Auto nº 563/23 de Corte Constitucional, 19 de Abril de 2023
| Número de sentencia | 563/23 |
| Fecha | 19 Abril 2023 |
| Número de expediente | CJU-2526 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 563 DE 2023
Ref.: CJU - 2526
Conflicto de Jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
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Mediante apoderado, la señora M.C.H.B., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Federación Nacional de Departamentos. Fundamentó su demanda en que celebró cinco contratos de prestación de servicios con la Federación Nacional de Departamentos que tuvieron lugar entre el 15 de septiembre de 2016 y el 31 de enero de 2018[1].
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Sin embargo, la demandante sostuvo que su relación entre los años 2016 y 2018 con la demandada fue «de carácter laboral […] y no como se pretendió, de carácter contractual [prestando] servicios técnicos contables como soporte en el proceso de jefatura de contabilidad»[2]. Afirmó también que la Federación Nacional de Departamentos no le reconoció «pago alguno por concepto de prestaciones sociales […]»[3]. Esto a pesar de que, entre otras cosas (i) fue obligada a prestar el servicio personalmente y de manera continua[4]; (ii) recibió el pago de «[…] las cantidades pactadas en los contratos de manera mensual, previa exigencia de contar con las afiliaciones al sistema de seguridad social»[5], y (iii) «[…] fue sometida a subordinación […]»[6].
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Por lo tanto, el 10 de enero de 2020 la demandante solicitó a la Federación Nacional de Departamentos que reconociera «[…] la existencia de una relación laboral […] así como el correspondiente reconocimiento y pago de todas las prestaciones laborales y sociales»[7]. En respuesta a esa solicitud, el 23 de enero de 2020 la Federación Nacional de Departamentos emitió el Oficio Rad. 2020-200-00083-1 en el que sostuvo que «la relación contractual que existió entre la señora M.C.H.B. y la Federación Nacional de Departamentos no contiene elementos esenciales para la configuración de un contrato de trabajo como equivocada e infundadamente se aduce en su petición, ni mucho menos el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas, por tanto, la solicitud presentada no tiene lugar y resulta improcedente»[8].
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A partir de los hechos anteriores, la demandante pretende, entre otras cosas, que (i) se declare la nulidad del oficio R.. 2020-200-000083-1 del 23 de enero de 2020; (ii) se declare que entre ella y la Federación Nacional de Departamentos «existió un vínculo laboral desde el año 2016 hasta el año 2018»; (iii) se declare que tiene derecho a que la demandada «le reconozca y ordene pagar todas las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir […]»; (iv) se condene a la demandada «a cancelar o devolver las sumas que por retención en la fuente y retención ICA» le descontó la demandada a la demandante, y (v) se condene a la demandada a reembolsar «los aportes a seguridad social […] que [la demandada] tuvo que realizar sin tener obligación de ello»[9].
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Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 56 Administrativo de Bogotá D.C. que, mediante Auto del 5 de noviembre de 2020 admitió la demanda. A su vez, mediante auto interlocutorio del 28 de mayo de 2021 el juzgado resolvió las excepciones previas propuestas por la demandada[10]. En cuanto a la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia, la demandada sostuvo que, a pesar de que «[…] la entidad se encuentra sometida a las normas de derecho privado conforme a sus estatutos y no es una entidad pública»[11], la competencia para resolver el asunto era de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
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Lo anterior porque (i) «si bien el artículo 6 de los estatutos transcribe que la Federación no ejerce funciones públicas, y que en desarrollo de sus funciones estatutarias se regirá en sus actos y contratos por las normas de derecho privado […] estas cláusulas estatutarias no son acordes con la ley por tratarse de una entidad descentralizada de segundo grado constituida por entidades territoriales. De ello se desprende necesariamente que cumple funciones públicas, y con mayor razón en cuanto que, por mandato de la ley, administra un fondo público que se nutre de recaudos tributarios, como es el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos»[12], y (ii) la Corte Constitucional[13] estableció que cuando las personas jurídicas sin ánimo de lucro estén conformadas exclusivamente por entidades territoriales, «el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias»[14]. A partir de lo anterior, el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá negó la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia propuesta por la Federación Nacional de Departamentos[15].
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El 7 de octubre de 2021 la Federación Nacional de Departamentos interpuso una acción de tutela en contra del auto interlocutorio del 28 de mayo de 2021 proferido por el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá[16]. Esa acción de tutela la resolvió la Subsección «D» de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante sentencia del 14 de octubre de 2021 consideró que «[…] el Juzgado Cincuenta y Seis (56) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, incurrió en el defecto orgánico al carecer de manera absoluta de jurisdicción para conocer y decidir la litis que le fuera planteada dentro del proceso […]»[17].
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El Tribunal basó su decisión en que (i) es indiscutible que la Federación Nacional de Departamentos es una entidad pública de segundo orden; (ii) sin embargo, « la asignación de la competencia fijada por el CPACA en los artículos 104, 105 y 155, para conocer los asuntos jurídicos propios de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, no puede ir más allá de la órbita fijada por el legislador y abarcar aspectos que se mantienen en otras jurisdicciones, u otras especialidades de la jurisdicción ordinaria, ya que dichos preceptos delimitan las materias objeto de esta jurisdicción. Para situaciones como la planteada por la vinculada señora M.C.H.B. por circunscribirse a la pretensión de declaratoria de una relación laboral derivada de un contrato de trabajo, dicha materia está reservada al conocimiento de los jueces del trabajo conforme lo previno [sic] la Ley 712 de 2001, que como se vio asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral, para conocer los asuntos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo»[18]. Por lo tanto, concedió el amparo solicitado y ordenó al Juzgado 56 Administrativo de Bogotá proferir «una providencia de reemplazo en la cual, resuelva favorablemente sobre la excepción de falta de jurisdicción y, como consecuencia, proceda a remitir a la Jurisdicción Ordinaria Laboral la demanda presentada por la vinculada M.C.H.B.»[19].
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En consecuencia, en cumplimiento de la sentencia de tutela del 14 de octubre de 2021, mediante auto del 19 de octubre de 2021 el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá declaró próspera la excepción de falta de jurisdicción propuesta por la Federación Nacional de Departamentos y remitió el expediente a la oficina de reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá.
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El asunto fue repartido nuevamente y le correspondió al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá que, mediante auto del 5 de mayo de 2022, también se declaró incompetente por falta de jurisdicción para resolver el asunto. En su criterio, en este caso «el objeto del proceso es justamente la declaración y reconocimiento de lo que el actor considera, un verdadero vínculo laboral y el pago de las acreencias que de aquel se deriven con ocasión del presunto encubrimiento que de éste se pretendía a través de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes»[20].
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En ese sentido, según el criterio del juzgado laboral «si bien, el artículo 6° del Estatuto de la Federación Nacional de Departamentos, señala que estas entidades se regirán en sus actos y contratos por las normas de derecho privado que regulan a las entidades sin ánimo de lucro, esto solo opera en lo instrumental, pues en lo concerniente a la estructura orgánica interna, [el] régimen prestacional y salarial, [y el] régimen contractual con el sujeto se regirá de acuerdo con la naturaleza de las entidades que lo conforman»[21]. Así que, a partir de lo dispuesto en los artículos 104 del CPACA y 139 del Código General del Proceso y por la Corte Constitucional en el Auto 492 de 2021 y en la Sentencia C-671 de 1999, el juzgado propuso conflicto negativo de competencia.
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El 6 de julio de 2022, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional. Por sorteo realizado el 07 de marzo de 2023 le correspondió a la Magistrada sustanciadora, a quien se le remitió el 10 de marzo de 2023.
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
1.1. La Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[22], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
2.1. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando «[…] dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)»[23].
2.2. Asimismo, en el Auto 155 de 2019 la Sala Plena explicó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
2.3. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
2.3.1. Sobre el presupuesto subjetivo. La Corte lo encuentra satisfecho porque el conflicto se suscita entre el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, que pertenecen a diferentes jurisdicciones.
2.3.2. Sobre el presupuesto objetivo. Se entiende superado, teniendo en cuenta que existe una causa judicial sobre la que se suscita la controversia. Concretamente, el demandante pretende que declare la configuración de un contrato de trabajo entre ella y la Federación Nacional de Departamentos y que, en consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago de los conceptos causados.
2.3.3. Sobre el presupuesto normativo. La Sala considera que también se cumple porque ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá fundamentó su falta de competencia en la orden emitida en la sentencia de tutela del 14 de octubre de 2021 de la Subsección «D» de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -que, a su vez, sostuvo que la jurisdicción contencioso-administrativa no era competente para conocer el asunto a partir de lo dispuesto en los artículos 104, 105 y 155 del CPACA-. Por su parte, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá basó su falta de competencia en el Auto 492 de 2021 y en la Sentencia C-671 de 1999 la Corte Constitucional, así como en los artículos 104 del CPACA y 139 del Código General del Proceso.
2.4. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá y Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello, primero, hará referencia a la competencia para conocer controversias relacionadas con un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado y, a continuación, resolverá el caso concreto.
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Competencia judicial para conocer controversias relacionadas con un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado
3.1. En el Auto 492 de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto de competencia entre una autoridad de la jurisdicción contencioso – administrativa y una jurisdicción ordinaria en su especialidad. La causa que dio origen al conflicto de jurisdicciones que resolvió la Corte en esa oportunidad fue una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso un ciudadano en contra del acto administrativo en el que una entidad territorial negó el reconocimiento de una relación laboral con el demandante, así como el pago del dinero reclamado por concepto de acreencias laborales. Al resolver el asunto, la Corte concluyó que «de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado»[24].
3.2. Lo anterior teniendo en cuenta que «[…] corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contencioso - administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos [y a] la jurisdicción contenciosa [el conocimiento] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas»[25].
La Sala Plena constata que en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso - administrativo -el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá - y una autoridad de la jurisdicción ordinaria -el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá- de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.
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En este caso, la demandante pretende que, en sede judicial, se reconozca que la relación que tuvo con la Federación Nacional de Departamentos fue de carácter laboral y estuvo encubierta por un contrato de prestación de servicios.
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En concordancia con lo anterior, siguiendo las reglas fijadas en los precedentes mencionados, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso. Esto teniendo en cuenta que (i) la demanda que dio origen al conflicto de jurisdicciones que estudia la Sala cuestiona una aparente relación laboral encubierta bajo diferentes contratos de prestación de servicios que se celebraron entre la demandante y la Federación Nacional de Departamentos, que es una entidad pública de segundo grado[26], y (ii) antes del proceso judicial la accionante agotó la vía administrativa, pero su solicitud fue negada. De ahí que el caso, como lo advirtió el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, es precisamente el contemplado en el Auto 492 de 2021.
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Con base en los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 56 Administrativo de Bogotá y comunicar la presente decisión al demandante.
Regla de decisión. «Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.»[27].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 56 Administrativo de Bogotá que debe reasumir la competencia del referido proceso.
SEGUNDO - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2526 al Juzgado 56 Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Según el escrito de la demanda, los contratos celebrados fueron los siguientes: (i) contrato CUE 047 de 2016, con fecha de inicio del 15 de septiembre de 2016 y fecha de terminación del 31 de enero de 2017, cuyo objeto era prestar «apoyo contable a la liquidación del contrato interadministrativo entre la FND y la UAESPyE»; (ii) contrato FND 053 de 2017, con fecha de inicio del 1 de febrero de 2017 y fecha de terminación del 28 de febrero de 2017, cuyo objeto era prestar «servicios técnicos contables como soporte en el proceso de la jefatura de contabilidad»; (iii) contrato FND 079 de 2017, con fecha de inicio del 1 de marzo de 2017 y fecha de terminación del 15 de junio de 2017, cuyo objeto era prestar «servicios técnicos contables como soporte en el proceso de la jefatura de contabilidad»; (iv) contrato FND 202 de 2017, con fecha de inicio del 16 de junio de 2017 y fecha de terminación del 15 de enero de 2018, cuyo objeto era prestar «servicios técnicos contables como soporte en el proceso de la jefatura de contabilidad», y (v) contrato FND 072 de 2018, con fecha de inicio del 22 de enero de 2018 y fecha de terminación del 31 de enero de 2018, cuyo objeto era prestar «servicios técnicos contables como soporte en el proceso de la jefatura de contabilidad» (Folios 3 y 4 del documento denominado «002 Demanda Nul 0562020210» del expediente digital»).
[2] Folio 4 del documento denominado «002 Demanda Nul 0562020210» del expediente digital».
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Ibidem.
[7] Ibidem.
[8] Folio 5 del documento denominado «002 Demanda Nul 0562020210» del expediente digital».
[9] Además, son pretensiones de la demanda (vi) que se ordene a la demandada pagar los respectivos aportes a seguridad social; (vii) que se condene a la demandada a pagar «las acreencias laborales, prestaciones e indemnizaciones a las que tiene derecho un trabajador de igual o mejor nivel que preste los mismos servicios»; (viii) que se condene a la demandada a pagar la sanción moratoria a la que se refiere la Ley 244 de 1995; (ix) que se condene a la demandada «a pagar sobre las diferencias adeudadas [a la demandante] las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, indexación que debe ser ordenada mes a mes por tratarse de pagos de tracto sucesivo»; (x) que se ordene a la demandada a cumplir el fallo en los términos del artículo 192 del CPACA; (XII) que de no cumplir el fallo en los términos del artículo 192 del CPACA, se condene a la demandada a pagar los intereses moratorios a los que se refieren los artículos 192 y 195 del CPACA, de conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-602 de 2012 de la Corte Constitucional; (xiii) que se condene en costas a la demandada, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, y (xii) «[s]e condene a la entidad extra y ultra petita» (Folios 2 y 3 del documento denominado «002 Demanda Nul 0562020210» del expediente digital».
[10] La demandada propuso las excepciones previas de «falta de jurisdicción y competencia» e «inepta demanda por falta de requisitos formales» (Véase, al respecto, documento denominado «012 Resuelve Excepción Nul0562020210 del expediente digital).
[11] Documento denominado «012 Resuelve Excepción Nul0562020210 del expediente digital.
[12] Ibidem.
[13] En la Sentencia C-671 de 1999.
[14] Documento denominado «012 Resuelve Excepción Nul0562020210 del expediente digital.
[15] En contra de esa decisión, la Federación Nacional de Departamentos interpuso recurso de reposición, el que fue resuelto mediante auto del 9 de julio de 2021 por el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá, que confirmó en su integridad el Auto del 28 de mayo de 2021 (Documento denominado «027 Sentencia Tutela» del expediente digital).
[16][16] La acción de tutela también se dirigió en contra del auto del 9 de julio de 2021, en que el juzgado accionado confirmó la decisión del auto del 28 de mayo de 2021.
[17] Sobre esto, el Tribunal afirmó que «[…] la actuación de un juez que se arroga el conocimiento de un asunto que el legislador ha atribuido a otro funcionario judicial mediante reglas de orden público, constituye un vicio de gran trascendencia que no es susceptible de ser saneados y que, por tanto, repercuten en las decisiones de fondo que este llegare a adoptar en el respectivo litigio sin encontrarse habilitados por las normas que determinan la jurisdicción o el juez natural del asunto. Así se itera que la Sección Segunda, Sala en lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que no está atribuido a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las acciones de carácter laboral que provengan, directa o indirectamente de un contrato de trabajo y reserva para conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa la de “naturaleza legal y reglamentaria”, que es la del empleado público» (Documento denominado «027 Sentencia Tutela» del expediente digital).
[18] Al respecto, el juez de tutela consideró también que « Debe destacar la Sala que de conformidad con las certificaciones que fueron allegadas por la Subdirección de Gestión Humana de la Federación Nacional de Departamentos, dan cuenta que su planta de personal se encuentra conformada por 41 trabajadores todos vinculados mediante contratos de trabajo a término indefinido y que dentro de dichos empleos no existe ninguno que se haya provisto mediante relación legal y reglamentaria, así mismo, se hizo constar que dentro su estructura orgánica existe una jefatura de contabilidad, conformada por el jefe de área, y un analista contable también vinculado por la misma modalidad del contrato de trabajo a término indefinido» (Documento denominado «027 Sentencia Tutela» del expediente digital.
[19] Ibidem.
[20] Documento denominado «03. Conflicto Competencia» del expediente digital.
[21] Ibidem
[22] «A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones».
[23] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[24] Auto 492 de 2021.
[25] Ibidem. V., también, los Autos 183 de 2023 y 441 de 2022.
[26] V., al respecto, Sentencia C-671 de 1999.
[27] Auto 183 de 2023.
