Auto nº 1533/22 de Corte Constitucional, 13 de Octubre de 2022
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 13 de Octubre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1951 |
Auto 1533/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicio
Expediente: CJU-1951
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, C.[1]
Magistrado ponente:
J.E.I.N.
Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La señora M.L.A.O. aduce haberse desempeñado como auxiliar de servicios generales del Centro Cívico del Municipio de Supía, C., desde el 3 de febrero de 2012 hasta el 19 de diciembre de 2013. Afirma que “le hicieron firmar varios contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión”[2]. Sin embargo, señala que en realidad se trató de una relación laboral pues se encontraba bajo subordinación y sujeta a un horario de trabajo.
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Como funciones ejercidas asegura que, según los contratos suscritos tuvo las siguientes obligaciones “1. Desarrollar el barrido, limpieza de las oficinas, andenes, corredores, paredes, ventanas y pisos. 2. Efectuar aseo y limpieza a cada oficina de las diferentes dependencias del primer piso de la Alcaldía Municipal.”[3]
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Según la señora M.L.A.O., durante aquel periodo de tiempo el Municipio de Supía, C., dejó de pagarle las prestaciones sociales como cesantías, intereses de cesantías, vacaciones, primas, bonificaciones y auxilios de transporte.[4] El 19 de diciembre de 2016, a través de apoderado, presentó reclamación administrativa ante el Municipio de Supía, C., con el propósito de que se le reconociera lo adeudado. El Alcalde negó su pretensión bajo el argumento de la inexistencia de un vínculo laboral.[5]
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Frente al anterior escenario, la señora M.L.A.O., mediante apoderado, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Supía, C.. Las pretensiones de la demanda se encuentran encaminadas a que se declare la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de las prestaciones reclamadas, a que se declare la existencia de la relación laboral entre las partes y, a título de restablecimiento de derechos, se reconozca y pague las prestaciones sociales debidamente actualizadas.[6]
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En un primer momento la demanda fue repartida al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el 27 de julio de 2017. Esta autoridad judicial inició el trámite correspondiente y, mediante providencia del 21 de enero de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito. Para llegar a la anterior conclusión, el despacho consideró que las funciones desempeñadas por la demandante obedecían a las de un trabajador oficial, y que en virtud de lo señalado en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “la Jurisdicción Contencioso Administrativa a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho sólo conoce de controversias relacionadas con la relación legal y reglamentaria de los servidores y empleados públicos y el Estado, por lo que, en los litigios suscitados a partir de la relaciones laborales regidas por un contrato de trabajo, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria laboral en atención a la cláusula general de competencia prevista en su norma adjetiva.”[7]
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En atención a la anterior decisión, el asunto fue asignado al Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, C., el cual avocó el conocimiento el 19 de febrero de 2021.[8] Ese despacho falló el proceso en primera instancia en audiencia del 27 de abril de 2021[9], y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Tanto la demandante como la demandada interpusieron recurso de apelación por lo que el asunto fue remitido al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales, S.L., para el trámite de segunda instancia.
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El 7 de febrero de 2022, la S.L. del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales declaró la nulidad de la sentencia del 27 de abril de 2021 proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, como consecuencia de la falta de jurisdicción dentro de ese asunto. Igualmente, ordenó remitir el proceso al Juzgado de origen para que planteara el conflicto negativo de competencia. Para la S.L. del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales de las pretensiones y hechos de la demanda se extrae que la demandante pretende que se declare una vinculación propia de un empleado público, asunto que no es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, “atendiendo a los hechos puestos en conocimiento en la demanda, así como los contratos de prestación de servicios aportados al plenario (archivo 002), de conformidad al precedente previamente expuesto y principalmente a lo expuesto en el artículo 104 del CPACA referente a los asuntos que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, específicamente en su numeral 4º”.[10]
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En providencia del 16 de febrero de 2022 el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio dispuso obedecer y cumplir lo decidido por su superior y remitir el proceso a esta Corporación en virtud del conflicto negativo de competencia.[11]
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Posteriormente, el asunto fue remitido a esta Corporación, a través de correo electrónico del 23 de febrero de 2022.[12]
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La Sala Plena, en sesión virtual del 24 de junio de 2022, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N., y este fue enviado el 28 de junio de 2022.[13]
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada de dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha sido enfática en señalar que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[15]
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Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena delimitó los presupuesto necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones en el Auto 155 de 2019, los cuales se hallan acreditados en el presente trámite, a saber:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[16]
El conflicto se planteó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto es, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, cuando en providencia del 21 de enero de 2021 señaló no ser competente para resolver la demanda iniciada por la señora M.L.A.O., y una de la Jurisdicción Ordinaria que es el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, cuando por auto del 16 de febrero de 2022 obedeció y cumplió lo resuelto por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales que declaró la nulidad de lo actuado y la falta de competencia de esa jurisdicción para conocer de la misma demanda.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[17]
Existe una controversia entre los despachos judiciales involucrados para determinar cuál es la jurisdicción competente para resolver una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida mediante apoderado por la señora M.L.A.O. en contra del Municipio de Supía, C., en la que se pretende que se declare la existencia de una relación laboral entre las partes y se condene a la demandada al pago de las prestaciones laborales presuntamente adeudadas.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[18]
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales manifestó que, en virtud de lo contemplado en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esa jurisdicción no era competente para resolver litigios derivados de relaciones laborales regidas por un contrato de trabajo y respecto de funciones propias de un trabajador oficial. Por su parte, el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio dispuso obedecer y cumplir lo señalado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales, S.L., que como su superior dentro de la jurisdicción ordinaria, consideró que el asunto no era de su competencia, ya que se trataba de pretensiones encaminadas a declarar la calidad de empleada pública de la accionante, lo cual, con fundamento en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde conocer a aquella jurisdicción.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, esta Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, C.. Para tales efectos, la Sala explicará las competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos laborales, y resolverá el caso concreto.
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La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de la existencia de una relación laboral que se habría encubierto a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con una entidad pública. Reiteración de jurisprudencia[19]
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En el Auto 492 de 2021, reiterado en los Autos 618, 680 y 684 de 2021 y 738 de 2022, esta Corporación señaló que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”[20]
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La Corte ha llegado a esta conclusión con base en el artículo 104.4 del CPACA, según el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conocerá los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y, además, es la que analiza las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[21]
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Ahora bien, las personas naturales que se vinculan con el Estado o entidades públicas para prestar sus servicios u oficios cuentan con tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal.[22]
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En concreto, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que entre los contratos estatales se encuentran los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”[23]
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En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para declarar un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado o con cualquier entidad pública, puesto que es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha facultado para controlar y revisar los contratos del sector público, y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con las diferentes entidades públicas, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[24]
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Esta Corporación ha establecido además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado o el sector público en general.[25] Como consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones que realizan las entidades públicas, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Caso concreto
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De acuerdo con el escenario fáctico planteado, se tiene que la señora M.L.A.O. interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Supía, C., con el propósito de que se reconociera la existencia de una relación laboral entre las partes, y se condenara al demandado al pago de prestaciones laborales presuntamente adeudadas. La demandante aseguró que sus funciones fueron estipuladas en varios “contratos de prestación de servicios” y consistían en 1. Desarrollar el barrido, limpieza de las oficinas, andenes, corredores, paredes, ventanas y pisos. 2. Efectuar aseo y limpieza a cada oficina de las diferentes dependencias del primer piso de la Alcaldía Municipal.”[26] Sin embargo, debido a la modalidad de vinculación aparentemente amparada bajo la figura del contrato de prestación de servicios, el ente territorial dejó de cancelar las prestaciones sociales a las que la demandante aduce tener derecho.
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Junto con el escrito de la demanda se allegaron, entre otros, los contratos de prestación de servicios 055, 148, 216, 350 de 2012 y 027, 055, 114 y 175 de 2013, en los cuales consta como partes el Municipio de Supía y la señora M.L.A.O. y como objeto “desarrollar acciones de apoyo operativo y/o administrativo en aseo y servicios generales en las instalaciones del Centro Cívico, propiedad del Municipio de Supía”, respecto de todos los contratos del año 2012, y para los del año 2013 se estipuló, en una redacción similar, la realización de actividades de aseo y servicios generales en el Centro Cívico y en el primer piso de la “administración municipal”.[27]
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De lo anterior, se deriva que la pretensión principal de la demanda está encaminada a que se declare la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con una entidad pública, en este caso, el Municipio de Supía, C.. Lo anterior, a la luz de la regla jurisprudencial previamente planteada, según la cual, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la facultada para controlar y revisar los contratos del sector público y determinar su naturaleza y la del vínculo laboral que puede derivarse de él, es posible concluir que dicha jurisdicción es la llamada a tramitar el asunto sobre el cual se originó el conflicto de la referencia.
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Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con una entidad pública.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, C., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por M.L.A.O. en contra del Municipio de Supía, C. que se identifica con el número de radicado 17001-33-39-006-2017-00347-00.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1951 al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales para que adelante las actuaciones pendientes de su competencia, con observancia de la declaratoria de nulidad resuelta por el Tribunal Superior de Manizales en providencia del 7 de febrero de 2022 y para que comunique la presente decisión al Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, C. y a los sujetos procesales, incluidas las sucesiones procesales a que haya lugar dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En la carátula asignada a este caso se advierte que la radicación de este asunto en la Corte Constitucional se consignó como si el conflicto se suscitara entre el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, C., y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, S.L.. Lo cierto es que una vez analizado el expediente y las providencias remitidas por las autoridades judiciales involucradas a las cuales ya se hizo referencia, es posible establecer que, en realidad, el conflicto se plantea entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales que en audiencia del 21 de enero de 2021 se declaró sin competencia para resolver la demanda, y el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, C., en atención a la declaratoria de nulidad por falta de jurisdicción que fuera resuelta por su superior, esto es, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales, S.L.. De manera que en esta providencia para todos los efectos de entenderá que el conflicto de jurisdicciones propuesto se surte entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio, C., a pesar de la información consignada en la radicación ante esta Corporación.
[2] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “02Demanda.pdf “, p. 5.
[3] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “02Demanda.pdf “, p. 5.
[4] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “02Demanda.pdf “, p. 6.
[5] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “02Demanda.pdf “, p. 7.
[6] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “02Demanda.pdf “, pp. 7-8.
[7] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “18ActaContinuacionAudienciaInicial.pdf “p.4.
[8] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “ 20AutoAvoca.pdf”.
[9] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “ 32ActaAudienciaTramiteJuzgamiento.pdf”.
[10] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “09.16741- DECLARA NULIDAD Y PROPONE CONFLICTO DE JURISDICCIÓN.pdf” p.10
[11] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “ 35Autoobedecimiento16feb2022.pdf”.
[12] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “37CorreoOficioCorteConstit23feb2022.pdf”.
[13] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “Constancia de Reparto CJU-1951.pdf”.
[14] Artículo 241 de la Constitución Política: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[15] Cfr. Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Corte Constitucional, Auto 738 de 2022.
[20] Corte Constitucional, Auto 492 de 2021.
[21] A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad.
[22] Cfr., Corte Constitucional, Auto 492 de 2021.
[23] “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”. Ley 80 de 1993, artículo 32.
[24] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-1293 de 2005 y Auto 492 de 2021.
[25] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018, y Auto 492 de 2021.
[26] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “02Demanda.pdf “, p. 5.
[27] Expediente digital CJU0001951-17614311200120210002600, “03Anexos.pdf”.
