Auto nº 492/23 de Corte Constitucional, 14 de Abril de 2023
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 14 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2214 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 492 de 2023
Referencia: Expediente CJU-2214
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado Civil del Circuito de Lorica.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de enero de 2022, el señor J.M.M.D. y otras 26 personas residentes en el barrio Las Aguadas del municipio de San Antero (Córdoba), presentaron acción popular para solicitar a la empresa Aqualia Latinoamericana S.A. E.S.P. que adelantara un mantenimiento amplio sobre la red de alcantarillado del sector, así como la puesta en funcionamiento de una estación de bombeo ubicada en un barrio vecino.
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En su solicitud, expusieron que se encontraban percibiendo malos olores provenientes de la red de alcantarillados, y que ella se encuentra colapsada, lo que hace que estas aguas se viertan por el canal ( ) [dispuesto para las] lluvias[1]. Asimismo, alegaron que en el sector en que residen se encuentra un Centro de Desarrollo Infantil a cargo del ICBF, cuyas actividades se estarían viendo afectadas por dichos olores, al igual que ocurre con una iglesia cristiana que imparte clases dominicales a los niños, niñas y adolescentes y un punto de Vive Digital que promueve el acceso a las TIC de la comunidad. Razón por la cual han elevado varias quejas a la empresa demandada, sin que el problema les sea solucionado[2].
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En este contexto, sostuvieron que se encuentran amenazados sus derechos al ambiente sano, a la salud, a la vivienda digna, a la paz y a la vida, y en consecuencia, solicitaron [q]ue se le haga mantenimiento amplio a la red de alcantarillado y puesta en funcionamiento a la deteriorada estación de bombeo ubicado en el barrio Nueva Esperanza, barrio vecino de nuestro sector. Esta estación no se encuentra en funcionamiento y vierte las aguas residuales al arroyo ubicado en el barrio antes mencionado[3].
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El 14 de febrero de 2022, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica rechazó la acción popular y ordenó la remisión del expediente, por razones de competencia, a los jueces administrativos de Montería. Al respecto, consideró que, en primer lugar, de acuerdo con el Capítulo 5, Título XII de la Constitución, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, lo cual se reafirma con lo establecido en los artículos 366 a 370 del texto superior. En específico, destacó las obligaciones de las entidades territoriales en la garantía del servicio, ya que deben cumplir con las finalidades del Estado y para ello deben dar prelación al gasto público social dentro de su presupuesto. De ahí que, en criterio de esta autoridad judicial, se hacía imperativa la vinculación del municipio en la que se alegaba la deficiente prestación del servicio, en este caso, San Antero (Córdoba).
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En segundo lugar, el despacho puso de presente que, según lo establecido en el artículo 5 de la Ley 142 de 1994, es competencia de los municipios, con relación a los servicios públicos, asegurar que se presten de manera eficiente. Por otra parte, según lo señalado en el artículo 3º de la Ley 136 de 1994, a esta misma entidad territorial le asiste el deber de solucionar las necesidades insatisfechas en saneamiento ambiental y servicios públicos domiciliarios. Finalmente, indicó que, según el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los municipios tienen a su cargo la obligación de realizar, directamente o a través de terceros, la construcción, rehabilitación, ampliación y mejoramiento de la infraestructura de los servicios.
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En este contexto, expuso que los derechos que están amenazados, según la demanda, van de la mano de la prestación eficiente [de los servicios públicos] que debe garantizar el ente municipal[4], por lo que, siguiendo lo establecido en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA) conocer de las controversias que involucren los actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Por lo expuesto, concluyó que el municipio de San Antero está llamado a responsabilidades en relación con la prestación de servicios públicos[5], de suerte que, al ser vinculado al proceso, le es imposible al citado juzgado ( ) conocer de este mecanismo constitucional en atención a la calidad del sujeto procesal que interviene en la presente acción y la naturaleza de los derechos debatidos[6].
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El expediente fue reasignado al Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito de Montería, el cual, mediante auto de fecha 8 de abril de 2022, resolvió proponer un conflicto negativo de jurisdicción. Como sustento de ello, señaló que la acción popular fue dirigida contra la empresa de servicios públicos domiciliarios Aqualia Latinoamérica S.A. E.S.P. que, en su calidad de particular, si bien presta un servicio público domiciliario no desempeña una función administrativa. En tal sentido, sostuvo que tanto el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, como el artículo 155.10 del CPACA, refieren que el juez contencioso solo tendrá competencia sobre privados cuando estos desempeñen funciones administrativas.
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De esta manera, afirmó que, según lo ha señalado el Consejo de Estado[7], luego de la Constitución de 1991 se buscó superar la concepción de los servicios públicos como parte de la función pública y, en su lugar, se avanzó hacia una concepción económica según la cual el servicio se regula por unas leyes de mercado fuertemente intervenidas. Por ello, indicó que el Estado debe asegurar su prestación eficiente, pero se permite la concurrencia de otros actores.
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En este orden de ideas, citando al Consejo de Estado, expuso que los derechos colectivos que se involucran en la prestación de los servicios públicos no aluden a la función pública propia del Estado, sino a una actividad económica que, por implicar el tráfico de servicios inherentes a la finalidad social del Estado ( ) exige la intervención del mismo a través de los instrumentos tradicionales de Policía Administrativa, regulación y control ( ). [E]n otras palabras, el bien jurídico colectivo por proteger no refiere a la función administrativa, sino a los derechos propios de los consumidores y usuarios[8].
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Con base en lo expuesto, manifestó que la función administrativa tiene su origen en el ejercicio del poder de la administración pública, la cual expresa su voluntad a través de actos administrativos[9], por ello, de considerarse la mera prestación de servicios públicos como ejercicio de la función administrativa, todas las actuaciones de las empresas prestadoras de servicios públicos serían consideradas como actos administrativos[10]. Es así como la empresa Aqualia Latinoamérica S.A en relación con su obligación de mantenimiento de las redes públicas de alcantarillado, no entraría en la categoría de personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas[11].
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Por último, con relación con el argumento según el cual podría verse vinculado el municipio de San Antero, señaló que el juez ordinario conservaría la competencia atendiendo a lo establecido en el artículo en el artículo 27 de la Ley 1564 de 2012 o Código General del Proceso[12].
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En sesión del 25 de noviembre de 2022 se realizó por la Sala Plena el reparto del expediente, siendo enviado al despacho del magistrado sustanciador el 29 de noviembre siguiente[13].
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[15]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
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Competencia para conocer de las acciones populares adelantadas contra empresas privadas de servicios públicos domiciliarios. Reiteración auto 356 de 2022. Mediante el auto 356 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto entre jurisdicciones planteado entre la Jurisdicción Civil y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, con ocasión de una acción popular presentada en contra la empresa de servicios públicos domiciliarios acueducto San Francisco S.A.[19], debido a los distintos problemas generados en las tuberías de suministro de agua potable.
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Sobre el particular, este tribunal reiteró que la prestación de un servicio público no implica, per se, el ejercicio de función administrativa[20], en tanto que, si bien el Legislador ha otorgado a estas empresas algunas facultades y prerrogativas propias de una autoridad pública, ello ( ) no tiene la virtualidad de convertir en función administrativa el desarrollo ordinario de su objeto social[21]. Luego, estas empresas ejercen función administrativa en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios[22].
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En consecuencia, el mencionado auto precisó que [l]a jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de acciones populares en contra de empresas privadas prestadoras de servicios públicos domiciliarios cuando la acción u omisión que se les imputa no está ligada al ejercicio de función administrativa[23].
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Examen del caso concreto. En el asunto bajo examen, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, como autoridades que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo), (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimirla, esta es, el conocimiento de la acción popular adelantada por 27 personas contra la empresa de servicios públicos domiciliarios Aqualia Latinoamérica S.A E.S.P.; y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales sustentaron su falta de jurisdicción en fundamentos constitucionales y legales. Por una parte, el juez civil hizo alusión a los artículos 366 a 370 de la Constitución, el artículo 5º de la Ley 142 de 1994, el artículo 3º de la Ley 136 de 1994, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Y, por su parte, el juez administrativo hizo referencia al artículo 15 de la Ley 472 de 1994, el artículo 155.10 del CPACA, jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado y el artículo 27 del CGP.
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Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, por las siguientes razones. En primer lugar, se concluye que el mantenimiento amplio de la red de alcantarillado y la puesta en funcionamiento de una estación de bombeo no constituye una actividad que implique el desarrollo de funciones administrativas. Por el contrario, se trata de un acto que desarrolla el objeto de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Al respecto, el artículo 22 del Decreto 302 de 2000 establece que [l]a entidad prestadora de los servicios públicos está en la obligación de hacer el mantenimiento y reparación de las redes públicas de acueducto y alcantarillado. Por otra parte, el artículo 28 de la Ley 142 de 1994 consagra que las empresas tienen la obligación de efectuar el mantenimiento y reparación de las redes locales, cuyos costos serán a cargo de ellas.
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En segundo lugar, lo anterior se ratifica al verificar las pretensiones de la demanda, según la propia manifestación de los accionantes, buscan una intervención de carácter estructural que implica la puesta en funcionamiento de una estación de bombeo, actividad que se relaciona de manera directa con el objeto social de la accionada[24]. En tercer y último lugar, la sala no puede desconocer que la empresa de servicios públicos domiciliarios que se demanda es de naturaleza privada[25], por lo que solo le asiste competencia a la JCA para conocer de una acción popular en su contra, siempre que la actividad que se cuestione implique el desempeño de funciones administrativas, como expresamente lo dispone el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
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En tal sentido, es importante señalar que lo debatido no obedece a la resolución de una situación jurídica concreta que surja de alguna petición, queja, reclamo o recurso[26], sino a una situación estructural y preexistente que no tiene su origen en una petición, queja o recurso.
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Finalmente, con relación al argumento planteado por el juez civil, según el cual se hace necesaria la vinculación de la entidad territorial, es importante señalar que la demanda no fue dirigida en contra del municipio, por lo que su sola mención no puede derivar en una variación de la competencia[27]. Al respecto, como se dijo antes, el artículo 22 del Decreto 302 de 2000 establece que: [l]a entidad prestadora de los servicios públicos está en la obligación de hacer el mantenimiento y reparación de las redes públicas de acueducto y alcantarillado, a lo que se añade el artículo 28 de la Ley 142 de 1994, en donde se dispone lo siguiente: las empresas tienen la obligación de efectuar el mantenimiento y reparación de las redes locales, cuyos costos serán a cargo de ellas.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para adelantar el trámite de esta acción constitucional es el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, en aplicación de los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 20.7 de la Ley 1564 de 2012.
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Regla de la decisión. La Corte determina que, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 20.7 de la Ley 1564 de 2012, la Jurisdicción Civil Ordinaria es la competente para conocer, tramitar y decidir sobre las acciones populares que se adelanten contra empresas de servicios públicos domiciliarios de naturaleza privada, cuando dicha reclamación no conduce ni implica el desarrollo de funciones administrativas, sino que se trata de un acto material propio del objeto de la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, que se rige por el derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Lorica y el Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito de Montería, en el sentido de DECLARAR que el Juez Civil del Circuito de Lorica es la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida contra la empresa de servicios públicos domiciliarios Aqualia Latinoamérica S.A. E.S.P.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2214 al Juzgado Civil del Circuito de Lorica para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito de Montería.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver expediente digital, archivo 01Demanda, folio 5.
[2] I..
[3] I..
[4] Ver expediente digital, documento 02Memorial, folio 5.
[5] I.., folio 6.
[6] I.., folio 7.
[7] Rad .50001-23-31-000-2003-00020-01(AP), de 13 de mayo de 2004 M.P M.E.G.G..
[8] Expediente ACU 278 de mayo 28/98 M.C.O..
[9] Ver expediente digital, documento 06AutoDeclaraConflictoCompetencia, folio 6.
[10] I..
[11] I..
[12] La norma en cita dispone que: La competencia no variará por la intervención sobreviniente de personas que tengan fuero especial o porque dejaren de ser parte en el proceso, salvo cuando se trate de un estado extranjero o un agente diplomático acreditado ante el Gobierno de la República frente a los cuales la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia tenga competencia. ( ).
[13] Ver expediente digital, archivo 03CJU-2214 Constancia de Reparto.pdf.
[14] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019, y 329 de 2021.
[15] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (CP art. 116).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Acorde con lo expuesto en el numeral 4 del auto 356 de 2022.
[20] Corte Constitucional, auto 356 de 2022.
[21] I..
[22] I.. En el mismo sentido se puede consultar el auto 1083 de 2021.
[23] I..
[24] Ver expediente digital, archivo 01Demanda.
[25] Aqualia es la empresa de gestión del agua participada por el grupo de servicios ciudadanos FCC (51%) y por el fondo ético australiano IFM Investors (49%). Ver https://www.aqualia.com.co/conocenos/quienes-somos.
[26] Corte Constitucional, auto 356 de 2022.
[27] Corte Constitucional, auto 1637 de 2022.
