Auto nº 439/23 de Corte Constitucional, 29 de Marzo de 2023
| Número de sentencia | 439/23 |
| Fecha | 29 Marzo 2023 |
| Número de expediente | CJU-2314 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 439 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2314.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
B.D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de julio de 2020, la Entidad Promotora de Salud Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada (en adelante, Comparta EPS-S), presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución No. 000887 del 10 de mayo de 2017, modificada parcialmente por la resolución No. 007912 del 16 de agosto de 2019 proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud. En los actos administrativos en mención se le ordenó a la actora el reintegro al Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA[1] de determinadas sumas de dinero[2], por concepto de capital adeudado junto con la respectiva indexación[3].
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La demanda correspondió, por reparto, al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera. Esta autoridad judicial, por medio de auto del 19 de agosto de 2020, declaró su falta de competencia para conocer el proceso en razón a la cuantía y resolvió remitir el asunto a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[4].
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En auto del 11 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” determinó que por la naturaleza del proceso su conocimiento no corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, remitió el asunto para el conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. El Tribunal consideró que, de acuerdo con lo dicho por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5], al tenor de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), corresponden a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social en salud que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de servicios de salud y estableció que el presente asunto se enmarca dentro de dichas controversias. Lo anterior, por corresponder a una orden de reintegro de los recursos que surgió con fundamento en las auditorías realizadas a los pagos por concepto de Unidad de Pago por Capitación (en adelante, UPC) del régimen subsidiado[6].
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De conformidad con la remisión efectuada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” el proceso le correspondió, por reparto, al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, en auto del 02 de mayo de 2022, declaró su falta de competencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA). La autoridad sostuvo que: (i) la cuestión debatida surge por un acto administrativo emitido por la Superintendencia Nacional de Salud, organismo del orden nacional, adscrito al Ministerio de Salud, encargado de la inspección, vigilancia y control del sector salud; y (ii) el presente caso se asimila al proceso de recobro porque se trata de una orden de reembolso emitida por una entidad del sistema de salud por servicios y/o tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC, cuyo suministro fue asegurado a los afiliados[7]. En consecuencia, el juzgado declaró su falta de competencia, provocó el conflicto negativo de jurisdicción y remitió a esta Corporación el asunto para surtir el trámite respectivo.
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El asunto le correspondió a la magistrada ponente de acuerdo con el reparto realizado el 20 de febrero de 2023. Por su parte, el expediente fue enviado al despacho ponente por la Secretaría General de esta Corporación el 23 de febrero de 2023.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
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Este tribunal señaló que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[9]: (i) el presupuesto subjetivo que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen el conocimiento del asunto; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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La Sala constata que, en el presente caso, se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazan el conocimiento del proceso: el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá que pertenece a la jurisdicción ordinaria y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera, Subsección A, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, se cumple el presupuesto objetivo porque el conflicto tiene que ver con el conocimiento de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por una entidad promotora de salud contra actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud.
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En tercer lugar, se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. De un lado, la Sección Primera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sustentó su falta de competencia en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y el numeral 4 del artículo 622 del CGP. De otro lado, el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. fundamentó su falta de competencia en el artículo 104 del CPACA y en el auto 389 de 2021 de esta Corporación que, a su juicio, resulta aplicable al caso en estudio por analogía.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA. Reiteración del auto 1165 de 2021
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En el auto 1165 de 2021[10], la Corte Constitucional estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud que ordenen a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por presuntos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del sistema general de seguridad social en salud, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.
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En esa providencia la Corte señaló que el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al CPACA y que sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante esa jurisdicción. Por consiguiente, toda controversia originada en el cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos que ordenan el reintegro de dineros del sistema de seguridad social es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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En el citado asunto esta Corporación destacó que, si bien en este tipo de litigios están involucrados los recursos del sistema general de seguridad social en salud, esto no constituye impedimento para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca del asunto. Ello debido a que en esos casos no están en pugna derechos derivados de la prestación de los servicios de salud, sino que se acusan órdenes de la Superintendencia Nacional de Salud de restituir recursos al FOSYGA, hoy ADRES.
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En el presente caso, Comparta EPS-S pretende la nulidad de las resoluciones No. 000887 del 10 de mayo de 2017 y No. 007912 del 16 de agosto de 2019 proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, en las cuales se le ordenó a la actora el reintegro al FOSYGA de determinadas sumas de dinero, en el marco de trámites de restitución de recursos del sistema de seguridad social por concepto de multiafiliaciones o afiliación simultanea de una o dos o más entidades, pertenecientes al régimen contributivo o la afiliación tanto al régimen contributivo y al subsidiado. En ese sentido, el proceso sobre el que versa el conflicto de jurisdicción es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por una EPS en contra de unas resoluciones de la Superintendencia Nacional de Salud en las que se ordenó el reintegro de unas sumas presuntamente apropiadas o reconocidas sin justa causa.
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Así las cosas, el presente caso se enmarca claramente en la regla de decisión establecida por esta Corporación en el auto 1165 de 2021 y por ende, la Sala dirimirá el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de declarar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A es el competente para conocer del asunto.
Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del sistema general de seguridad social en salud[11].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A es la autoridad competente para conocer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Comparta EPS-S.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2314 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Actualmente Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES.
[2] La Resolución No. 000887 del 10 de mayo de 2017 y la Resolución No. 007912 del 16 de agosto de 2019 ordenaron el reintegro al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA (hoy ADRES) de tres mil quinientos cuarenta y cuatro millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil quinientos sesenta y tres pesos con ochenta centavos ($3.544.458.563.80), por concepto de capital más dos mil seiscientos sesenta y nueve millones quinientos un mil seiscientos setenta y un pesos ($2.699.501.671) de intereses moratorios, por concepto de multiafiliaciones o afiliación simultanea de una o dos o más entidades, pertenecientes al régimen contributivo o la afiliación tanto al régimen contributivo y al subsidiado. Ver Exp. Digital 2314. 09REMITE POR COMPETENCIA.pdf
[3] Reintegro que se fundó en proceso de restitución de recursos adelantado por la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional de la Información conforme a la verificación efectuada por la Dirección de Inspección y Vigilancia de Entidades del orden Nacional.
[4] El auto proferido por el juzgado se identifica como. I-155 de 2020 y la norma bajo la cual se justificó la fata de competencia es el artículo 157 del CPACA. Ver Exp. Digital CJU-2314. 09REMITE POR COMPETENCIA.
[5] Hizo referencia el Tribunal a la providencia del 11 de agosto de 2014, Magistrado Ponente: N.J.O.P. dentro del proceso con el expediente No. 11001010200020140172200. Ver Exp. Digital CJU 2314. 12remite por falta de jurisdicción
[6] Ibídem.
[7] Para dar el citado argumento el Juzgado se fundó en el auto 389 de 2021 de la Corte y precisó que aunque el presente litigio “no recae directamente sobre un proceso de recobro sino la nulidad de un acto administrativo que ordena la devolución de sumas de dinero por apropiación injusta, lo cierto es que el precedente dado por la Corte Constitucional establece reglas importantes que se extienden a conflictos derivados del proceso de recobros, como en el caso en cuestión”.
[8] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[9] Auto 951 de 2021.
[10] El auto 1165 de 2021 ha sido reiterado en múltiples autos posteriores tales como el 1421 de 2022, caso que ostenta similitud fáctica con el presente asunto, puesto que dicho proceso se fundó en una EPS que interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de unas resoluciones de la Supersalud en las que le ordenaron el reintegro de unas sumas presuntamente apropiadas o reconocidas sin justa causa y allí se reiteró la regla de decisión conforme a la cual “(…) corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
[11] Auto 1165 de 2021.
