis fuera de texto].
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Tal y como lo sostuvo esta misma Sala en el Auto 239/23[21], “es claro que si la acción popular se sustenta en acciones u omisiones de entidades públicas como extremo pasivo de la acción que se demanda, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En esa oportunidad la demanda se había dirigido en contra de un particular; pero, después de admitida, la autoridad judicial vinculó oficiosamente a una entidad pública al extremo pasivo de la acción.
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Allí la Corte resolvió “que el Juzgado (...) Administrativo (...) de Bucaramanga (Santander) es la autoridad competente para conocer de la acción popular”, pese a que la demanda no se había dirigido originalmente en contra de una entidad pública. Lo importante para asignar la competencia a dicha jurisdicción radicó en el hecho de que, en últimas, el acto de vinculación de una entidad pública al extremo pasivo de la acción obligaba a asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
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En el párrafo 9 la Sala encontró acreditada la ocurrencia de los tres presupuestos que configuran un conflicto de competencia entre jurisdicciones. En consecuencia, procede a dirimirlo.
El juzgamiento de la acción popular incoada originalmente por Autopistas del Café S.A., en contra de la constructora G., P. y Cía. S.A.S., corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo
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Aclarado lo anterior, la Corte encuentra que el asunto de la referencia debe ser remitido a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, para que la acción popular de la referencia sea ventilada allí. La razón de ello estriba en que “si bien la acción popular en un inicio se presentó en contra de un particular, se observa la vinculación de una entidad pública [dentro del] extremo pasivo, con ocasión de las acciones u omisiones en las que esta presuntamente pudo haber incurrido”[22].
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Como se expuso en los antecedentes, el Juzgado civil del Circuito de Dosquebradas resolvió vincular al extremo pasivo de la acción a la alcaldía de ese municipio. Justificó esta vinculación en que el debate de fondo podía involucrar actos, acciones u omisiones de esa entidad pública. Llegó a esta conclusión después de revisar las piezas procesales obrantes en el expediente, cosa en la que la Sala no se detendrá, pues la Corte no puede determinar, de ningún modo, alguna suerte de responsabilidad de las partes dentro de la acción popular. Esto es de competencia privativa del juez natural.
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Regla de decisión. En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 06 Administrativo del Circuito de P. y el Juzgado Civil del Circuito de Dosquebradas, en el sentido de DECLARAR que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es la competente para resolver la demanda de acción popular presentada por Autopistas del Café S.A., en contra de la constructora G., P. y Cía., S.A.S., y a la que fue vinculada el Municipio de Dosquebradas en calidad de demandado.
Segundo. – DEVOLVER el expediente CJU-1816 al Juzgado sexto administrativo de P., para que siga con lo de su competencia. Asimismo, SE LE SOLICITA que, en la etapa procesal que corresponda, notifique esta decisión a las partes interesadas y al Juzgado civil del Circuito de Dosquebradas.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr., página 55 del cuaderno 1.
[2] Se le asignó el radicado 66170310300120170012500.
[3] Cfr., página 43 del primer cuaderno (primera instancia dentro del expediente digital).
[4] Cfr., página 32 del segundo cuaderno (primera instancia dentro del expediente digital).
[5] Cfr., página 290 del primer cuaderno (primera instancia dentro del expediente digital). Allí se explicó que esta vinculación obedecía a que Autopistas del Café había manifestado en los hechos de la demanda que “según el acta de concertación del 26 de febrero de 2014, firmada por miembros de la constructora (…) y la INTERVENTORÍA DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI, se llegaron a unos compromisos y acuerdos (…)” según los cuales “no se harán las recomendaciones para los accesos”.
[6] Sostuvo que (i) la Av. del Ferrocarril no es una vía nacional, sino municipal; (ii) que, en ese sentido, la alcaldía municipal de Dosquebradas le dio los permisos necesarios para construir el TCR tal y como se construyó -inclusive- antes de la expedición de la R.716/15; (iii) y que, además, la constructora no afecta el correcto funcionamiento de la Av. del Ferrocarril porque no está construyendo sobre ese corredor, ni lo está utilizando para movilizar vehículos de carga, contrario a lo sostenido por la demandante. Incluso, alegó que ha cedido gratuitamente fajas de terreno del TCR a la administración municipal para que ella adecue la malla vial a las necesidades de seguridad que la demandante señaló.
[7] Cfr., el documento “14. EscritoReposicion.pdf” en el cuaderno de segunda instancia.
[8] El 12 de mayo de 2021 el Tribunal Superior de Pereira resolvió prorrogar los términos para resolver el recurso por seis meses más, habida cuenta de que tenía otras acciones constitucionales pendientes de resolverse, cuyo volumen era “notable”.
[9] Cfr., el archivo “06.RemisionPopularReparto.pdf” en la carpeta de primera instancia del expediente digital. El 13 de octubre de 2021 ese mismo juzgado había resuelto estarse a lo resuelto por su superior.
[10] «ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones».
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019).
[13] Art. 6 de la L.472/98.
[14] Art. 5 de la L.472/98.
[15] Art. 44 de la L.472/98.
[16] Art. 21 de la L.472/98.
[17] Art. 22 de la L.472/98.
[18] Reiterado en el Auto 866 de 2021; y en el Auto 1420 de 2022.
[19] Cfr., CJU-1455.
[20] Cfr., CJU-1456.
[21] CJU-2294.
[22] Auto 239/23.
