Auto nº 350/23 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2023

Solicitud de apertura del incidente de desacato a la Sentencia SU-257 de 2021

1. Mediante la Sentencia SU-257 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió la acción de tutela interpuesta por F.G.G., C.F.C., R.A.C., A.T.G., G.P. de Galán y J.C.N. contra la sentencia proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que había negado la nulidad de las Resoluciones Nos. 794 del 13 de marzo de 2018, 2003 del 9 de agosto de 2018 y 0276 de 2019, dictadas por el Consejo Nacional Electoral mediante las cuales, a su turno, se había negado el reconocimiento de la personería jurídica al partido Nuevo Liberalismo. En la parte resolutiva del fallo se dispuso:

   “PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos dispuesta por la Sala en el presente proceso.

   “SEGUNDO.- REVOCAR el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 6 de noviembre de 2019 y, en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental a fundar o constituir partidos políticos, sin limitación alguna, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas en los términos de los artículos 1, 3, 40 numeral 3, 107 y 108 de la Constitución, lo mismo que, conforme a los principios y reglas del Estado Social y Democrático de Derecho, de los accionantes F.G.G., C.F.C., R.A.C., A.T.G., G.P. de Galán y J.C.N..

   “TERCERO.- DEJAR SIN VALOR Y EFECTO la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 16 de mayo de 2019, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del expediente 11001-03-28-000-2018-00022-00, en el que aparecen como demandantes J.E.C.N. y otros. Y, además, DEJAR SIN VALOR Y EFECTO las Resoluciones 794 del 13 de marzo de 2018, 2003 del 9 de agosto de 2018 y 0276 de 2019, dictadas por el Consejo Nacional Electoral.

   “CUARTO.- ORDENAR al Consejo Nacional Electoral que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta Sentencia, reconozca la personería jurídica al Partido Nuevo Liberalismo.

   “QUINTO.- Una vez sea reconocida la personería jurídica del Partido Nuevo Liberalismo, el nombre y el símbolo registrados en el Consejo Nacional Electoral en 1986, deberá adecuarse a las reglas previstas en el artículo 5 de la Ley Estatutaria 130 de 1994.

   “SEXTO.- Con el objeto de garantizar la finalidad prevista, entre otros, en el numeral 2.3.1.1 del Acuerdo Final, se exhorta al Congreso de la República a remover los obstáculos u hacer los cambios normativos para que los Partidos y Movimientos Políticos obtengan y conserven su personería jurídica impulsando las medidas allí previstas.

   “SÉPTIMO.- Esta decisión producirá efectos inter comunis para las elecciones de 2022, frente a aquellos terceros que hubieran estado en las mismas o similares condiciones del Partido Nuevo Liberalismo expresamente analizadas en esta providencia.”

2. En la sección “Decisiones a adoptar” la Sala Plena señaló las que consecuencialmente se derivan de la voluntad de amparar los derechos políticos, y en particular los derechos a fundar o constituir partidos políticos, sin limitación alguna, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas en los términos de los artículos 1, 3, 40 numeral 3, 107 y 108 de la Constitución.

3. El 13 de junio de 2022, el representante legal del Partido Nuevo Liberalismo -en adelante NL-, solicitó a la Corte Constitucional la apertura de un incidente de desacato por incumplimiento de la Sentencia SU-257 de 2021.

4. Mediante Auto 997 del 21 de julio de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional, decidió abstenerse de asumir competencia para dar trámite al incidente de desacato respecto de la Sentencia SU-257 de 2021, por cuanto no se acreditó que el peticionario hubiera acudido a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, como juez de primera instancia para solicitar la apertura del incidente de desacato por el aparente incumplimiento de la referida sentencia de unificación. Además, la Sala Plena no advirtió la existencia de una causal que le permitiera de forma excepcional asumir el trámite incidental de cumplimiento.

5. El 30 de junio de 2022, el citado representante solicitó a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la apertura del incidente de desacato por el presunto incumplimiento de la Sentencia SU-257 de 2021. Además, solicitó la adopción excepcional de nuevas órdenes para garantizar el cumplimiento cabal de la decisión, en particular: i) que se ordene al Consejo Nacional Electoral reconocer que el partido Nuevo Liberalismo no es un partido nuevo, sino que fue constituido en el año 1979, que pudo participar en elecciones populares por última vez en el año 1986, en las que obtuvo 13 curules en el Congreso de la República. ii) que se reconozca que el Partido Nuevo Liberalismo tiene derecho a que se reconozcan los efectos jurídicos y económicos de la última elección en la que efectivamente pudo participar, para efectos de dar aplicación a las reglas de financiación estatal previstas en los numerales 2º y 3º del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011. De forma que se le incluya en la distribución del 15% y del 40% del total de los recursos dispuestos para la financiación de partidos políticos, dado que obtuvo más del 3% de los votos en la última elección en la que participó, y como consecuencia de ello se le asignaron curules en Senado y Cámara.

6. La solicitud de desacato se fundamentó en la descripción de los siguientes hechos:

   - Mediante Resolución 1874 del 21 de abril de 2022, el Consejo Nacional Electoral fijó la cuantía y asignó los recursos estatales destinados a la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 19 de julio de 2022.

   - En la referida resolución, el partido Nuevo Liberalismo fue incluido dentro del reparto de recursos correspondientes a lo previsto en el numeral 1 del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011, esto es, el 10% que se reparte en partes iguales a todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.

   - El partido Nuevo Liberalismo no fue incluido en el reparto de recursos previsto en los numerales 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011, que corresponden al 15% y al 40% del total de recursos del financiamiento, y que se reparten en partes iguales entre los partidos que obtuvieron el 3% o más de los votos emitidos válidamente en la última elección de Congreso (art. 17.2), y en proporción al número de curules obtenidas en esa misma elección (art. 17.3).

   - La decisión anterior se basó en el hecho de que el Partido Nuevo Liberalismo no participó, y por lo mismo no obtuvo votos ni curules, en las elecciones del Congreso de la República del 2018, que corresponden a la última elección a la que se refiere el artículo 17 de la Ley 1450 de 2011.

   - El partido Nuevo Liberalismo recurrió la decisión anterior, y solicitó al Consejo Nacional Electoral su inclusión en el reparto de recursos correspondientes a los numerales 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 1450 de 2011. Para el efecto, sostuvo que debían tenerse por válidos los votos y curules obtenidas por el partido en la última elección en la que pudo participar efectivamente, esto es, la elección para Congreso de la República del año 1986. Adujo que la interpretación literal del artículo 17 de la Ley 1450 de 2011 contenida en la Resolución 1874 de 2011 incumplía la sentencia SU-257 de 2021, revictimizaba al partido, perpetuaba la violación de sus derechos y desconocía las acciones de reparación que brindan un mínimo de garantías para su participación democrática.

   - Mediante Resolución 3025 de 2022, el Consejo Nacional Electoral confirmó la Resolución 1874 de 2022. Como fundamento de su decisión, sostuvo que cuando el Consejo de Estado interpretó el alcance de las órdenes impartidas en la Sentencia SU-257 de 2021 determinó que el otorgamiento de financiación estaba sometido, en todo caso, al cumplimiento de los requisitos fijados en la ley. Dado que la última elección en función de la cual se efectúa el reparto de recursos previsto en el artículo 17 de la Ley 1450 de 2011 corresponde a la elección de Congreso del año 2018, no había lugar a la asignación de recursos al partido Nuevo Liberalismo por los votos y curules obtenidos en la elección de 1986.

   - El Magistrado L.G.P.C. se apartó de la decisión adoptada en la Resolución 3025 de 2022. En su salvamento de voto afirmó que, aunque la sentencia SU-257 de 2021 no contiene una orden al respecto, el Consejo Nacional Electoral debió asignar los recursos solicitados por el partido Nuevo Liberalismo como una forma de reparación por la negativa a reconocer la personería del partido en el año 2018. A su juicio, dado que esa decisión violó la Constitución Política y la Convención Americana de Derechos Humanos, el Estado colombiano, actuando mediante el Consejo Nacional Electoral, está obligado a reparar esa violación, y la forma adecuada de hacerlo consiste en reconocer y pagar la financiación del partido en condiciones de igualdad con los demás partidos, desde el año 2018.

7. Mediante Auto del 5 de agosto de 2022, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dio apertura al incidente de desacato presentado por el partido Nuevo Liberalismo contra el Consejo Nacional Electoral; dispuso notificar al accionado y correr traslado para que se pronunciaran sobre la solicitud.

8. El Consejo Nacional Electoral rindió el informe solicitado y afirmó haber dado pleno cumplimiento a la sentencia SU-257 de 2021. En relación con la asignación de recursos prevista en los numerales 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 1450 de 2011, reiteró lo señalado en la Resolución 3025 de 2022.

9. Mediante Auto del 22 de septiembre de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió declarar cumplida la Sentencia SU-257 de 2021, por parte del Consejo Nacional Electoral, respecto del partido Nuevo Liberalismo. A juicio de la Sección Cuarta, aunque en la Sentencia SU-257 de 2021 solo se hace referencia al pago de anticipos para la participación del partido Nuevo Liberalismo en los comicios del año 2022, lo cierto es que la financiación del partido es una consecuencia propia del reconocimiento de la personería jurídica que fue ordenado en la sentencia de unificación pues según lo previsto en el artículo 109 de la Constitución Política el Estado debe contribuir con la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Sin embargo, esa financiación está sujeta al cumplimiento de las condiciones previstas en la ley.

   La Sección Cuarta estimó que, dado que las órdenes cuyo cumplimiento se revisa en los incidentes de desacato deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela, y teniendo en cuenta que la Sentencia SU-257 de 2021 no señaló nada respecto de la financiación del partido Nuevo Liberalismo, el conflicto que propone el incidentante corresponde a un debate eminentemente legal que debe ser ventilado ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

   Por último, la Sección Cuarta señaló que en este caso no concurre ninguna de las circunstancias que la jurisprudencia constitucional ha estimado como válidas para modular o modificar las órdenes impartidas en la Sentencia SU-257 de 2011, en particular porque el amparo previsto en la sentencia de unificación se satisfizo cuando le fue reconocida la personería jurídica al partido Nuevo Liberalismo.

10. Inconforme con esta decisión, el 11 de noviembre de 2022, el Partido Nuevo Liberalismo solicitó nuevamente a la Corte Constitucional dar trámite al incidente de desacato en contra del Consejo Nacional Electoral por el incumplimiento de la Sentencia SU-257 de 2021. Para el efecto, el peticionario hizo una síntesis de las órdenes que se adoptaron en la Sentencia SU-257 de 2021, y resaltó que estas tienen un contenido reparador, en particular las relativas al reconocimiento de la personería jurídica, el acceso a la financiación estatal y a medios de comunicación, y la inaplicación temporal del umbral electoral.

    En términos del peticionario: “para los miembros de dicha corporación (CNE) el acatamiento integral del fallo de la Corte imponía una carga de interpretación favorable de la Ley 1475 de 2011 como lo declaró la Corte en la Sentencia al restablecer los derechos con alcance de REPARACIÓN, siendo forzoso y no discrecional que se partiera de la premisa de que el Nuevo Liberalismo es una colectividad histórica, antecedente, que participó en el ámbito político y en democracia a lo largo de los años 80 y que, producto de la violencia sufrida, no pudo continuar con sus aspiraciones y participar en las instancias y procesos electorales por situaciones ajenas a la voluntad de sus integrantes. Sin mayor discusión o estudio, le dieron la calidad de un partido de reciente creación en claro desacato a lo consignado en la Sentencia SU-257 de 2021.”[1]

    El promotor del incidente sostuvo que la regla de decisión expresada en la Sentencia SU-257 de 2021 hacía imperativo para el CNE interpretar que, si el Nuevo Liberalismo no participó en la elección de 2018 para conformar el Congreso de la República, dadas las circunstancias reconocidas en la Sentencia el término “última elección” previsto en el artículo 17 de la Ley 1475 de 2011 debía entenderse como la “última elección en que el Nuevo Liberalismo efectivamente participó”.[2] En su opinión, tasar el monto de la financiación del partido con base en el resultado de una elección en la que el propio Consejo Nacional Electoral no le permitió participar revictimiza a esta colectividad e implica el desconocimiento abierto de la sentencia de unificación.

    Según el solicitante, en la distribución de recursos de funcionamiento para el segundo semestre del 2022, el CNE volvió a desconocer el carácter de reparación de la Sentencia de Unificación cuando le correspondía interpretar las reglas del umbral en forma excepcional debido a las circunstancias en las que este partido vuelve a la actividad electoral. Según el solicitante: “Las condiciones para la participación del Nuevo Liberalismo en el reciente debate electoral fueron en clara desventaja frente a los demás partidos, como la misma Corte previó en su fallo. Sin embargo, el Nuevo Liberalismo se presentó lealmente a competir en evidente desigualdad, confiando en la democracia. Sin haber recibido un solo centavo de fondos públicos para financiar su funcionamiento y organización de cara a semejante reto, y no obstante tan adversas circunstancias, obtuvo el respaldo de más del cuatro por ciento (4%) de los electores en las doce circunscripciones en donde con mucha dificultad logró inscribir listas propias a la Cámara de Representantes.”[3]

    Resaltó que la Sentencia SU-257 de 2021 señaló de forma expresa como regla de decisión que: “la regla del umbral debe interpretarse y aplicarse en forma tal que no afecte otros valores o principios que la misma Constitución protege y garantiza”. Por lo tanto, y dado que las órdenes impartidas en la sentencia tienen carácter reparatorio, según el peticionario resultaba imprescindible aplicar favorablemente la regla prevista en el artículo 17 de la Ley 1450 de 2011, esto es, considerando el resultado relativo a las circunscripciones donde el partido alcanzó a someter listas de candidatos al escrutinio ciudadano. El número de votos alcanzado por el Nuevo Liberalismo, a criterio del solicitante, indican que tiene respaldo electoral suficiente para cumplir excepcionalmente (en las circunscripciones donde inscribió listas propias, el NL superó el umbral) con la disposición del numeral 2 del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011 para la distribución de gastos de funcionamiento.

    En palabras del solicitante: “el CNE ha liquidado, obviando el análisis que estaba obligado a hacer, una suma irrisoria de apenas treinta millones de pesos mensuales para el funcionamiento del partido, haciendo imposible el cumplimiento de las cargas que la ley y el mismo CNE le imponen a la colectividad, como son la necesidad de contar con funcionarios profesionales y expertos para la auditoría, la contabilidad, la veeduría, la revisoría fiscal, la representación legal, la administración de plataformas digitales, la atención jurídica de derechos de petición, oficios y requerimientos, además del personal administrativo y operativo que cumpla con la tarea misional de un partido político. En estos términos, es imposible adelantar la actividad institucional de un partido con presencia nacional como el Nuevo Liberalismo, y por ello se cierra nuevamente el espacio para ejercer sus derechos constitucionales. Si antes fue por cuenta de las ametralladoras y los sicarios, ahora será por asfixia financiera.”[4]

    Finalmente, el peticionario considera que el desacato por parte de los magistrados del CNE a la integralidad de la Sentencia SU 257 de 2021 conlleva una vulneración cierta e insuperable de los derechos del Nuevo Liberalismo y sus afiliados; es un acto que revictimiza a toda la colectividad; y, sobre todo, es una burla al trasfondo jurisprudencial y de filosofía constitucional de la Sentencia en comento.

11. La Sala Plena debe resolver si es procedente asumir el conocimiento por el presunto incumplimiento de la Sentencia SU-257 de 2021, para lo cual reiterará brevemente su jurisprudencia (i) sobre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato como mecanismos para el cumplimiento de la sentencia de tutela; y (ii) sobre la competencia excepcional de la Corte Constitucional para asumir el trámite de cumplimiento de las decisiones proferidas en sede de revisión. Por último, (iii) se ocupará del caso concreto.

    El trámite de cumplimiento y el incidente de desacato como medios para garantizar el cumplimiento del fallo de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

12. De conformidad con el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional,[5] el trámite de cumplimiento del fallo y el incidente de desacato son los medios para garantizar el cumplimiento efectivo del fallo de tutela. Estas figuras tienen sustento constitucional en el derecho al acceso a la administración de justicia, el derecho al debido proceso, el principio de seguridad jurídica y la eficacia de los derechos fundamentales. Aunque tienen un fundamento normativo común y características similares, pues parten de la verificación efectiva del incumplimiento de la orden, estas no son figuras equiparables.

13. A continuación se resumen brevemente las características más relevantes de estas dos figuras:

    Categoría

    Incidente de desacato

    Trámite de cumplimiento

    Fundamento normativo

    Artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991

    Artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991

    Competencia

    Juez de primera instancia

    Juez de primera instancia y Corte Constitucional en casos excepcionales de cumplimiento de sentencias de revisión

    Carácter

    Incidental. Es un instrumento disciplinario de creación legal

    Obligatorio

    Régimen de responsabilidad

    Subjetiva

    Objetiva

    Impulso

    A solicitud de parte

    Oficioso. Puede ser impulsado también por el interesado o el Ministerio Público

14. A partir de este marco general, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, ante la circunstancia objetiva del incumplimiento de un fallo de tutela, los jueces “(…) gozan de amplias facultades en la determinación de la forma de ejecución de los fallos de tutela y en la adopción de las medidas tendientes a su cumplimiento; deduciéndose, de tal aserto, el deber de velar por el cumplimiento efectivo de las garantías conferidas a los ciudadanos en sede de tutela, interpretando las normas y las sentencias dictadas en el caso concreto.”[6]

15. En la Sentencia C-367 de 2014, la Corte reiteró que si bien el desacato puede ser un instrumento para propiciar el cumplimiento de un fallo de tutela, no es posible asumir que sea el único o el más relevante, e insistió en que “todo desacato implica incumplimiento pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”[7]. Puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-. En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” del fallo de tutela mediante un trámite de cumplimiento.

16. En esa sentencia, la Corte señaló que el desacato y el cumplimiento son diferentes, y este último es el instrumento más relevante y adecuado para hacer cumplir el fallo de tutela pues, en el trámite de cumplimiento el juez de tutela está facultado para adoptar “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” de su fallo (artículo 27 del decreto 2591 de 1991).

17. En suma, el cumplimiento de las órdenes de tutela es imperativo para garantizar un orden social justo, la efectividad del Estado de Derecho, el derecho de acceso a la administración de justicia, entre otros. El ordenamiento prevé dos mecanismos para ese efecto, el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato, que aunque comparten el mismo propósito, tienen diferencias notables, dentro de las que se destaca que en eventos de incumplimiento en los que no hay lugar a la imposición de sanciones por desacato, persiste en el juez de instancia el deber de adoptar “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” del fallo de tutela.

    La competencia excepcional de la Corte Constitucional para asumir el seguimiento al cumplimiento de una sentencia de tutela proferida en sede de revisión. Reiteración de jurisprudencia.

18. Aunque en principio la competencia para pronunciarse sobre el cumplimiento del fallo y para abrir el incidente de desacato es del juez de primera instancia, con independencia de que la orden tenga como fuente la sentencia de segunda instancia o un fallo de revisión, la Corte puede declararse competente, de manera excepcional, para decidir el trámite de cumplimiento “(…) cuando considere que existe una justificación objetiva, razonable y suficiente para hacerlo.”[8] Esta competencia está justificada en el carácter de órgano límite de la jurisdicción constitucional de este Tribunal y tiene como presupuesto que el incumplimiento se predique de una sentencia dictada en sede de revisión que concedió el amparo y que existan razones poderosas relativas a la protección de los derechos fundamentales para asumir el cumplimiento.

19. Según la jurisprudencia constitucional, una vez proferido el fallo, cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente, la Corte Constitucional mantiene una competencia excepcional y preferente para asumir el estudio de las solicitudes de cumplimiento y adoptar las medidas pertinentes. Entre otras razones, esta regla responde al mandato según el cual en el caso de la acción de tutela el juez constitucional está obligado a que sus sentencias no sean inocuas, sino que efectivamente cumplan su propósito de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales amparados (artículo 2 de la Constitución Política). Asimismo, responde a los casos en los que el juez imparte órdenes complejas que requieren tiempo y recursos, y demandan medidas especiales para su cumplimiento.

20. Así, la Corte podrá asumir el trámite del cumplimiento de una sentencia de tutela proferida en sede de revisión: (i) en los casos en los que el juez no ha ejercido su competencia para hacer cumplir la decisión, o ii) habiéndola ejercido las medidas adoptadas han sido insuficientes o ineficaces[9] y persiste la desobediencia[10]; iii) en los casos en los que se han emitido órdenes complejas que pueden o no ser parte de la declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional[11], “(…) para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo;”[12] (iv) en los casos en los que la autoridad renuente es una alta Corte, pues estas no tienen superior jerárquico y, en consecuencia, no opera el grado jurisdiccional de consulta;[13] y (v) en los casos en los que la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo.[14]

21. Cuando la Corte evidencia que se está en alguno de esos escenarios y asume el seguimiento al cumplimiento con el fin de asegurar la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, debe tomar todas la medidas necesarias para el restablecimiento del derecho o la eliminación de las conductas que lo amenazan. Dentro de las medidas que puede adoptar están las que no modifican el fallo y aquellas que lo modifican. En el primer escenario, el juez debe adoptar medidas como realizar nuevos requerimientos, practicar pruebas, entre otros correctivos que considere pueden servir para materializar lo ordenado y dilucidar las causas del incumplimiento. En el segundo escenario, en caso de que se requiera, el juez podrá modificar las órdenes consignadas en la sentencia.

22. Esta posibilidad no se extiende a los incidentes de desacato en atención a la naturaleza y características de esta figura. En efecto, de imponerse alguna sanción como resultado del trámite incidental, es posible elevar una consulta “al superior jerárquico”; trámite que sería imposible de garantizar dada la estructura de la Corte Constitucional, pues ni las Salas de Revisión son superiores jerárquicos entre sí, ni se le ha asignado dicha competencia a la Sala Plena.

23. En conclusión, en el caso de sentencias de revisión de tutela proferidas por la Corte Constitucional, esta corporación tiene la potestad de realizar el trámite de cumplimiento solamente cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente, por ejemplo, cuando el juez de primera instancia no ha realizado lo pertinente para asegurar el cumplimiento de la sentencia o cuando se está ante órdenes complejas. Una vez asumido el cumplimiento, la Corte podrá decretar pruebas con el fin de establecer las causas del incumplimiento y tomar los correctivos a que haya lugar.

    El caso concreto

24. En la Sentencia SU-357 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió expresamente amparar los derechos de los accionantes a fundar o constituir partidos políticos, sin limitación alguna, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas en los términos de los artículos 1, 3, 40 numeral 3, 107 y 108 de la Constitución, lo mismo que, conforme a los principios y reglas del Estado Social y Democrático de Derecho. En consecuencia, dispuso dejar sin valor y efecto la sentencia proferida por el Consejo de Estado que despachó desfavorablemente la solicitud de nulidad de los actos mediante los cuales el Consejo Nacional Electoral había negado el reconocimiento de la personería jurídica del partido Nuevo Liberalismo, ordenó el referido reconocimiento, y dispuso la adecuación del nombre y los símbolos del partido a la ley estatutaria 130 de 1994.

25. Dado que el reconocimiento de la personería jurídica por sí mismo no satisfacía por completo los derechos fundamentales amparados, la Corte enlistó en la parte motiva de la referida sentencia algunas de las consecuencias que se derivaban del referido reconocimiento en la coyuntura del proceso electoral que debía llevarse a cabo en 2022. Esto, por cuanto advirtió que la aplicación literal del calendario electoral al partido Nuevo Liberalismo que recuperaba su personería podría dar al traste con la efectividad de la decisión. Para precaver ese efecto, la Sala Plena señaló que como consecuencia del amparo, entre otras, el partido y sus dirigentes debían ser exceptuados de la obligación consistente en renunciar a la curul obtenida en representación de otros partidos con 12 meses de antelación a la participación en elecciones por cuenta del partido que recuperaba la personería; e indicó también que el partido Nuevo Liberalismo tendría derecho a recibir, a partir del reconocimiento de su personería, los anticipos de financiación para las elecciones a celebrar en el año 2022.

26. Mediante Resolución 1874 de 2022 el Consejo Nacional Electoral incorporó al partido Nuevo Liberalismo en el grupo de beneficiarios del 10% de los recursos destinados a la financiación estatal para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y le asignó poco más de ciento sesenta millones de pesos para su funcionamiento por el periodo comprendido entre enero y julio de 2022. Sin embargo, se abstuvo de incluirlo en el reparto de los recursos que se distribuyen en función del número de votos, y las curules obtenidas para el Senado y Cámara pues adujo que, según la ley, estos recursos se distribuyen en función del resultado de la última elección; y dado que el partido Nuevo Liberalismo no obtuvo los resultados previstos en la ley para participar de tal distribución, no tendría derecho a tal asignación.

27. Por efecto de estas decisiones, el partido Nuevo Liberalismo acudió a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como juez de tutela de primera instancia para solicitar la apertura del incidente de desacato por cuanto, a su juicio, la decisión del Consejo Nacional Electoral desconoce la regla de decisión fijada en la sentencia SU-257 de 2021. Esa autoridad determinó que, dado que la sentencia de unificación no previó una orden expresa en relación con el pago de gastos de funcionamiento del partido Nuevo Liberalismo por efecto del restablecimiento de su personería jurídica, el Consejo Nacional Electoral no incumplió la sentencia al hacer una interpretación literal del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011. Añadió que, en todo caso la controversia propuesta no tiene alcance constitucional, sino que se trata de un problema legal que debería ser debatido mediante el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

28. La Sala Plena encuentra que en este caso existe una justificación objetiva, razonable y suficiente para asumir el trámite de cumplimiento de la Sentencia SU-257 de 2021. Lo anterior con fundamento en por lo menos dos razones:

    i. Existe una controversia seria y razonable sobre si la decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral respecto de la asignación de recursos para el funcionamiento del partido Nuevo Liberalismo -que fue aceptada por el Consejo de Estado como juez de instancia- implica, o no, el incumplimiento de la orden impartida en la sentencia SU-257 de 2021 consistente en tutelar el derecho fundamental a fundar o constituir partidos políticos, sin limitación alguna, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas en los términos de los artículos 1, 3, 40 numeral 3, 107 y 108 de la Constitución, lo mismo que, conforme a los principios y reglas del Estado Social y Democrático de Derecho.

    ii. La negativa a revisar el asunto de fondo únicamente porque la lista de consecuencias del amparo incluida en la parte motiva de la sentencia de unificación no prevé una orden expresa en relación con la asignación de recursos para el funcionamiento del partido implica declinar del deber del juez constitucional de velar por el cumplimiento efectivo de las garantías conferidas a los ciudadanos en sede de tutela, y en últimas garantizar la protección efectiva de sus derechos fundamentales.

29. Primero, al proponer el incidente de desacato, el solicitante adujo que la interpretación literal de la norma prevista en el artículo 17 de la Ley 1475 de 2011 en el caso del partido Nuevo Liberalismo i) implica el desconocimiento de la regla de decisión de la sentencia de unificación, ii) continúa la vulneración de los derechos del partido en tanto impide de facto su mantenimiento y operación, y iii) desconoce que la sentencia señaló que la devolución de la personería jurídica del partido tiene un contenido reparatorio, pero no agota el amparo de sus derechos.

30. Para valorar el dicho del solicitante, la Sala Plena resalta que la decisión adoptada en la SU-257 de 2011 se fundamentó en la regla según la cual el artículo 108 de la Constitución Política, y con él la regla del umbral deben interpretarse y aplicarse en forma tal que no afecten otros valores o principios que la misma Constitución protege y garantiza. En la referida sentencia de unificación, la Corte concluyó que la negativa a reconocer la personería jurídica del partido Nuevo Liberalismo no encuadraba en el desconocimiento del precedente, “sino en la violación directa de la Constitución para garantizar la interpretación sistemática de las normas que protegen a las personas que en últimas fueron víctimas de las conductas cometidas contra los dirigentes del Nuevo Liberalismo y que fueron calificados por la autoridades como delitos de lesa humanidad, en particular sus derechos constitucionales a fundar, organizar y mantener partidos y movimientos políticos sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas y, a la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse” (énfasis propio).

31. Así, en la Sentencia SU-257 de 2011 la Corte hizo explícita la regla de decisión aplicada, consistente en que la interpretación de la regla del umbral debía salvaguardar el principio democrático y, para el caso del partido Nuevo Liberalismo, tenía que partir de revisar el modelo constitucional anterior y las normas que lo desarrollaron, en particular la Ley 58 de 1985, que eran las normas vigentes cuando el Nuevo Liberalismo tramitó tanto la obtención como la cancelación de su personería jurídica.

32. En este caso, el solicitante y la autoridad accionada (Consejo Nacional Electoral) proponen a la Corte un conflicto interpretativo directamente relacionado con el alcance de la orden de tutelar el derecho fundamental de los accionantes a constituir partidos políticos sin limitación alguna, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas. Ninguna de las partes desconoce que el artículo 17 de la Ley 1475 de 2011 condiciona la asignación del 55% de los recursos destinados al financiamiento de partidos al resultado de la última elección para conformar el Congreso de la República. Pero mientras el Consejo Nacional Electoral sostiene que el partido Nuevo Liberalismo no tiene derecho a estos recursos por no haber participado en las elecciones de 2018, el representante del Partido afirma que la interpretación de la autoridad electoral al limitarse a la literalidad de la norma desconoce que la falta de participación en esas elecciones es consecuencia de la renuencia de esa misma autoridad a reconocerle personería jurídica en 2018, y por lo mismo, debería ceder a una interpretación sistemática que tenga por válido el resultado de la última elección en la que participó el partido.

33. Para la Sala es evidente que el incumplimiento de las condiciones previstas en los numerales 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011 para participar del reparto del 55% de los recursos estatales destinados a la financiación de los partidos políticos es consecuencia directa de la negativa del Consejo Nacional Electoral a reconocer su personería jurídica en 2018, decisión que la Sentencia SU-257 de 2018 calificó como contraria a la Constitución. No obstante, la Sala también reconoce que, tal como lo señaló el Consejo Nacional Electoral – y lo aceptó el Consejo de Estado- por mandato del artículo 109 de la Constitución Política, el deber estatal de concurrir al financiamiento de los partidos políticos se sujeta a las condiciones que defina la ley. A esto se suma que la sentencia de unificación señaló de forma expresa que la situación de violencia que medió la cancelación de la personería jurídica del partido Nuevo Liberalismo fue de tal magnitud y gravedad que obliga a flexibilizar la interpretación de la regla constitucional que fija las condiciones para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos políticos, de forma que esta no se convierta en un obstáculo para la realización de los derechos fundamentales de las personas que conformaban el partido.

34. El asunto supone entonces una controversia seria y razonable respecto de si la orden de tutelar el derecho fundamental a fundar o constituir partidos políticos, sin limitación alguna, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas se puede tener por cumplida únicamente con el restablecimiento de la personería jurídica del partido Nuevo Liberalismo; o si, además, esta comprende el acceso a la financiación estatal por efecto de una interpretación alternativa de la ley, según la cual el 55% de los recursos destinados a este fin puede ser repartido atendiendo al resultado de la última elección en la que el partido pudo participar efectivamente. La definición de esta controversia exige la intervención de la Corte Constitucional puesto que, para su solución resulta necesario determinar el alcance de la protección de los derechos fundamentales ordenada en la Sentencia SU-257 de 2021, que se irradia a otros partidos y movimientos políticos cubiertos con los efectos inter comunis de la decisión.

35. Segundo, aunque en este caso el juez de instancia tramitó formalmente el incidente de desacato y concluyó que la sentencia de unificación había sido cumplida, la Corte encuentra que la negativa a considerar a profundidad los argumentos propuestos por el incidentante fundamentada únicamente en el hecho de que la Sentencia SU-257 de 2021 no prevé una orden expresa para el reparto de recursos de funcionamiento a favor del partido Nuevo Liberalismo puede ser calificada como un caso en el que “el juez no ha ejercido su competencia para hacer cumplir la decisión”.

36. En el pasado, en el marco del trámite de cumplimiento la Corte Constitucional se ha ocupado de resolver controversias de fondo que las partes proponen en relación con el alcance de una sentencia de unificación. Esto cuando los interesados exponen divergencias objetivas y razonables en relación con el contenido de las obligaciones y los derechos que les corresponden a unos y otros. Por ejemplo, mediante el auto 268 de 2016 la Sala Plena de la Corte encontró que las partes involucradas en el cumplimiento de la Sentencia de Unificación 484 de 2008, relativa a la crisis laboral de los extrabajadores del Hospital San Juan de Dios en Liquidación y el Instituto Materno Infantil, tenían discrepancias serias y fundadas sobre el alcance de las órdenes impartidas, que debían ser absueltas para poder dar cumplimiento a la sentencia.

37. Así, en el referido auto, después de analizar los argumentos y pruebas presentados por el liquidador de la Fundación, los exfuncionarios de las entidades hospitalarias y las entidades públicas concurrentes, la Corte absolvió las dudas propuestas por las partes en relación con el alcance de las órdenes impartidas en la Sentencia SU-484 de 2008. En particular, concluyó que el pago de los derechos convencionales no se encontraba dentro de las órdenes de amparo, mientras que el pago de la indexación sí podía tenerse como parte de las obligaciones a cargo de las entidades concurrentes.

38. El mencionado es apenas un ejemplo de un caso en el que la Corte, al resolver el trámite de cumplimiento de una sentencia de unificación estima que la competencia del juez constitucional para verificar el cumplimiento de una tutela no se agota solo con constatar que un asunto no se encuentra explícito en la parte resolutiva de la sentencia. En los casos en los que las partes proponen conflictos objetivos, serios y razonables sobre el alcance de la decisión, es necesario valorar los argumentos de las partes, y lo señalado en la parte motiva de la sentencia para establecer si lo que el accionante alega como incumplido hace parte o no del amparo. El ejercicio de esta competencia no es facultativo, sino que es un deber del juez comprendido dentro del mandato previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 según el cual “[e]n todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

39. En este caso, el Consejo de Estado actuando como juez de instancia declaró cumplida la Sentencia SU-257 de 2021 tras contrastar que lo pretendido por el Partido Nuevo Liberalismo no era explícito en la parte resolutiva de la sentencia, ni en las decisiones consecuenciales enlistadas en la parte motiva. El juez de instancia no consideró el argumento propuesto por el accionante, ni resolvió si su inconformidad podría sustentarse o no en una lectura válida de la razón de la decisión expresada en la sentencia, sino que se limitó a hacer una confrontación del pedido del Partido con lo previsto literalmente en la ley 1475 de 2011 y la resolutiva de la Sentencia SU-257 de 2011. A juicio de la Sala, esto constituye una omisión del ejercicio de la competencia del juez constitucional para hacer cumplir una decisión de tutela y garantizar la efectividad de los derechos fundamentales que esta ampara. Correspondía al Consejo de Estado valorar de fondo los argumentos propuestos y determinar si lo pretendido por el Partido Nuevo Liberalismo podría derivarse, o no, del amparo concedido.

40. Así las cosas, la Sala Plena concluye que en este caso existe una causa objetiva, razonable y suficiente para que la Corte Constitucional asuma el trámite de cumplimiento de la Sentencia SU-357 de 2021. Asumido el seguimiento, corresponderá al Magistrado sustanciador decretar y practicar las pruebas que estime necesarias para resolver la controversia planteada por las partes, de forma que la Sala Plena pueda decidir si el amparo impartido en la referida sentencia de unificación ha sido cumplido, o no, por el Consejo Nacional Electoral.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,