Auto nº 496/23 de Corte Constitucional, 14 de Abril de 2023

1. El 7 de diciembre de 2021, ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, el señor A.L.P., a través de apoderado, presentó demanda que denominó “de reparación directa” en contra del municipio de Armenia, Seguro Generales Suramericana S.A. y la Constructora GEO CASAMAESTRA S.A.S., en la que pretendió:

   “1. Que se declare administrativamente responsable por falla del servicio al municipio de Armenia, la Constructora GEO CASAMAESTRA S.A.S. y a SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A., por los hechos ocurridos el día 10 de septiembre de 2019, en la avenida de occidente con carrera 40ª villa L. séptima etapa de Armenia, cuando resultó con lesiones en el rostro el menor CHRISTOPHER LEAL VALENCIA al impactar con una lámina que estaba salida sobre el andén y que usaban para cubrir la obra en construcción del edificio DECIBELES.

   “2. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a los demandados de manera solidaria al pago de las siguientes sumas de dinero:

   “2.1. Para los señores CHRISTOPHER LEAL VALENCIA, A.L.P. y J.A.V.M. la suma de 100 smlmv para cada uno.

   “2.2. Para los señores LUCIANA LEAL VALENCIA, B.M.P.C. Y JULIO CESAR LEAL ARIAS la suma de 50

   smlmv para cada uno.

   “2.3. Por lucro cesante a favor del menor CHRISTOPHER LEAL VALENCIA la suma de $45.721.515 equivalente al 25% de su pérdida laboral.

   “3. Que la sentencia una vez en firme devengue intereses conforme a la ley.

   “4. Que se condene en costas a los demandados.”[2]

2. Como fundamento fáctico de la demanda, la parte activa señaló que el 10 de septiembre de 2019 la señora J.A.V.C. caminaba en compañía de su hijo menor de edad C.L.V. por la Avenida de Occidente con Carrera 40A en la ciudad de Armenia, cuando este último resultó herido en su rostro por una lámina que era usada por la constructora demandada en el cerramiento de una obra. Según el demandante, las láminas utilizadas incumplían las normas de uso del espacio público, pues invadían el andén y afectaban a los transeúntes. Agregó que el “municipio de Armenia no ejerció las labores legales para controlar el uso del espacio público en el caso de la obra que realizaba la constructora GEO CASAMAESTRA S.A.S.”,[3] aunado a que el “mal estado de las láminas nunca fue requerido por la entidad territorial a la constructora con el fin de mejorar su construcción y no poner en peligro la vida de los transeúntes”.[4]

3. El demandante aseguró que la lesión ocasionó en el menor de edad cicatrices en su rostro y afectaciones en su estado de ánimo, por lo que la familia presentó reclamación ante la aseguradora Seguros Generales Suramericana S.A.; no obstante, se les comunicó que la existencia del daño no se encontraba debidamente probada.

4. Como fundamento normativo de sus pretensiones la demanda invocó el artículo 90 de la Constitución Política y citó la Sentencia 2003-00748 del 24 de febrero de 2016 del Consejo de Estado y la referencia que en esa providencia se hace a los deberes de los municipios y del Estado de velar por la protección del espacio público, específicamente el artículo 3 de la Ley 134 de 1996 y los artículos 1, 2, 5 y 8 del Decreto 1504 de 1998.

5. Por todo lo anterior, interpuso la demanda reseñada con el propósito de reclamar los perjuicios causados al menor de edad, sus padres, hermanos y abuelos.[5]

6. El 25 de enero de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia inadmitió la demanda por indebida acreditación del derecho de postulación y la falta de anexos de la demanda, en consecuencia, se concedió un término de diez días para la correspondiente subsanación.[6]

7. Una vez presentada la corrección de la demanda, el 4 de marzo de 2022 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, previo a decidir sobre la admisión de la demanda, declaró la falta de jurisdicción para conocer y tramitar el asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados civiles del circuito de Armenia. Para ese despacho, “a pesar de haber integrado en la demanda al municipio de Armenia sólo con fundamento en el presunto incumplimiento de las actividades de control del espacio público, el Despacho no vislumbra injerencia alguna en el accidente sucedido, por el contrario, se observa de la integralidad de la demanda (hechos y pretensiones), que la parte actora de manera contundente dirige sus ataques es en relación a las entidades que presuntamente no dispusieron adecuadamente el cerramiento de la obra privada ni atendieron al parecer las obligaciones al respecto definidas en la licencia de construcción.”[7] En consecuencia, para el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, la competencia para conocer el asunto la ostenta la jurisdicción ordinaria en los términos del numeral 1 del artículo 20 del Código General del Proceso.

8. El trámite fue remitido al Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, el cual en providencia del 12 de mayo de 2022 propuso conflicto de jurisdicciones y ordenó el envío del proceso a esta Corte para lo pertinente. El Juzgado argumentó que la demanda reprocha la omisión del ente territorial frente al control del espacio público por lo que resulta “perfectamente plausible que concurra en la imputación de responsabilidad el actuar de una autoridad pública y de una persona de derecho privado y en estos casos corresponde el conocimiento a la jurisdicción contenciosa administrativa”.[8] Lo anterior, con fundamento en la cláusula general de competencia señalada en el numeral 1 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

9. Mediante correo electrónico del 25 de mayo de 2022 el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia remitió el asunto a esta Corporación para que se dirimiera el conflicto entre jurisdicciones.[9]

10. La Secretaria General de la Corte Constitucional, en reunión virtual con la Comisión de CJU del 20 de febrero de 2023, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N., y este fue enviado el 23 del mismo mes y año.[10]

Competencia

11. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Esta Corporación ha sido enfática en señalar que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12]

13. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena delimitó los presupuestos necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones en el Auto 155 de 2019, los cuales se hallan acreditados en el presente trámite, a saber:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13]

    El conflicto se planteó entre una autoridad de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que es el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia y una de la jurisdicción ordinaria, esto es, el Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14]

    Existe una controversia entre los despachos judiciales involucrados para determinar cuál es la jurisdicción competente para resolver una demanda de reparación directa en contra del municipio de Armenia y otros, en la que se pretende el pago de los perjuicios ocasionados a una familia por un incidente en vía pública en el que se vio afectado un menor de edad.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15]

    El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia manifestó que no era competente para conocer el asunto según lo dispuesto el numeral 1 del artículo 20 del Código General del Proceso, pues, aunque entre los demandados figura el ente territorial, a su consideración, no se vislumbra injerencia de esa autoridad en el accidente por el que se pretende la reparación. Por su parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia señaló que es clara la imputación que se hace a la autoridad pública, por lo que, en virtud del numeral 1 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el asunto debía ser tramitado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    Asunto objeto de decisión y metodología

14. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia y el Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad. Para tales efectos, la Sala explicará (i) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual; (ii) el fuero de atracción y (iii) se resolverá el caso concreto.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual

15. El numeral 1 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.

16. Aunado a lo anterior, como excepción, el numeral 1 del artículo 105 de la misma codificación señala que esa jurisdicción no conocerá de las controversias relacionadas con responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por “entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.”

17. Por otra parte, sobre el medio de control de reparación directa, el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución, “la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.//De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.” A la vez que en su último inciso indica que “[e]n todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.”

18. En síntesis, por regla general, las demandas por responsabilidad extracontractual de autoridades públicas son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que se trate de entidades de carácter financiero o intermediarias de seguros. Adicionalmente, la reparación como consecuencia de este tipo de responsabilidad podrá invocarse a través del medio de control de reparación directa, donde incluso pueden concurrir como demandadas autoridades de naturaleza pública y privada.

    El fuero de atracción

19. La figura del fuero de atracción, desarrollada principalmente por la jurisprudencia, permite determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer de los asuntos en los que se demandan simultáneamente entidades públicas y particulares. Esta Corte ha explicado que “[e]l fuero de atracción es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público. En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros.”[16]

20. Esta figura encuentra también respaldo en el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), según el cual “[c]uando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.”

21. Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que el fuero de atracción no opera automáticamente, de manera que no basta con la mera integración del extremo pasivo por parte de una autoridad pública para que se active la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, pues “en cada caso el juez debe examinar que la fuente del perjuicio esté relacionada en forma eficiente con las conductas que son de conocimiento del juez especializado, para entonces sí dar aplicación a dicha figura”.[17] Lo anterior, con el objeto de garantizar que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se active con fundamento en la realidad fáctica de la controversia, evitar que intencionalmente se prefiera esta jurisdicción sin sustento y preservar las reglas de competencia.[18]

22. Esta Corte en Auto 646 de 2021 recopiló los criterios orientadores para la aplicación del fuero de atracción, derivados de la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, según los cuales, los jueces deben verificar que:

    “(a) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos.

    “(b) Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”.

    “(c) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”.

23. Así pues, de verificarse que además de la presencia de una autoridad pública en el extremo demandado que habilita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se evidencian los tres escenarios anteriormente referidos; será aquella la jurisdicción competente para resolver el asunto, en virtud del fuero de atracción.

24. El presente asunto trata de una acción de reparación directa iniciada en contra de una entidad pública, esto es el municipio de Armenia y dos personas jurídicas de carácter privado, a saber, la Aseguradora Seguros Generales Suramericana S.A. y la Constructora GEO CASAMAESTRA S.A.S. El propósito de la demanda es que se declare que el municipio demandado incurrió en una falla del servicio al presuntamente omitir la vigilancia que le corresponde hacer frente al uso del espacio público.

25. Lo primero que debe analizar la Sala, para establecer la competencia en este proceso, es la naturaleza de los entes demandados. Así pues, el extremo pasivo del proceso está conformado por: (i) una autoridad pública, esto es el municipio de Armenia, ente territorial que no se encuadra dentro de las excepciones contenidas en el numeral 1 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y (ii) dos compañías de naturaleza privada, la Aseguradora Seguros Generales Suramericana S.A. y la Constructora GEO CASAMAESTRA S.A.S. De manera que, ante la concurrencia de demandados públicos y privados en un proceso por responsabilidad extracontractual, como es el caso, debe aplicarse la figura del fuero de atracción y, en principio, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien debe conocer el asunto, en los términos del artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), según el cual “[c]uando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.”

26. No obstante, es necesario recordar que el fuero de atracción no opera de forma automática, por lo que, en segundo lugar, esta Corte pasará a analizar si se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia para que pueda activarse tal figura hacia la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se plantea a continuación:

27. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos: Este escenario se encuentra acreditado en el presente asunto, en la medida en que los hechos sobre los cuales el demandante sustenta la responsabilidad tanto del municipio, como de la aseguradora y la constructora corresponden al accidente ocasionado a un menor de edad el 10 de septiembre de 2019 en una construcción que, supuestamente, invadía el espacio público por donde transitaba el afectado. Efectivamente, la demanda no presenta distinciones en la imputación fáctica respecto de los hechos por los cuales le atribuye responsabilidad a la persona de derecho privado y a la entidad pública. Simplemente, alude de manera general a las lesiones sufridas por una menor de edad con ocasión de unas láminas de metal en mal estado, las cuales obstruían la vía pública.

28. Probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales sean condenadas: En el presente asunto, el actor pretende que se endilgue una falla del servicio al municipio de Armenia en atención a que desconoció sus deberes de velar por la protección del uso del espacio público. En este punto vale la pena señalar que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, para que se genere responsabilidad por este título de imputación debe acreditarse, por ejemplo, “i) el incumplimiento o deficiente cumplimiento de deberes normativos, ii) la omisión o inactividad de la administración pública, o iii) el desconocimiento de la posición de garante institucional que pueda asumir la administración.”[19]

29. Así pues, en el presente asunto se tiene que el demandante alega que el municipio de Armenia incumplió su deber de velar por la protección del espacio público, contenido en el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998, según el cual, “[e]s deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo.” Lo anterior, al permitir que la constructora, también demandada, instalara láminas en el andén de una calle de ese municipio que terminó por lesionar a un menor de edad.

30. Si bien el análisis de la prosperidad de las pretensiones corresponderá al juez competente dentro de la acción de reparación directa y no es viable determinarla en esta instancia, lo cierto es que, para efectos de dirimir el conflicto, para la Corte puede predicarse la existencia de al menos una duda mínima frente a la posible responsabilidad del municipio demandado en los hechos narrados en la demanda, pues se concretó un accidente que afectó la salud de un transeúnte por la presunta existencia de un objeto peligroso en el espacio público, cuya protección está legalmente atribuida a ese municipio. En consecuencia, para la Corte se cumple el requisito de la “probabilidad mínimamente seria”.

31. El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal: Finalmente, este criterio también se haya satisfecho en el asunto, en la medida en que, tal como ya se narró, la demanda plantea que la responsabilidad del municipio de Armenia tiene fundamento en el incumplimiento del deber consagrado en el Decreto 1504 de 1998 de proteger el espacio público, el cual presuntamente tuvo incidencia en la lesión ocasionada al menor de edad que transitaba por el andén.

32. Así las cosas, para esta Corte es perfectamente posible aplicar en este caso el fuero de atracción y, en consecuencia, dada la existencia de un ente territorial entre los demandados, el asunto debe ser tramitado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo cual se ordenará su remisión al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia.

33. Regla de decisión. “Para que se configure el fuero de atracción a favor de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no basta con que una entidad pública haya sido señalada como uno de los sujetos demandados, puesto que se requiere acreditar, conforme con la jurisprudencia reiterada de la Corte (autos 646, 647, 928, 1074, 1154 y 1176 de 2021), (i) que los hechos que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y las entidades estatales son los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. Estos supuestos no fueron acreditados en el caso bajo examen”[20].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,