Auto nº 570/23 de Corte Constitucional, 19 de Abril de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2573 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 570 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2573
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 9 de agosto de 2021, M.A.A.Á. presentó, mediante apoderado judicial, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución n.º 0290, emitida por el director territorial de la Oficina de Trabajo del Cauca. El demandante afirmó que, mediante dicho acto, el funcionario se abstuvo de abrir formal investigación contra la persona jurídica cooperativa C. Ltda [ ][1], que había sido condenada previamente por la jurisdicción ordinaria laboral a cancelar[le] la suma de ciento tres millones de pesos m/cte ($103.000.000)[2]. Por ende, solicitó dictar tres órdenes: (i) la nulidad de la resolución en comento[3]; (ii) el reconocimiento y pago de la suma de dinero por valor de ciento tres millones de pesos m/cte ($103.000.000)[4] a su favor, según lo ordenado por la jurisdicción ordinaria laboral[5] y (iii) disponer al Ministerio del TrabajoSeccional Popayán, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, a la Superintendencia de Economía Solidaria, a la Gobernación del Cauca y a la Oficina de Inspección, Vigilancia y Control de Popayán reconocer y cancelar solidariamente [ ] la suma de setecientos millones de pesos m/cte ($700.000.000)[6] por concepto de daño moral e inmaterial.
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El señor A.Á. sostuvo que, el 13 de julio de 2013, formuló demanda ordinaria laboral de primera instancia[7] contra C.L.. por la terminación sin justa causa de su contrato de trabajo escrito indefinido[8], tras desempeñarse durante siete años como celador, devengando menos de un salario mínimo legal mensual vigente[9]. Indicó que C.L.. fue condenada, en primera y en segunda instancia, a cancelar en su favor la suma de $103.000.000[10]. En diciembre de 2014, el demandante habría promovido proceso ejecutivo laboral para obtener el pago de lo reconocido por los jueces laborales en primera y en segunda instancia[11].
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Asimismo, M.A.A.Á. manifestó que también acudió al Ministerio del TrabajoSeccional Popayán (Cauca) entre otros, para que se investigara a C. y se ordenara el pago del monto reconocido por la jurisdicción ordinaria. Mediante oficio n.º 06EE2018741900100001175 de 24 de septiembre de 2018, la coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección, Control y Resolución de Conflictos de dicha cartera habría indicado que no se hace procedente adelantar actuación alguna en busca de lograr obtener que la persona jurídica C. de cumplimiento a orden judicial, lo anterior por no estar en dentro de la órbita de la competencia[12] del Ministerio. No obstante, en dicha actuación, la funcionaria sostuvo que iniciaría una averiguación preliminar[13] a C.. Esto, ante la posible violación de derechos laborales y prestacionales[14]. Luego, la funcionaria habría ordenado archivar la investigación formal[15]. A su turno, el demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación frente a la decisión de archivo. Finalmente, esta fue confirmada mediante la resolución demandada (párr. 1, supra).
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El 23 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, en los términos previstos en el artículo 168 [16] de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA). La corporación sostuvo que, revisado el cuerpo de la demanda, sus hechos y pretensiones[17], es posible concluir que la verdadera intensión (sic) [del demandante] consiste en obtener el pago de la suma de $103.000.000 adeudados por C. Ltda [ ][18], es decir, la ejecución de un título judicial[19] originado en la decisión del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Popayán[20]. En atención a tales hechos, el Tribunal manifestó que, conforme a lo dispuesto por el artículo 299 del CPACA, únicamente es competente para conocer la ejecución de providencias judiciales ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[21]. Por ende, dispuso remitir el expediente a la Oficina de Judicial, para su reparto ante los Juzgados Laborales del Circuito de Popayán[22].
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Mediante auto interlocutorio de 25 de julio de 2022, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán rechazó el conocimiento del asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicción frente al Tribunal Administrativo del Cauca[23]. En su criterio, la demanda está dirigida contra la Resolución número 290 de 2020 expedida por el [d]irector Territorial del Cauca, siendo clara la voluntad del ciudadano de hacer uso del medio de control y de nulidad y restablecimiento [del derecho][24]. Dicho asunto no estaría comprendido en aquellos que prevé el artículo 2.1 del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). El despacho añadió que el demandante acudió al proceso ejecutivo a continuación del proceso ordinario, sin que a la fecha se haya obtenido el pago de la condena a [su] favor[25]. En tales términos, dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional.
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En sesión de 7 de marzo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[26]. El 10 de marzo del mismo año, fue remitido a dicho despacho[27].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por M.A.A.Á. contra la Resolución n.º 0290, emitida por el director territorial de la Oficina de Trabajo del Cauca. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, abordará, como cuestión previa, la competencia del juez del conflicto para pronunciarse sobre la acumulación de pretensiones (II.4 infra). En tercer lugar, se referirá a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre la nulidad de actos administrativos emitidos por autoridades públicas que no tengan relación con el contrato de trabajo (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[28]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[29], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [30].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[31].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[32].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, pues enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Tribunal Administrativo del Cauca, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[33].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que existe una controversia entre las autoridades en conflicto para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por M.A.A.Á. contra la Resolución n.º 0290 emitida por el director territorial de la Oficina de Trabajo del Cauca la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).
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Cuestión previa: competencia del juez del conflicto para pronunciarse sobre la acumulación de pretensiones
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En el Auto 1050 de 2021[34], la Sala Plena consideró que, al resolver conflictos entre jurisdicciones en los que se advierta acumulación de pretensiones, al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí. En estos eventos, dijo la Sala, si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Esto, con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre la nulidad de actos emitidos por autoridades públicas que no se relacionan con un contrato de trabajo
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El artículo 104 del CPACA dispone la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. Dicha disposición precisa que la jurisdicción en comento está instituida para conocer, entre otros, de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas[35]. En materia laboral, artículo 104.4 del CPACA establece que dicha jurisdicción solo conocerá de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
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Por su parte, el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, leído de manera sistemática con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, prevé la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social[36]. Así, la Sala Plena ha señalado que la jurisdicción ordinaria laboral conocerá, entre otros, de los conflictos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, independientemente de que el empleador sea un particular o una entidad pública, en los que se incluyen los asuntos derivados de controversias laborales entre el Estado y los trabajadores oficiales[37].
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Regla de decisión: por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo origen sea un acto administrativo emitido por una autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias, en los términos del artículo 104 del CPACA. Por su parte, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá los asuntos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, conforme a la cláusula general de competencia dispuesta en los artículos 2 del CPTSS, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que el Tribunal Administrativo del Cauca es competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por M.A.A.Á. contra la Resolución n.º 0290, emitida por el director territorial de la Oficina del Trabajo del Cauca[38], por las siguientes razones:
(i) La Dirección Territorial de Trabajo del Cauca habría actuado en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, que no como autoridad judicial con competencia para dirimir una controversia laboral. En efecto, el artículo 30 del Decreto 4108 de 2011 prevé que El Ministerio del Trabajo tendrá direcciones territoriales, las cuales dependerán funcionalmente de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial. Asimismo, establece treinta funciones de estas dependencias, más aquellas que le sean asignadas por ley y las que correspondan a la naturaleza de la dependencia. De tal suerte, la resolución demandada sería un acto administrativo emitido por el director de la oficina del Trabajo del Cauca en ejercicio de sus funciones reglamentarias.
(ii) La pretensión principal de la demanda está dirigida a que se declare la nulidad de un acto administrativo, esto es, la Resolución n.º 0290, emitida por el director territorial de la Oficina del Trabajo del Cauca. Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicita la indemnización por presuntas acciones u omisiones de otras autoridades públicas, esto es, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, la Superintendencia de Economía Solidaria, la Gobernación del Cauca y la Oficina de Inspección, Vigilancia y Control de Popayán (párr. 1, supra).
(iii) La Sala Plena constata que el asunto no versa sobre un proceso laboral o sobre la ejecución de providencias judiciales dictadas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Esto, por lo analizado anteriormente y porque, en todo caso, el demandante ya agotó dichas vías procesales a través de otros procesos judiciales independientes (párr. 3, supra).
(iv) Por lo tanto, como el asunto sub examine se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto administrativo emitido por una autoridad púbica en ejercicio de sus funciones reglamentarias y este no se relaciona con la existencia de un contrato de trabajo su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en atención a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.
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En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-2573 al Tribunal Administrativo del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión. Asimismo, la Sala advierte que esta autoridad podrá pronunciarse sobre la posible acumulación de pretensiones, si así lo considera.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cauca es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-2573 al Tribunal Administrativo del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 04DemandaAnexos.pdf., f. 1.
[2] Ib.
[3] Ib., f. 22.
[4] Ib.
[5] El demandante precisó que el Juzgado Laboral del Circuito de Popayán conoció de la demanda laboral en primera instancia. Luego, la Sala Laboral del Tribunal Contencioso del Distrito Judicial de Popayán conoció el asunto en segunda instancia. Cfr. Ib., f. 24.
[6] Ib.
[7] Ib.
[8] Ib.
[9] Ib., f. 2. Aseguró que, durante ese tiempo, la demandada no le canceló sus prestaciones sociales ni lo afilió a la seguridad social. Por ende, solicitó el pago de las prestaciones sociales correspondientes a las cesantías, intereses a las cesantías, dotación, vacaciones, transporte, indemnización por despido injusto. Asimismo, pidió que se le cancele los aportes a salud y a riesgos profesionales.
[10] Ib.
[11] Ib., f. 75.
[12] Ib.
[13] Ib., f. 27. Según la resolución demandada, la averiguación preliminar se inició mediante la Resolución n.º 0092 del 13 de marzo de 2020. En el mismo acto se determinó que no existía causa para adelantar dicho trámite administrativo.
[14] Ib., f. 27.
[15] Ib. El número de la primera resolución no consta en el expediente ni fue mencionado, de manera explícita, por el demandante en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
[16] Expediente digital. 06MarcoAstudilloVsMinTrabajoFaltaJusidicción.pdf., f. 2.
[17] Ib.
[18] Ib.
[19] Ib.
[20] Ib.
[21] Ib.
[22] Ib., f. 3.
[23] Expediente digital. 11AutoProponeConflictoJurisdicción.pdf.,f. 4.
[24] Ib., f. 2.
[25] Ib., f. 3.
[26] Expediente digital. 03Constancia de Reparto CJU-2573.pdf.
[27] Ib.
[28] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[29] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[30] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[31] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[32] Id.
[33] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 2. Tribunales Administrativos.
[34] Expediente CJU-719. Reiterado en los autos 107, 626 y 1467 de 2022.
[35] La Corte Constitucional se ha referido al contenido y alcance de esta cláusula especial de competencia en distintas materias. Cfr. Auto 247 de 2022 (responsabilidad extracontractual del Estado); Auto 316 de 2021 (acciones de lesividad), entre otros.
[36] Lo anterior, se traduce en que la jurisdicción ordinaria conoce de todo asunto que la Constitución o la ley no hayan asignado expresamente a otra jurisdicción. Cfr. Auto 769 de 2021.
[37] Cfr. Auto 1146 de 2022.
[38] El Ministerio del Trabajo es una entidad pública del sector central, que pertenece a la rama ejecutiva en el orden nacional. A su vez, las oficinas del trabajo son parte de las direcciones territoriales de esta entidad e integran el sector trabajo. Cfr. Ley 489 de 1998; Ley 2281 de 2023, art. 17 y Decreto 4108 de 2011, arts.
