Auto nº 542/23 de Corte Constitucional, 14 de Abril de 2023

1. El 3 de febrero de 2023, el señor A.H.G.C. presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 91 de 1989, “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.

2. El texto del aparte censurado es el siguiente, debidamente resaltado:

   “LEY 91 DE 1989

   (diciembre 29)

   Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

   El Congreso de Colombia,

   DECRETA:

   Artículo 1°. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:

   Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

   Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

   Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

   P.. Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad.”

3. El demandante planteó que el texto resaltado desconoce los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 85, 91, 122, 305.7 y 315.7 de la Constitución Política de 1991, así como los artículos 62, 63 y 65 de la Constitución de 1886. En esencia, reprochó que a docentes del orden departamental, municipal o distrital se les diera tratamiento como docentes nacionales. En su criterio, la norma (i) trasgrede el derecho de los profesores “a llevar una vida y a tener unos bienes”, pues se les causa un detrimento patrimonial; (ii) viola el principio de igualdad porque se incorpora una discriminación contra el personal docente del orden departamental, municipal y distrital, sin que sea claro ante qué entidad deben reclamar la garantía de la seguridad social; (iii) desconoce la competencia de las entidades territoriales para determinar las condiciones en las que debe prestarse el servicio educativo; (iv) ignora el principio de favorabilidad laboral al desnaturalizar y cambiar el régimen departamental de los docentes para convertirlos ahora en nacionales, pese a que sus servicios fueron prestados en beneficio de la entidad territorial correspondiente; (v) no tiene en cuenta que el Decreto 2277 de 1979 constituía la norma reguladora de la contratación de los docentes estatales, por lo que no podía expedirse una nueva, a través de la Ley 91 de 1989; y (vi) quebranta los artículos 62 y 65 de la Constitución de 1886, pues estos imponen menos cargas para el ejercicio de la carrera docente.

4. En virtud de lo expuesto, solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad del aparte demandado.

5. Mediante Auto del 20 de febrero de 2023, el magistrado J.C.C.G. inadmitió la demanda por incumplir los requisitos de aptitud: (i) el actor no demostró su calidad de ciudadano, por lo cual no se acreditó la legitimación en la causa; (ii) el objeto de la acusación no se delimitó de manera adecuada porque, si bien el actor identificó la norma cuestionada y la transcribió, se limitó a enunciar un amplio listado de artículos constitucionales supuestamente e hizo reproches con base en disposiciones de la Constitución de 1886, pese a que no es un parámetro de control constitucional en tanto fue derogada expresamente por el artículo 380 de la Constitución Política de 1991.

6. Asimismo, (iii) se incumplió la carga argumentativa para estructurar el concepto de la violación, pues el accionante se limitó a formular, en abstracto, supuestas incompatibilidades de la norma con la Constitución, sin cumplir con las exigencias de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia, así:

   Requisito

   Razón de incumplimiento

   Claridad y especificidad

   La demanda no sigue un hilo conductor en la argumentación, no es comprensible y es imprecisa. No sólo el actor no estructuró la demanda de modo que fuera posible identificar los cargos de supuesta inconstitucionalidad, sino que en realidad presentó varias ideas subjetivas sin conexión entre sí y sin mostrar su relación con la supuesta violación de las normas constitucionales enunciadas.

   Certeza

   El actor basó su exposición en un alcance inexistente de la norma. En su criterio, la disposición (i) modificó las competencias de los entes territoriales en materia educativa; (ii) cambió requisitos para ejercer cargos públicos; (iii) desnaturalizó la función pública territorial; y (iv) dejó en vilo la competencia para garantizar la seguridad social de los docentes. Planteamientos que de ninguna manera se derivan de la sola lectura de la norma.

   Pertinencia

   Por un lado, gran parte de la exposición del accionante se basa en un contraste de la disposición acusada con normas de rango legal, como las Leyes 715 y 115 de 1994, el Decreto 2277 de 1989, sin presentar un análisis constitucional.

   Por otro lado, parte de la exposición se reduce a conjeturas o afirmaciones de conveniencia, como la alusión a la supuesta imposibilidad de “tener unos bienes como consecuencia del ejercicio honesto de la profesión”.

   Suficiencia

   Todo lo anterior muestra que la presentación del actor no permite estructurar una duda razonada sobre la inconstitucionalidad del precepto acusado.

7. El 27 de febrero de 2023 el actor presentó escrito de corrección y también allegó copia de su documento de identidad. Manifestó que, en primer lugar, desistía de los reparos formulados en relación con la Constitución de 1886. En segundo lugar, insistió en el listado de artículos de la Constitución de 1991 formulado en la demanda inicial como parámetros de control de la acusación y agregó que, en ejercicio de las facultades otorgadas a través de la Ordenanza No. 04 de 1996, de la Asamblea de Boyacá, el Gobernador de dicho departamento estableció el estatus de empleados públicos del orden departamental, municipal o distrital de los docentes. En tercer lugar, hizo extensas referencias al delito de prevaricato, para cuestionar que, en su opinión, las Secretarías de Educación estén expidiendo erradamente certificados de tiempo de servicio y salarios devengados, sin establecer adecuadamente si se trata de docentes territoriales, nacionales o nacionalizados. En cuarto lugar, indicó que la referencia al detrimento patrimonial de los docentes está asociada a que las Secretarías de Educación están certificando el carácter nacional de los profesores, lo cual desconocería que al ser en realidad docentes territoriales, tendrían derecho “al 20% como factor salarial”.

8. Mediante Auto del 7 de marzo de 2023, el magistrado J.C.C.G. rechazó la demanda por considerar que el actor no la corrigió en los términos del auto inadmisorio. Indicó que, si bien el demandante subsanó la legitimación en la causa aportando el documento que lo identifica como ciudadano colombiano, se mantuvo el incumplimiento de la carga argumentativa. Esto porque (i) se insistió en una presentación dispersa e imprecisa, sin ningún propósito de otorgar claridad al planteamiento inicial; (ii) el demandante adicionó un contraste de la disposición acusada con una ordenanza territorial, lo cual reafirma la ausencia de un cargo real de inconstitucionalidad y refuerza la razón de la inadmisión; (iii) las distintas referencias al delito de prevaricato no sólo son nuevas frente al escrito inicial, sino que de ninguna manera muestran una relación con la supuesta inconstitucionalidad de la norma, como tampoco lo muestran los reparos a las supuestas certificaciones laborales expedidas por las Secretarías de Educación; (iv) la explicación del planteamiento sobre el detrimento patrimonial no es clara y representa una razón de simple conveniencia, más que de inconstitucionalidad; y (v) sobre el alcance de la norma el actor se limitó a reiterar lo dicho en el escrito inicial, pese a los reparos planteados en el auto inadmisorio.

9. El 13 de marzo de 2023, el demandante presentó recurso de súplica contra el auto mediante el cual se rechazó la demanda.

10. El accionante expuso que, por un lado, la norma acusada desconoce los artículos 122, 305.7 y 315.7 de la Constitución, así como las Sentencias C-614 de 2009 y C-679 de 2011 porque, en su criterio, el sólo hecho de haber trabajado para planteles del orden nacional no otorga automáticamente un vínculo del Gobierno con los docentes. Por otro lado, reiteró las extensas consideraciones sobre el delito de prevaricato y las facultades de la Gobernación de Boyacá para incorporar plantas de personal docente en los municipios, y afirmó que se trata de disposiciones que desarrollan el contenido del artículo 122 de la Constitución. De este modo, precisó que el objeto de la demanda, ahora, incluía la totalidad del artículo 122 constitucional como parámetro de control. Asimismo, sobre los requisitos de carga argumentativa, agregó que la Ley 91 de 1989 “varió o cambió sustancialmente las exigencias señaladas en la Constitución en forma expresa para adquirir el estatus público.”

11. De igual modo, el actor recalcó que existe una afectación al patrimonio de los docentes porque la norma acusada “crea un requisito nuevo para adquirir el estatus de empleados público” y “ante cualquier reclamación se le estaría diciendo a los docentes que se les desconoce la verdadera vinculación como empleado público con el argumento de que no ha sido nombrado por el Gobierno nacional esta situación es burda y extraña a la buena fe contractual con la que han venido los decentes prestándole el servicio al Estado.”

12. Agregó que la norma acusada viola el principio de igualdad porque da un tratamiento diferencial a los docentes, según se trate de aquellos nombrados por el gobierno o sean designados por el departamento, municipio o distrito. Planteó la supuesta incertidumbre que generaría la disposición censurada frente a la entidad encargada de la seguridad social de los docentes, así como la afectación de las competencias de los entes territoriales.

13. Concluyó que no comparte la posición del auto de rechazo sobre la formulación de ideas inconexas, puesto que “en la demanda en forma concreta se determinó que la ley 91 de 1989 es contraria a la Constitución por cuanto en esa ley se está creando un requisito extraño y novedoso para adquirir el estatus de empleado público, diferente a los requisitos señalados en el artículo 112 de la Carta que en forma concreta nada dice sobre el requisito creado por la ley 91 de 1989, y es sabido que la Ley no puede ser expedida contrario a los paramentos señalados en la Constitución”.

14. A partir de lo anterior, el demandante solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional revocar el auto de rechazo frente a su demanda de inconstitucionalidad, proferido por el magistrado J.C.C.G..

15. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

16. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[1] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[2] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio.[3] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[4]

17. En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[5] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[6] Además, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo.[7]

18. En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241, CP y Art. 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas (Art. 2, num. 2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[8]

19. La Sala Plena observa que el recurso de súplica no satisface la totalidad de los requisitos formales de procedibilidad para este tipo de trámite. El recurso interpuesto (i) cumple la exigencia de legitimación ya que fue radicado por el mismo demandante del expediente D-15163; y (ii) se presentó de manera oportuna pues el auto de rechazo fue notificado por estado del 9 de marzo de 2023 y el término de ejecutoria corrió los días 10, 13 y 14 del mismo mes y año, siendo el recurso de súplica enviado el 13 de marzo del año en curso.

20. No obstante, (iii) el recurrente no satisface el requisito de carga argumentativa necesaria para abordar el estudio de fondo del recurso, pues no desarrolló, ni siquiera mínimamente, los desacuerdos frente al auto de rechazo.

21. Revisado el escrito de súplica, se observa que el accionante no controvirtió las razones que llevaron al magistrado J.C.C.G. a rechazar su demanda. Por el contrario, se limitó a reiterar los planteamientos formulados tanto en la demanda inicial como en el escrito de corrección (supra 10 a 13). Entre otras, insistió en que (i’) la norma acusada viola la Constitución Política porque, en su criterio, acarrea una modificación del régimen de vinculación de los trabajadores territoriales; (ii’) la Gobernación de Boyacá tenía facultades para vincular a los docentes que prestan su servicio en dicho departamento; (iii’) la disposición conlleva una afectación al patrimonio de los docentes porque determina un cambio en sus prestaciones; (iv’) desconoce el derecho a la igualdad porque introduce un trato diferenciado entre los docentes nacionales y los territoriales; y (v’) causa incertidumbre en la garantía del derecho a la seguridad social de los destinatarios. Todo esto pone en evidencia que el solicitante de ninguna manera dio cuenta, al menos mínimamente, de por qué el análisis adelantado por el despacho sustanciador en el auto de rechazo fue equívoco. De hecho, la Sala observa una falta de claridad en los planteamientos del recurrente que no permite evidenciar la existencia de un olvido, un yerro o una arbitrariedad en la providencia cuestionada vía súplica.

22. Como se indicó en las consideraciones previas de esta providencia, el recurso de súplica exige que el solicitante dé cuenta de los presuntos yerros que habría incurrido el auto de rechazo en el análisis de la demanda. Reformular el contenido de la misma o insistir en sus planteamientos, como ocurre en este caso, se aleja abiertamente del propósito de este mecanismo, pues, como lo ha señalado esta Corporación, de ninguna manera puede ser usado para generar un nuevo escenario de examen de aptitud de la acción de inconstitucionalidad inicialmente planteada y valorada por el despacho sustanciador.

23. Así, ante la ausencia de razones que den cuenta de errores o falencias en las fases de admisibilidad de la demanda y del auto de rechazo de la misma, es claro que el recurso de súplica formulado por el señor A.H.G.C. no satisface el requisito de carga argumentativa por lo que se torna improcedente. En consecuencia, la Sala Plena procederá con su rechazo.

24. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

PRIMERO. RECHAZAR el recurso de súplica presentado contra el Auto del 7 de marzo de 2023, proferido por el magistrado J.C.C.G. dentro del expediente D-15163, el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad del ciudadano A.H.G.C. contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 91 de 1989.

SEGUNDO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-15163.

N., comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con excusa

J.C.C.G.

Magistrado

No participa

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Ver, entre otros, los autos de Sala Plena A-024 de 1997. M.E.C.M.; A-294 de 2019. M.G.S.O.D.; A-435 de 2020. M.C.P.S.; y A-085 de 2021. M.D.F.R..

[2] Desde 1992 a febrero de 2021 se han resuelto al menos 715 recursos de súplica, de los cuales la Sala Plena solo decidió revocar el rechazo de la demanda en 41 oportunidades (además de los mencionados en el Auto 025 de 2021. M.D.F.R., nota al pie N° 6, ver los autos A-421 de 2020. M.C.P.S.; A-449 de 2020. M.J.E.I.N.; y A-084 de 2021. M.P.A.M.M..

[3] Por ejemplo, la Sala Plena ha revocado el rechazo de la demanda cuando (i) sí se corrigió en los términos indicados la inadmisión; (ii) el demandante sí actúo en los términos procesales establecidos y presentó escrito de corrección; (iii) no se configuró la cosa juzgada constitucional; (iv) el cargo por violación de la igualdad sí cumplía los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional; o (v) el magistrado sustanciador guardó silencio sobre la adecuada o inadecuada formulación o estructuración de uno de los cargos, lo que hacía suponer que el mismo era apto para su estudio. Ver Auto 025 de 2021. M.D.F.R., nota el pie N° 7.

[4] Ver autos A-759 de 2018. M.A.R.R., fundamento jurídico Nº 7; y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 2 y nota el pie N° 8.

[5] Ver autos A-236 de 2017. M.P. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico Nº 5 y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 3 y nota el pie N° 9.

[6] Ver, entre otros, los autos A-515 de 2017. M.A.L.C., fundamento jurídico Nº 6; A-009 de 2019. M.C.P.S., fundamento jurídico Nº 1 y, A-085 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 20.

[7] Auto A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamentos jurídicos Nº 3 y 11.

[8] (i) Razones claras: son indispensables “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. (ii) Razones ciertas: Exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. (iii) Razones específicas: Se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando, por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada” para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales.” (iv) Razones pertinentes: Implica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos. (v) Razones suficientes: Se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001 (M.M.J.C.E., y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver -entre otras providencias- la Sentencia C-105 de 2018. M.D.F.R., nota al pie N° 26.