Auto nº 508/23 de Corte Constitucional, 14 de Abril de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 14 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2484 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 508 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2484
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito, Sección Primera, de Bogotá. D.C.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 14 de octubre de 2021, A. de Colombia S.A.S. (en adelante, A.) acudió al medio de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cafesalud EPS SA en liquidación (en adelante, Cafesalud), la Superintendencia Nacional de Salud, la Procuraduría General de la Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[1]. Solicitó la nulidad parcial de las resoluciones A-006676 del 23 de marzo 2021 y A-006840 del 19 de abril de 2021, mediante las cuales se modificó la calificación y graduación de una acreencia presentada por A. dentro del proceso liquidatario de Cafesalud EPS y se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra dicha decisión, respectivamente. Las resoluciones fueron proferidas por el agente liquidador de Cafesalud[2]. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se reconozca la existencia de una obligación de $3.749.292.165. Por lo demás, solicitó que se declare “[solidaria] y patrimonialmente responsable a la Superintendencia de Salud de los perjuicios que se puedan ocasionar a [A.] por el rechazo de las acreencias presentadas”[3].
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El 9 de noviembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia y dispuso remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá D.C.[4]. El juzgado invocó el artículo 622 del Código General del Proceso, el cual dispone que “[l]a jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo de los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[5]. Así mismo, se refirió a dos providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En la primera de estas[6], el tribunal, con base en el artículo 622 ib y un pronunciamiento del Consejo Superior de la Judicatura[7], consideró ser incompetente en un asunto similar que enfrentaba al Centro de Salud de Jenesano contra la Fiduciaria la Previsora S.A. En la segunda, dicha decisión de falta de competencia fue reiterada. Por último, el juzgado citó la providencia que señaló que “existe fundamento normativo que atribuye a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer, entre otros, de los asuntos referentes a la prestación de los servicios de la seguridad social en salud y el manejo de sus recursos”[8].
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El 14 de junio de 2022, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá D.C. declaró su falta de competencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el asunto a la Corte Constitucional para que lo dirimiera[9]. Fundó su decisión en el Auto 405 de 2021 que, a su turno, referencia el Auto 343 de 2021 y en el que se estableció como regla de decisión que “de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; la Jurisdicción Contenciosa Administrativo será la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los cuales se pretenda el control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de la EPS – hoy EAPB-”[10]. Con base lo anterior, concluyó que “los jueces laborales carecen de competencia para conocer este tipo de demandas”[11].
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En sesión de 7 de marzo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[12].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala advierte que la controversia a resolver se suscitó entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por A. de Colombia S.A.S. con el fin de solicitar la nulidad parcial de las resoluciones A-006676 del 23 de marzo 2021 y A-006840 del 19 de abril de 2021, emitidas por el agente liquidador de Cafesalud EPS en liquidación. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones en contra de los actos administrativos expedidos por agentes liquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada en contra de las resoluciones A-006676 del 23 de marzo 2021 y A-006840 del 19 de abril de 2021 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones.
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. - Sección Primera, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria[18].
(ii) Cumple el presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Configura el presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (supra párr. 2 y 3).
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En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
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R.s de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia
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En el Auto 343 de 2021[19], reiterado, entre otros, en los Autos 687 de 2021[20] y 1062 de 2022[21], la Sala Plena estableció que, conforme a lo previsto “por el numeral 2 del artículo 295 del [Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF)] y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos”[22]. Lo anterior, con base en las siguientes razones:
(i) Según el artículo 295.2 del EOSF, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que se interponen en contra de los actos proferidos por el agente liquidador, sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”.
(ii) Conforme al artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 8 del artículo 291 del EOSF, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999[23]. En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad.
(iii) El parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, dispone que “el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”[24].
(iv) La Corte Constitucional[25] ha reconocido en asuntos similares, que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia. Esto, porque se constata que las resoluciones A-006676 del 23 de marzo 2021 y A-006840 del 19 de abril de 2021, cuestionadas por la demandante, son actos administrativos que corresponden a la aceptación y calificación de créditos en los términos del numeral 2 del artículo 295 del EOSF. Por lo tanto, de conformidad con la regla establecida el auto 343 de 2021[26], reiterada, entre otros, en los autos 687 de 2021[27] y 1062 de 2022[28], la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por A. de Colombia S.A.S. Así las cosas, la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. - Sección Primera y, por lo tanto, se ordenará remitirle el expediente CJU-2484 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito, Sección Primera, de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito, Sección Primera, de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por A. de Colombia S.A.S. en contra de las resoluciones A-006676 del 23 de marzo 2021 y A-006840 del 19 de abril de 2021, proferidas por el agente liquidador de Cafesalud S.A. EPS en liquidación.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2484 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito, Sección Primera, de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 01 2022-00088 DemandayAnexosF.1 al-157.pdf p. 15.
[2] Ib. p. 16 Cfr. Ib. p. 101.
[3] Ib.
[4] Expediente digital. 08Auto2021-338 R.J.L.R.S. salud.pdf
[5] Ib. N. del texto original.
[6] Ib. p. 2. El juzgado refirió la providencia de 1 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.
[7] Ib. El juzgado refirió la providencia de 21 de noviembre de 2018, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, rad. 2018-030550.
[8] Ib. p. 3. El juzgado citó la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A del 21 de junio de 2021.
[9] Expediente digital. 02. Auto Propone conflicto de jurisdiccion F. 158 a 160.pdf
[10] Ib.
[11] Ib.
[12] El 10 de marzo de 2023, el expediente fue enviado por la secretaría general al despacho sustanciador. Cfr. Expediente digital. 03Constancia de Reparto CJU-2484.pdf
[13] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[17] Id.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[19] Expediente CJU-076.
[20] Expediente CJU-759.
[21] Expediente CJU-1875
[22] R. de decisión del A-687 de 2021 (CJU-759), que reitera lo decidido en el Auto 343 de 2021 (CJU-076).
[23] Id.
[24] En este sentido, el inciso 6º del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 indica que “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos”. Cfr. Auto 343 de 2021 y sentencia T- 260 de 2018.
[25] Auto 343 de 2021 correspondiente al expediente CJU –076.
[26] Expediente CJU-076.
[27] Expediente CJU-759.
[28] Expediente CJU-1875
