Auto nº 362/23 de Corte Constitucional, 22 de Marzo de 2023
| Número de sentencia | 362/23 |
| Fecha | 22 Marzo 2023 |
| Número de expediente | CJU-2042 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 362 DE 2023
Expediente: CJU-2042
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Caja de Auxilio en los Ramos Postal y Telegráfico fue creada a través de la Ley 82 de 1912[1]. Posteriormente, la Ley 314 de 1996[2] la transformó en una Empresa Industrial y Comercial del Estado de orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Inicialmente, la entidad fue vinculada al Ministerio de Comunicaciones[3]. Luego, fue relacionada al Ministerio de Protección Social (Decreto 205 de 2003), hoy Ministerio de Salud y Protección Social (Decreto 4107 de 2011), y adoptó el nombre Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM. A partir de ese momento, le fueron atribuidas nuevas funciones que le permitieron a la entidad operar como IPS y EPS. Por esa razón, quedó autorizada para ofrecer a sus afiliados los Planes Obligatorios de Salud (POS) y Complementarios de Salud (PCS) en el régimen contributivo.[4]
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Mediante el Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015,[5] el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM-. Aquel proceso sería adelantado por la Fiduciaria la Previsora S.A.[6] Esta última entidad, el 24 de enero de 2017, celebró un contrato de fiducia mercantil y constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado No. 3-1-67672[7]. Su finalidad era “la administración y enajenación de los activos que le sean transferidos; la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos; la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como la atención y gestión de los procesos judiciales, administrativos, arbitrales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatario, depuración contable de cuotas partes y además, asumir y ejecutar las demás obligaciones remanentes a cargo de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en Liquidación.”[8]
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Por otro lado, la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones - CAPRECOM, obrando como EPS tuvo a su cargo el aseguramiento de algunas personas ubicadas en el Departamento del Tolima y el Municipio de Cunday, siendo su obligación principal contratar una red prestadora de servicios de salud para garantizar a su población afiliada la prestación de los servicios de salud incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud – POS con cargo a la UPC del régimen subsidiado,[9]obligación que se mantendría aun habiéndose ordenado la liquidación de la entidad.
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Para satisfacer la anterior obligación, el Ministerio de Salud y Protección Social publicaba la liquidación mensual de las personas afiliadas a la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, siendo relevantes para este caso en particular las correspondiente a los meses de: (i) octubre de 2011; (ii) octubre, noviembre y diciembre de 2012; (iii) agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2013 y (iv) julio de 2016, donde según la Fiduciaria la Previsora aparecen el listado de personas (afiliadas) pertenecientes al Departamento del Tolima y al Municipio de Cunday.[10]
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Según explica la Fiduciaria accionante, por “dichas mensualidades le corresponde a las entidades territoriales, es decir al departamento del T. y al municipio de Cunday, pagar a la extinta entidad hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, el valor de CUARENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON VEINTISIETE CENTAVOS M/CTE ($48.297.554,27)”.[11]
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Conforme a lo anterior, desde el 2016 hasta el 2020 la Fiduciaria la Previsora S.A solicitó al Departamento del Tolima y el Municipio de Cunday, el pago de las acreencias adeudadas.[12] No obstante, las entidades negaron el pago alegando la inexistencia de la obligación.
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Inconforme con la situación, el 27 de agosto de 2020,[13] el apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado presentó demanda ordinaria laboral con el fin de que se ordenara a las entidades el pago de las acreencias adeudadas.[14] El 28 de agosto de 2020, el proceso fue repartido al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué.[15]
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Mediante Auto del 24 de junio de 2021, Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué rechazó la demanda por falta de jurisdicción y procedió a remitir el expediente a los juzgados administrativos del distrito judicial (en reparto). El Juzgado fundamento su decisión en que conforme a los artículos 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contenciosos Administrativo está establecida para conocer sobre litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.[16] Asimismo, y conforme al numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, los jueces ordinarios en su especialidad laboral solo pueden conocer de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”
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Dado lo anterior, el J. señaló que la litis versaba sobre asuntos distintos a una controversia por prestación de servicios del sistema de seguridad social y que, adicionalmente, los entes territoriales no ostentaban la calidad de empleadoras, administradoras o prestadoras de servicios de salud, lo que a su juicio impedía el conocimiento del caso por parte del juez ordinario y obliga su remisión a la jurisdicción Contencioso Administrativa. [17]
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El 25 de septiembre de 2020, el representante legal de la Fiduciaria la Previsora S.A. en representación del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM liquidado interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación.[18] Mediante Auto del 1 de octubre de 2020, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué rechazó de plano los recursos señalados. Lo anterior, amparado en que conforme al inciso 1 del artículo 139 del CGP contra estas decisiones no procedían recursos.[19] Como consecuencia de ello, el 13 de octubre de 2020, la parte demandante presentó recurso de queja contra la decisión mencionada. Al día siguiente, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué rechazó el recurso por ser presentado extemporáneamente.[20]
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El 23 de octubre de 2020, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué remitió el expediente y sus anexos a los Juzgados Contencioso Administrativos para reparto. El 28 de octubre de 2020, el proceso fue repartido al Juzgado Doce Administrativo Mixto de Ibagué, quien, en Auto del 31 de mayo de 2022, declaró su falta de jurisdicción para conocer del tema y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. El Juzgado señaló, que conforme a lo previsto en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993,[21] el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y el hecho de que la demanda versaba sobre asuntos propios de la seguridad social de un grupo de individuos,[22] el conocimiento de este caso le correspondía a la jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Del mismo modo señaló, que conforme a los artículos 104 y 297 del CPACA, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tenía competencia ni jurisdicción para conocer este tipo de casos.
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En consideración a lo anterior y en aplicación del Acto Legislativo 02 de 2015, el 15 de marzo de 2022, el Juzgado Doce Administrativo Mixto de Ibagué remitió el expediente digital a esta Corte, para que decidiera sobre el conflicto negativo de jurisdicciones.[23]
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La Sala Plena, en sesión virtual del 11 de octubre 2022, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N., y este fue enviado el 14 de octubre de 2022.[24]
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[25] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[26]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[27]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[28]
Existe una controversia pendiente de ser solucionada, esto es, la demanda promovida por la Fiduciaria la Previsora S.A. en representación del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado contra el Departamento del Tolima y el Municipio de Cunday.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[29]
Tanto el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué como el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia.
La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, el asunto es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que el conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad L. está limitado a lo consagrado en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
Por su parte, la segunda autoridad manifestó que la demanda versa sobre asuntos referentes a seguridad social, que no pueden ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Adujo que con fundamento en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, el Legislador asignó la competencia para conocer sobre temas relacionados a la seguridad social a la jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, esta Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Civil del Circuito de Caldas y el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Medellín. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con Jurisdicción competente para asumir el conocimiento de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones de salud del régimen subsidiado de salud.
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Mediante Auto 721 de 2021, la Corte Constitucional estableció, que “la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.”[30]Esto por cuanto, el trámite para su reclamación constituye un verdadero trámite administrativo dirigido a dar cumplimiento a lo señalado principalmente en la Ley 715 de 2001, que impone a las entidades territoriales el deber de verificar, controlar y pagar los servicios y las tecnologías no financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado de su jurisdicción[31]
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Para fijar esta regla, la Corte tuvo en cuenta el inciso 1 del artículo 104 del CPACA según el cual “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Con base en lo anterior, esta Corporación determinó que son los jueces administrativos quienes tienen la competencia para conocer los asuntos que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones de servicios de salud incluidos en el POS, hoy PBS, al tratarse de una controversia en las que una de las partes es una entidad pública, lo que involucra un procedimiento administrativo especial para la liquidación y pago de la UPC. Además, la Corte ha señalado que se trata de controversias en las que no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, lo que excluye la aplicación del numeral 4 del artículo 2 del CPTSS.[32]
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En el presente proceso se estudia una demanda presentada por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM liquidado, en búsqueda del pago de una suma de dinero adeudas con ocasión de los servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado, incluidos en el POS, hoy PBS, prestados por la extinta EPS a la población afiliada de los Departamentos del Tolima y el Municipio de Cunday.
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En efecto, en los términos expuestos en los párrafos previos, la controversia propuesta por el apoderado judicial de la parte demandante tiene su origen en el procedimiento administrativo previsto principalmente en la Ley 715 de 2001 y el Decreto 971 de 2011, relacionados con el giro de los recursos del régimen subsidiado de las entidades territoriales a las Entidades Promotoras de Salud por servicios de salud.
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Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto de jurisdicciones propuesto, en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué conocer de la demanda presentada por el apoderado judicial del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado. En consonancia con lo anterior, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.-DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado contra el Departamento del Tolima y el Municipio de Cunday.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2042 al Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Por la cual se establece la Caja de Auxilios en los ramos Postal y Telegráfico”
[2] “Por la cual se reorganiza a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones.”
[3] Artículo 1 de la Ley 314 de 1996
[4] Considerando tercero del Decreto 2519 de 2015.
[5] “Por el cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones.”
[6] Artículo 6 del Decreto 2519 de 2015 “Dirección de la Liquidación. La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM EICE, EN LIQUIDACIÓN, estará a cargo de un liquidador.
La liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S.A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación”
[7] Expediente digital CJU0002042, “001. Accion ejecutiva”, pp. 44-97.
[8] Expediente digital CJU0002042, “001. Accion ejecutiva”, pp. 5-6.
[9] Expediente digital CJU0002042, “001. Accion ejecutiva”, pp. 6.
[10] Ibidem.
[11] Ibidem.
[12] Expediente digital CJU0002042, “001. Accion ejecutiva”, pp. 123-144.
[13] Expediente digital CJU0002042, “001. Accion ejecutiva”, pp. 1-2.
[14] Expediente digital CJU0002042, “001. Accion ejecutiva”, pp. 2-19.
[15] Expediente digital CJU0002042, “001. Accion ejecutiva”, pp. 2-19.
[16] Expediente digital CJU0002042, “003. Auto rechaza demanda y remite. Sep-22-2020. Exp.-2020-00181.”, pp. 1-3.
[17] Ibidem.
[18] El recurrente argumentó, que conforme al numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, la competencia para conocer de este tipo de litigios la tiene la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Del mismo modo y como complemento de lo anteriormente remitió el Auto del 3 de diciembre de 2014 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, en el cual se resolvió un caso semejante, en el sentido de señalar que la jurisdicción competente para conocer de estos casos era la Ordinaria en su especialidad laboral. Expediente digital CJU0002042, “004. Recursos de reposición y apelación. SEP-25-2020. Exp. 2020-00181”, pp. 1-9.
[19] Expediente digital CJU0002042, “006. Auto rechaza de plano recursos. Oct.-01-2020. Exp. 2020-00181.”, p. 1.
[20] El demandante argumentó que el Juzgado en cuestión no había tenido en cuenta la jurisprudencia aportada en el recurso de reposición, que a juicio de la parte demostraba que la competencia para la resolución de estos casos era de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Por lo mismo señaló, que el J. se limitó a señalar que contra el auto no procedían recursos desconociendo el artículo 7 del CGP y el numeral 1 del artículo 65 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Expediente digital CJU0002042, “009. Auto rechaza queja. Oct-14-2020. Exp. 2020-00181.”, p. 1.
[21] Artículo 155 de la Ley 100 de 1993 “Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:
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Organismos de Dirección, Vigilancia y Control:
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Los Ministerios de Salud y Trabajo; b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; c) La Superintendencia Nacional en Salud;
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Los Organismos de Administración y Financiación:
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Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, D. y Locales de Salud; c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.
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Las institucionales Prestadoras de servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.
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Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo.
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Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.
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Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades.
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Los Comités de Participación Comunitaria 'COPACOS' creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.
PARAGRAFO. El Instituto de Seguros Sociales, seguirá cumpliendo con las funciones que le competan de acuerdo con la Ley.”
[22] "Por el cual se reforma el Código Procesal del Trabajo".
[23]Expediente digital CJU0002042, “Correo remsiorio y Link”, pp. 1-2.
[24] Expediente digital CJU0002042, “01CJU-2042 Constancia de Reparto”, p. 1.
[25] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[26] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[27] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[28] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[29] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[30] Corte Constitucional, Auto 1820 de 2022.
[31] Corte Constitucional, Auto A872 de 2022
[32] Ibidem.
