Auto nº 448/23 de Corte Constitucional, 29 de Marzo de 2023
| Número de sentencia | 448/23 |
| Fecha | 29 Marzo 2023 |
| Número de expediente | CJU-2411 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 448 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2411
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Cali.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 16 de septiembre de 2010, las Empresas Municipales de Cali -EMCALI-, a través de apoderado judicial, presentó demanda en la modalidad de lesividad, con el objeto de obtener la nulidad de la Resolución No. 000311 de abril 05 de 2004 proferida por la Gerencia Administrativa, mediante la cual se reconoció y ordenó una pensión de jubilación al señor J.O.M.[1].
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En la demanda se señaló que EMCALI por medio de la Resolución No. 000311 de abril 05 de 2004 le reconoció al señor O.M. pensión de jubilación en cuantía de $ 6.050.300 conforme a la convención colectiva vigente suscrita entre la empresa y el Sindicado de Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali (SINTRAEMCALI), que reconocía a sus trabajadores oficiales esa prestación con tiempo de 20 años de servicios, 50 años de edad y con el ingreso base de liquidación del 90 % del promedio de los salarios y primas de toda especie devengados en el último año de servicios. Para la citada empresa, el demandado se hizo beneficiario de la mencionada convención con el pretexto de considerarse trabajador oficial[2].
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Por lo anterior, EMCALI manifestó que el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación se efectuó de manera irregular. A título de restablecimiento del derecho deprecó la reliquidación de la pensión conforme a lo dispuesto en el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; que se ordene el reintegro de los valores cancelados por concepto del reconocimiento ilegal; y, que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de lo dispuesto en los artículos 178 y siguientes del Código Contencioso Administrativo[3].
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El asunto fue repartido al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Este despacho mediante providencia del 21 de septiembre de 2010 admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto acusado[4]. Contra este proveído se presentó el recurso de apelación que fue rechazado a través del Auto del 28 de febrero del 2011[5]. Este fallo fue revocado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la providencia del 10 de agosto de 2011[6] la cual fue objeto del recurso de reposición y de súplica que fueron rechazados en Autos del 12 de diciembre de 2011[7] y 26 de julio de 2012[8], respectivamente.
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La parte demandada, en escrito del 14 de agosto de 2012 presentó ante el Consejo de Estado incidente de nulidad con fundamento en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil al estimar que la jurisdicción contenciosa administrativa no es competente para resolver el caso. Dicha solicitud fue negada mediante Auto del 22 de mayo de 2014 proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda. Esta autoridad judicial señaló que de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta jurisdicción sí tiene competencia, dado que EMCALI es una entidad pública al ser una Empresa Industrial y Comercial del Estado, descentralizada del orden municipal y el tema que se controvierte versa sobre el régimen de seguridad social de un servidor público[9].
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El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, mediante Sentencia del 22 de junio de 2015 declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 0311 del 5 de abril de 2004. En consecuencia, ordenó a EMCALI el reconocimiento de la pensión de jubilación del señor J.O.M. “en cuantía del 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, incluyendo como salario todos los factores que integran este concepto y actualizando el IBL que sirve para el reconocimiento de la pensión con base en la variación del IPC debidamente certificado por el DANE, según lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, desde la fecha en la cual adquiere el estatus de pensionado, teniendo en cuenta que las sumas pagadas de buena fe no deberá ser reintegradas”[10].
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Señaló que la pensión reconocida al demandado en su condición de empleado público desconoció lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, según la cual la pensión de jubilación de esa clase de servidores corresponde al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. Precisó que, aunque el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 “purgó” la ilegalidad de las disposiciones extralegales establecidas en los acuerdos y resoluciones, tal extensión solo se presentó hasta el 30 de junio de 1995, fecha en la que el demandado no contaba con los requisitos establecidos en la convención colectiva para obtener el derecho pensional. Esta decisión fue apelada por la parte demandada[11].
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El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante providencia del 17 de octubre de 2019, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia para conocer el presente asunto y ordenó el envío del expediente a los juzgados laborales del circuito de Cali. Asimismo, dejó sin efectos el Auto del 10 de agosto de 2011 que decretó la suspensión provisional parcial del acto acusado en el porcentaje que excede el 75% contemplado en la Ley 33 de 1985 y el Auto del 22 de mayo de 2014 que denegó la solicitud invocada por la parte demandada[12].
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Destacó que de acuerdo a lo previsto en los Decretos 1222 de 1986[13], 1336 de 1986[14] y en la Ley 136 de 1994[15], hasta el 31 de diciembre de 1996, la regla general que se aplicaba en materia de régimen de personal en EMCALI era que sus servidores serían empleados públicos y excepcionalmente trabajadores oficiales. Pero, a partir del 1 de enero de 1997, con la transformación de la naturaleza jurídica a la de Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, la regla de vinculación laboral pasó a ser de trabajadores oficiales y excepcionalmente de empleados públicos de conformidad con lo que se estableciera en sus estatutos, siempre que ello atendiera las previsiones legales que rigen la materia[16].
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En el caso concreto, expuso que, para el 5 de abril del 2004, fecha en la que fue reconocida la pensión convencional al señor J.O.M., EMCALI ya se encontraba sometida al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, lo que implicó que el cambio de naturaleza jurídica de la entidad transformó de manera sustancial la relación laboral que el demandado tenía con la entidad. Asimismo, la Resolución No. 0015 del 15 de febrero de 1999 de la junta Directiva determinó que el cargo desempeñado por el demandado como coordinador de gestión y desarrollo de proyectos código 049004 en la Dirección de Planeación de Gerencia del Acueducto y Alcantarillado correspondía a la clasificación de trabajador oficial, condición que se mantuvo en las resoluciones Nos. 01547 y 0090 de 1999 de la mencionada junta. Finalmente, de las funciones a cargo del demandado se infiere que no se trataba de aquellas denominadas “de dirección y confianza”[17].
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Conforme a las anteriores consideraciones, concluyó que en atención a la condición de trabajador oficial del señor O.M., en los términos de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el conocimiento del asunto es de los juzgados laborales del circuito de Cali. Reforzó lo dicho con pronunciamientos del Consejo de Estado que versan sobre la materia[18].
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Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Cali. Este despacho, mediante Auto del 02 de junio de 2022, declaró la falta de jurisdicción y planteó un “conflicto negativo de competencia”[19]. Asimismo, ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima.
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Advirtió que contrario a lo aducido por la autoridad judicial remitente, el asunto al tratarse de un mecanismo de control promovido por una entidad pública, en acción de lesividad debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el precedente fijado por la Corte Constitucional en el Auto 532 de 2021[20].
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El 15 de junio de 2022, el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Cali, remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 20 de febrero de 2023.
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[21].
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[22]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[23]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[24]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A,) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Trece Laboral del Circuito de Cali) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por EMCALI en contra de la Resolución No. 000311 de abril 05 de 2004 proferida por la Gerencia Administrativa, mediante la cual se reconoció y ordenó una pensión de jubilación al señor J.O.M. presupuesto objetivo y; (iii) las citadas autoridades judiciales, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 8-13 supra) -presupuesto normativo-.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio. Reiteración de jurisprudencia
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Mediante Auto 316 de 2021[25], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, el asunto es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[26].
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La Corte señaló, en este auto y en muchos más que lo han reiterado recientemente, que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa Lo anterior, con fundamento en (i) la habilitación expresa establecida en el artículo 97[27] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin de proteger el patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[28].
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Ahora bien, esta Corporación mediante Auto 837 de 2021[29] con fundamento en el artículo 40, inciso 3°, de la Ley 157 de 1887[30] según el cual, “la competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”, destacó que las normas vigentes al momento de la presentación de la demanda determinan las reglas de competencia.
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Posteriormente, la Corte, en el Auto 1169 de 2021, resolvió un conflicto entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado) y la jurisdicción ordinaria (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santiago de Cali) que se presentó con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por EMCALI en vigencia del Código Contencioso Administrativo que pretendía la nulidad del acto administrativo expedido por la Gerencia Administrativa de dicha empresa, mediante el cual fue reconocida una pensión de jubilación de conformidad con la convención colectiva de trabajo.
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Luego de analizar las disposiciones que atribuían la competencia para esta clase de asuntos al momento de la presentación del escrito genitor[31], esto es, en vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA), esta Corporación concluyó que la jurisdicción competente es la contencioso administrativa, por cuanto “es claro que la asignación de la jurisdicción en este caso no varía, aunque se trata de una demanda formulada con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA”.
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Bajo este contexto, fijó como regla de decisión para resolver estos asuntos: “la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra un acto propio, promovido por una entidad pública será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, incluso, si la demanda se presentó en vigencia del CCA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 de esa normativa”.
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Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por EMCALI en vigencia del Código Contencioso Administrativo que pretende la nulidad de la Resolución No. 000311 de abril 05 de 2004 proferida por la Gerencia Administrativa, mediante la cual se reconoció y ordenó una pensión de jubilación al señor J.O.M..
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con el Auto 1169 de 2021, en este tipo de controversias la competencia es de los jueces administrativos. Ello, porque si bien es cierto, la demanda fue presentada en vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA), dicha circunstancia no varía la atribución que incluso, para ese momento, recaía sobre la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver aquellos asuntos en los que una entidad pública demanda su propio acto (artículos 73, 82 y 136 del CCA).
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Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por EMCALI en contra de la Resolución No. 000311 de abril 05 de 2004 proferida por la Gerencia Administrativa, mediante la cual se reconoció y ordenó una pensión de jubilación al señor J.O.M..
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R. de decisión. “La competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra un acto propio, promovido por una entidad pública será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, incluso, si la demanda se presentó en vigencia del CCA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 de esa normativa”[32].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A es la autoridad competente para continuar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por EMCALI en contra de la Resolución No. 000311 de abril 05 de 2004 proferida por la Gerencia Administrativa, mediante la cual se reconoció y ordenó una pensión de jubilación al señor J.O.M..
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2411 al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Cali, y a las partes interesadas.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 98-122.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 130-132.
[5] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 274-276.
[6] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 279-285.
[7] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 309-311.
[8] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 336-337.
[9] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 381-386.
[10] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 859-874.
[11] Ibidem.
[12] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 962-978.
[13] “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”.
[14] “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”
[15]“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”.
[16] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “02. EscritoDemanda.pdf”. Folios 962-978
[17] Ibidem.
[18]Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 28 de marzo de 2019, M.W.H.G., expediente 4857.
[19] Expediente digital CJU 2455. Carpeta 11001310501820200031000. Archivo denominado “05. AUTO CONFLICTO DE COMPETENCIA”.
[20] Expediente digital CJU 2411. Carpeta 76001310501320200033400. Archivo denominado “11. AutoDeclaraConflictoCompetencia.pdf”.
[21] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[22] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[23] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[24] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[25] Expediente CJU-489. M.C.P.S.. S.V. de la Magistrada D.F.R.. En este caso, COLPENSIONES interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[26] Dicha posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021, 382 de 2021. M.J.F.R.C.; 384 de 2021. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C..
[27] “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
[28] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[29] MP. Gloria S.O.D.. Por medio del cual se resolvió el CJU-128.
[30] Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso).
[31] Artículos 73, 82 y 136 numeral 7 del Código Contencioso Administrativo.
[32] R. Fijada en el Auto 1169 de 2021.
