Auto nº 499/23 de Corte Constitucional, 14 de Abril de 2023

1. El 4 de junio de 2021, la Universidad Nacional de Colombia (en adelante, la demandante) interpuso demanda ejecutiva en contra de J.A.M.H. y M.E.H. de M.[1] (en adelante, los demandados). Esto con el fin de que se dicte mandamiento de pago (i) por $144.771.240.oo, debido al incumplimiento del contrato de comisión de estudios en el exterior suscrito entre las partes[2]; (ii) por $21.585.083.oo por concepto de la cláusula penal pactada; y (iii) por $70.621.611.oo, correspondientes a un pagaré suscrito por los ejecutados.

2. La demandante señaló (i) que el señor M.H. estaba vinculado como profesor asociado adscrito a la Escuela de Arquitectura y Urbanismo de la facultad de Artes de la sede Bogotá[3]; (ii) que a esta persona se le otorgó comisión de estudios en el exterior[4], la cual se materializó a través del contrato de estudios en el exterior No. 132 de 2009[5]; (iii) que las obligaciones pactadas en el contrato principal y sus prórrogas fueron garantizadas mediante pagarés suscritos a favor de la Universidad Nacional de Colombia por parte J.A.M.H. y M.E.H. de M., en calidad de codeudora, siendo el último el pagaré el No. 132 del 29 de enero de 2012[6]; y (iv) que previa aceptación de la renuncia presentada por el demandado[7], se inició proceso administrativo por incumplimiento de contrato[8], el cual culminó con la expedición de la Resolución No. 1991 del 15 de septiembre de 2015[9].

3. El proceso correspondió al Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. –Sección Segunda– que, mediante auto de 13 de diciembre de 2021, declaró la falta de competencia. Con base en los artículos 104.6, 155.7 y 297.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) [10] y 2.5 de la Ley 712 de 2001, el juez argumentó que “la jurisdicción ordinaria laboral, por competencia residual, conoce de la ejecución de obligaciones laborales, de suerte que al invocarse como base de recaudo compulsivo un contrato contentivo de una obligación proveniente de una relación laboral y un pagaré, [el asunto] es de conocimiento de esa jurisdicción y no de la jurisdicción de la contencioso-administrativa”[11].

4. El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá D.C. A través de auto de 29 de marzo de 2022[12], este despacho declaró su falta de competencia para resolver el asunto, propuso conflicto de jurisdicción y remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Con base en los artículos 104.4 del CPACA y 21 del Decreto 1210 de 1993, el juez argumentó que el demandado “fue vinculado por la Universidad Nacional de Colombia, por medio de un acto administrativo de nombramiento en carrera, lo que evidencia a simple vista que el demandado es un empleado público, y la relación laboral suscitada entre las partes, y toda actuación administrativa acaecida por dicho vínculo, le corresponde conocerla a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda”[13].

5. El 6 de junio de 2022, el expediente se remitió a la Corte Constitucional. Luego, el 20 de febrero de 2023, el asunto fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[14].

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[15].

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., Sección Segunda, y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda ejecutiva interpuesta por la Universidad Nacional de Colombia en contra de J.A.M.H. y M.E.H. de M., por el incumplimiento del contrato de estudios en el exterior No. 132 de 2009. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la competencia judicial para conocer de procesos ejecutivos que pretendan ejecutar obligaciones de origen laboral o de la seguridad social (II.4 infra). En tercer lugar, hará referencia a la naturaleza de los contratos de comisión de estudios suscritos por una entidad pública (II. 5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[17], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [18].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[19].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[20].

9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda ejecutiva promovida por la Universidad Nacional de Colombia configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

    (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. Sección Segunda, que integra la jurisdicción contenciosa administrativa, y (ii) el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[21].

    (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se debate la competencia para decidir una demanda ejecutiva, la cual se tramita por medio de un asunto de naturaleza judicial.

    (iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 3-4, supra).

4. Competencia para conocer de procesos ejecutivos a través de los cuales se pretenda ejecutar obligaciones de origen laboral o de la seguridad social

11. Mediante los autos 613 de 2021[22] y 682 de 2021[23], la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que los procesos ejecutivos, en principio, serán de conocimiento de los jueces administrativos cuando estos se enmarquen en cualquiera de los supuestos establecidos en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA. Esto es, aquellos que se deriven de (i) condenas impuestas a la administración; (ii) conciliaciones aprobadas por la jurisdicción contenciosa administrativa; (iii) laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; y (iv) contratos celebrados por dichas entidades.

12. En el Auto 613 de 2021 se estableció que los procesos ejecutivos relacionados con obligaciones de carácter laboral o de la seguridad social que tengan como fundamento actos administrativos, al no hacer parte de los asuntos enlistados en el artículo 104.6 del CPACA, son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. En la misma línea, en el Auto 682 de 2021 se afirmó que los procesos ejecutivos derivados de un acta de acuerdo laboral deben ser decididos por los jueces laborales y de la seguridad social, por no ser un asunto contemplado en el artículo 104.6 ib. Lo anterior, de conformidad con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria prevista en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), en concordancia con el artículo 100 ib. En consecuencia, corresponde a los jueces laborales decidir las demandas ejecutivas iniciadas por el presunto incumplimiento de obligaciones de carácter laboral y de la seguridad social que consten en actos administrativos o en un acta de acuerdo laboral, en tanto se les atribuye la competencia para la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral.

13. Para la Sala, el que el título ejecutivo a ejecutar sea distinto a un acto administrativo o un acta de acuerdo laboral, no impide aplicar un razonamiento similar al de los autos citados, siempre que aquel tenga origen en la relación laboral o de la seguridad social. Esto, por cuanto la razón de la decisión de la Corte en los autos no tuvo como fundamento exclusivo la clase de título. Por el contrario, la asignación de competencia a la jurisdicción ordinaria se fundamentó en que (i) los casos no se enmarcaban en los presupuestos señalados en el numeral 6º del artículo 104 del CPACA, que establece la competencia del juez contencioso administrativo y (ii) la existencia de una obligación clara, expresa y exigible derivada de la relación laboral y de la seguridad social, permitía dar aplicación al numeral 5º del artículo 2 y al artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

5. Naturaleza de los contratos de comisión de estudios suscritos por una entidad pública

14. La comisión de estudios es una situación administrativa en la que el servidor público, según el ordenamiento jurídico, sin perder tal condición, puede dejar de prestar sus servicios de forma temporal para realizar una actividad de formación académica. Atendiendo a la potestad reglamentaria que se les otorga a las entidades públicas para reconocer la referida situación administrativa, estas pueden determinar que la comisión de estudios se materialice a través de la suscripción de un contrato de comisión de estudios con el servidor público interesado.

15. En el Auto 1330 de 2022[24], la Sala indicó que el criterio subjetivo u orgánico determina si un contrato es estatal. Así, refirió que “[e]l artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que son contratos estatales ‘todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad’”[25]. En ese sentido, a primera vista, podría pensarse que un contrato de comisión de estudios en el que una de las partes es una entidad pública es un contrato estatal a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y que un ejecutivo originado en este es de los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el numeral 6° del artículo 104 del CPACA.

16. No obstante, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado ha afirmado que un contrato de comisión de estudios celebrado por una entidad pública no es un contrato estatal, en los términos de la Ley 80 de 1993. En efecto, dicha autoridad judicial ha explicado que “[e]l contrato que celebra un empleado público con su empleador en virtud del otorgamiento de una comisión de estudios no se encuentra sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80 de 1993 sino a la normativa de derecho laboral público pertinente, a la que le son propias las situaciones administrativas”[26]. Por ende, es posible concluir que los contratos de comisión de estudios, así estos sean suscritos por una entidad pública con un empleado público, no necesariamente se catalogan como contratos estatales y, en su lugar, se trata de acuerdos sujetos al derecho laboral público.

17. Ahora bien, la Corte advierte que la posición del Consejo de Estado respecto de si el contrato de comisión de estudios es o no un contrato estatal no ha sido pacífica. En efecto, la Sección Quinta de esa Alta Corporación ha explicado que “en la actualidad no existe en el Consejo de Estado una posición unificada sobre la naturaleza estatal o no, del contrato de comisión de estudios, ya que si bien se ha dicho que este tipo de contratos no tiene las características de los contratos estatales, subsiste de igual manera la regla que indica que todo contrato en que sea parte una entidad estatal, será de naturaleza igualmente estatal para efectos de la normativa aplicable, sin importar su régimen jurídico”. Sin perjuicio de ello, la Sección Quinta en esa misma decisión precisó que “las decisiones expuestas, proferidas por el Consejo de Estado, tienen fuerza vinculante y por tanto son fuente de derecho para los jueces, quienes, en presencia de dos posturas disímiles asumidas por el tribunal de cierre, pueden hacer uso de su facultad de autonomía judicial”[27].

18. En ese contexto, la Corte observa que, en todo caso, el Consejo de Estado ha adoptado en mayor medida la posición de que el contrato de comisión de estudios no es un contrato estatal. Por ejemplo, la Sección Segunda, Subsección B ha indicado que “la Comisión de Estudios es una situación administrativa que se le otorga a un empleado como un beneficio o incentivo con el fin de lograr una formación para él, la que, a su vez, se revierte en el mejoramiento del servicio y en tener personal calificado para el mismo fin”[28]. Asimismo, la Sección Tercera se refirió al contrato de comisión de estudios en los siguientes términos:

    No obstante los elementos destacados del contrato estatal, se observa que las comisiones de estudio no gozan ni de la naturaleza ni de las características de los contratos estatales, puesto que, su título jurídico proviene esencialmente de una relación laboral con ocasión de una vinculación legal y reglamentaria, cuyo propósito es lograr la capacitación de los empleados o funcionarios que alcancen niveles de excelencia, quienes se hacen acreedores a esta situación siempre que reúnan los condiciones exigidas por la norma reglamentaria. […] en el caso de las comisiones de estudio, estas constituyen un beneficio al que se hacen acreedores los servidores públicos de planta de la respectiva entidad, beneficio que es de naturaleza fundamentalmente laboral, cuyo objeto es brindar capacitación a quienes estén cobijados por una situación laboral. Ahora, para el estatuto de contratación le son extrañas las normas que regulan indistintamente cualquiera de las situaciones laborales, las que están gobernadas por principios constitucionales diferentes, cuya estructura legal y reglamentaria responde al ejercicio de la función pública aplicable a los servidores públicos o privados[29].

19. Teniendo en cuenta el origen de naturaleza laboral de un contrato de comisión de estudios y atendiendo la jurisprudencia más reiterada del Consejo de Estado, la Sala considera razonable establecer como regla de decisión que los procesos ejecutivos en los que se pretenda ejecutar obligaciones derivadas de un contrato de comisión de estudios suscrito por una entidad pública, al regirse por el derecho laboral y no estar enmarcado en los supuestos señalados en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

    5 Caso concreto

20. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala considera que la demanda ejecutiva interpuesta por la Universidad Nacional de Colombia en contra de J.A.M.H. y M.E.H. de M. debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, por cuanto (i) en principio, es razonable considerar que el contrato de comisión de estudios que motiva el proceso ejecutivo no es un contrato estatal de conformidad con el artículo 32 la Ley 80 de 1993; (ii) por el contrario, este refleja una situación administrativa derivada de la relación laboral del demandado con la demandante, con la que estaba vinculado como profesor asociado adscrito; (iii) el asunto no corresponde a los procesos ejecutivos de los que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que el título ejecutivo deriva de un contrato de comisión de estudios, al cual en principio no le es aplicable el numeral 6° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; y (iv) el caso se enmarca en la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, atendiendo el numeral 5º del artículo 2 del CPTSS, en concordancia con el artículo 100 ib, comoquiera que pretende la ejecución de una obligación emanada de la relación laboral entre las partes.

21. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda ejecutiva sub examine es el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2353, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,