Auto nº 357/23 de Corte Constitucional, 22 de Marzo de 2023
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 22 de Marzo de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1926 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 357 DE 2023
Expediente: CJU-1926
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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Mediante Oficio 20156101753511 del 26 de marzo de 2015, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal (en adelante UGPP) informó a la señora A.Z.H. que, dados su ingreso para el año 2014, tenía la obligación de afiliarse como cotizante a los sistemas de salud y pensión, así como realizar los respectivos aportes a los precitados sistemas. Conforme a lo anterior y dado que para la fecha no se registraba el pago de los aportes del año 2014, la UGPP realizaba un primer llamado de atención con el fin de que la señora A.Z.H. se pusiera al día en el pago de los aportes de salud y pensión.[1]
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A su turno, en Oficio 20161033987821 del 13 de junio de 2016 (último aviso), la UGPP remitió nueva comunicación a la señora A.Z.H., por medio de la cual informó que continuaba incumpliendo su obligación de realizar los aportes a salud y pensión. Por lo tanto, la entidad daba este “último aviso” previo a la imposición de sanciones (por incumplimiento) y el cobro de intereses de mora.[2]
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Pese a lo anterior y dado que la señora A.Z.H. presuntamente no subsanó el pago de las prestaciones adeudas, la UGPP inició un proceso con el fin de verificar la cuantía adeudaba por la hoy demandante. Como resultado, el 29 de diciembre de 2016, la UGPP determinó que la señora A.Z.H. adeudaba $19.153.000 por concepto de aportes de seguridad social.[3]
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El 27 de diciembre de 2016, la UGPP remitió a la señora A.Z.H. el documento titulado “Requerimiento para declarar y/o corregir”, en el cual le ordenaba pagar los aportes adeudados por el año 2014 y su correspondiente sanción, las cuales ascendían para la fecha a $62.323.392. [4] D. mismo modo, se le informó que contaba con tres meses para: (i) formular objeciones y/o aportar documentos que considerara que la entidad debía valorar, y (ii) aceptar total o parcialmente la liquidación presentada. En caso de no aceptar o aceptar parcialmente la información remitida, la UGPP contaría con seis meses para proferir, si lo consideraba pertinente, la respectiva liquidación oficial.[5]
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El 18 de abril de 2017, la señora A.Z.H. dio respuesta al requerimiento para declarar y corregir. En concreto, señaló que la obligación que la UGPP intentaba cobrar se basaba en la premisa de que era una trabajadora independiente con contrato de prestación de servicios, lo cual era incorrecto dado que los ingresos del año 2014 habían sido como consecuencia de su actividad como rentista de capital. La demandante señaló que la Ley 100 de 1993 había establecido dos regímenes diferentes para cotizar dependiendo del origen de los ingresos: (i) trabajadores independientes; (ii) rentistas de capital y otros tipos de contratos. Asimismo, señaló que, conforme a la distinción anteriormente anotada, la Ley 100 de 1993 había ordenado al Gobierno Nacional reglamentar un sistema de cobro para personas que adquirían su capital de la actividad como rentistas de capital y otros contratos, distintos al de prestación de servicios, reglamentación que para la fecha aún no había sido proferida, lo que daba como resultado que el cobro de la suma de dinero por parte de la UGPP no estuviese debidamente soportado en presupuestos legales.[6]
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El 28 de junio de 2017, la UGPP remitió a la demandante el documento titulado “ampliación al requerimiento para declarar y/o corregir”, en el cual señaló que dado el impago de la señora A.Z.H., la suma adeudada había aumentado a $175.231.764 por concepto de los aportes no cancelados del año 2014 y las sanciones aplicadas.[7]
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A su turno y mediante Oficio RDO-2018-00246 del 2 de febrero de 2018, la UGPP remitió la liquidación oficial de los pagos presuntamente adeudados por la señora A.Z.H.. En concreto, señaló que la señora debía $175.231.764 pesos, entre sanciones y aportes adeudados.[8].
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El 22 de marzo de 2018, la señora A.Z.H. presentó recurso de reconsideración contra la liquidación oficial. La demandante reiteró que no existía norma jurídica que amparase el cobro que buscaba hacer la UGPP y que, en consecuencia, se estaba dando un trato erróneo, equiparando a los trabajadores independientes con los rentistas de capital.[9]
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Mediante Auto del 1 de febrero de 2019, la UGPP resolvió el recurso de reconsideración y confirmó la liquidación oficial RDO-2018-00246 del 2 de febrero de 2018. Sostuvo que de la información remitida por la parte se podía concluir la inexactitud en el pago de aportes del año 2014 y, por lo mismo, se encontraban plenamente justificadas las sanciones impuestas.[10]
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Inconforme con la situación, la señora A.Z.H. interpuso medio de control nulidad y restablecimiento del derecho contra la liquidación oficial RDO-2018-00246 del 2 de febrero de 2018 emitida por la UGPP. La precitada demanda fue admitida el 15 de julio de 2019 por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, quien corrió traslado de la demanda y una medida cautelar.[11] No obstante lo anterior, el proceso fue suspendido debido a la emergencia sanitaria por la Covid-19.[12]
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Reiniciado el proceso, y pese haber sido admitida la demanda, mediante Auto del 23 de noviembre de 2020, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali advirtió una posible falta de jurisdicción. En concreto, señaló que el caso objeto de litis se enmarcaba en un conflicto de seguridad social de un posible trabajador independiente, el cual debida desatarse en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. Asimismo, el juez denotó que la demandante no tenía una relación legal y/o reglamentaria con la entidad pública a quien demandaba, por lo que, a su juicio, carecía de jurisdicción para conocer del caso. Por lo tanto, el Juzgado señaló que, conforme al artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, era la jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral quien debía conocer el proceso.[13]
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El precitado proceso fue remitido a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y su estudio correspondió al Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín, quien mediante Auto del 10 de febrero de 2021 se declaró sin jurisdicción para conocer del caso y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. En concreto, señaló que revisada la demanda “se advierte que la misma versa principalmente sobre la nulidad de la Resolución RDO 2018-00245 del 02 de febrero de 2018 y la Nulidad de la Resolución RDC 2019-0094 del 01 de febrero de 2019, por medio de las cuales la UGPP profirió y confirmo la liquidación oficial a la señora A.M.Z.H., por supuesta omisión y/o vinculación e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral entre enero y diciembre de 2014”.[14] Dado lo anterior, resultó claro para el Juzgado que el caso objeto de litis versaba sobre un reproche a un acto administrativo que cristaliza la actividad fiscalizadora del Estado y no de un caso proveniente una controversia de seguridad social. [15]
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Por lo anterior, el Juzgado consideró que “surge la concurrencia de dos criterios para que la Jurisdicción Contenciosa tuviese competencia al tenor de lo previsto en el artículo 104 CPACA, como son, el orgánico, por encontrarse involucrada la UGPP entidad pública, y el material, que se reduce a la actuación sujeta del derecho administrativo, aspectos que permiten concluir, a no dudarlo, que quien debe asumir el conocimiento de la causa ventilada en esta oportunidad en al Juzgado Administrativo”.[16]
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En consideración a lo anterior y en aplicación del Acto Legislativo 02 de 2015, el 18 de febrero de 2021, Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali remitió el expediente digital a esta Corte para que decidiera sobre el conflicto negativo de jurisdicciones.[17]
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La Sala Plena, en sesión virtual del 29 de julio de 2022, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N. y este fue enviado el 2 de agosto de 2022.[18]
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[19] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[20]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[21]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[22]
Existe una controversia pendiente de ser solucionada consistente en decidir sobre la demanda presentada por la señora A.Z.H. contra la liquidación oficial proferida por la UGPP.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[23]
Tanto el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali como el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia.
La primera autoridad judicial señaló que, al ser un caso donde se discutían temas seguridad social la jurisdicción competente era la Ordinaria en su especialidad laboral, conforme a lo señalado en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo.
Por su parte, el Juzgado Laboral señaló que, el caso provenía de un acto que cristalizaba la facultad fiscalizadora de la UGPP y que por tanto se enmarcaba en los supuestos desarrollados en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011. Conforme a lo anterior, la jurisdicción competente es la Contencioso Administrativa, dado que el conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en estos casos se ciñe específicamente a disputas sobre seguridad social.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, esta Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con jurisdicción competente para asumir el conocimiento de asuntos respecto de actuaciones expedidas por la UGPP en cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer las controversias respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Reiteración de los Autos 130 de 2022, 166 de 2022 y 1694 de 2022
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Mediante el Auto 130 de 2022, la Corte Constitucional estableció que la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.
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La precitada regla se sustentó en las siguientes premisas fundamentales: (i) pese a existir una cláusula general o residual de competencia, que recae sobre la jurisdicción ordinaria (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), lo cierto es que el ordenamiento jurídico colombiano exceptúa de la misma aquellos asuntos que de manera exclusiva el Legislador haya asignado a otra jurisdicción; (ii) dentro de la competencia de los jueces laborales y de la seguridad social no se pueden incluir las actuaciones de la UGPP relativas al pago de contribuciones parafiscales de la protección social, por cuanto el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016[24] asignó el conocimiento de esta específica atribución a los jueces contenciosos administrativos.
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Mediante Auto 130 de 2022, la Corte reafirmó su posición en este sentido y agregó que existe un mandato expreso en Ley 1819 de 2016, que prevalece de acuerdo con las reglas generales de interpretación y aplicación de las normas jurídicas previstas en el artículo 2° de la Ley 153 de 1887.[25]La precitada regla se ha reiterado continuamente en los autos A166 de 2022 y A1694 de 2022.
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Verificada la configuración de un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali (Jurisdicción Ordinaria-especialidad laboral), la Sala Plena de la Corte Constitucional determina que el conocimiento de la demanda presentada por la señora A.Z.H. contra la liquidación oficial emitida por la UGPP le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali.
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Lo anterior, por cuanto la presente controversia versa sobre actos administrativos expedidos por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, de conformidad con las facultades previstas en los artículos 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012. En efecto, la liquidación censurada fue proferida en el marco de un proceso de determinación, cobro e imposición de sanciones por la falta de pago de las contribuciones parafiscales a los Subsistemas de Salud y Pensión. De acuerdo con el artículo 313 de Ley 1819 de 2016, existe una competencia específica determinada a favor de la jurisdicción Contencioso-Administrativo para este tipo de casos.
Regla de decisión: La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, es la autoridad competente para conocer la acción promovida por la señora A.Z.H. contra la UGPP.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1926 al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 47-48.
[2] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, p. 51.
[3]Valor total ingresos $65.561.000, según expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 54-61.
[4] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 62-73.
[5] Ibidem.
[6] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 74-78.
[7] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 79-95.
[8] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 97-113.
[9] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 114-152.
[10] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 172-189
[11] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 199-201.
[12] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, p. 283.
[13] Expediente digital CJU0001926, “03CuadernoOrdinarioRad202100026”, pp. 284-286.
[14] Expediente digital CJU0001926, “04AutoProponeConflicto”, pp. 1-4.
[15] Ibidem.
[16] Ibidem.
[17]Expediente digital CJU0001926, “OficioRemite 2021-00026”, p. 1.
[18] Expediente digital CJU0001926, “02 CJU-1926 Constancia de Reparto”, p. 1.
[19] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[20] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[21] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[22] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[23] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[24] “Las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, continuarán tramitándose ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
[25] Artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicarán la ley posterior”.
