Auto nº 576/23 de Corte Constitucional, 19 de Abril de 2023
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2653 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 576 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2653
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante C.), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor A.E.C.S. y de la Resolución GNR 411960 del 27 de noviembre de 2014 de la entidad demandante que reconoció unos incrementos pensionales en cumplimiento de un fallo judicial[1].
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C. manifestó que no era posible reconocerle una pensión de vejez al señor C.S., dado que al momento de ese reconocimiento ya contaba con una pensión de vejez otorgada por Cajanal. Advirtió que existen dos pensiones de vejez reconocidas que resultan incompatibles[2].
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Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 2236 del 30 de octubre de 2000 y GNR 411960 del 27 de noviembre de 2014 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor A.E.C.S. reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente[3].
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La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Bolívar. Mediante providencia del 25 de marzo de 2022, el despacho judicial (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados laborales del circuito de Cartagena (Bolívar). Indicó que la competencia no está determinada porque se pretenda la anulación de un acto administrativo, puesto que el juez laboral va a resolver si el señor C. podía o no tener la condición de pensionado, lo mismo que eventualmente tendría que resolver el juez contencioso, pero la Ley le asigna la competencia a la jurisdicción laboral por ser un trabajador privado que obtuvo el incremento de su pensión por la jurisdicción ordinaria. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), 2 de la Ley 712 de 2001 y 41 de la Ley 142 de 1994 e invocó jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
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Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena. Este despacho, mediante Auto del 24 de mayo de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó un conflicto negativo de jurisdicción[4].
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Destacó que la Corte Constitucional al resolver un caso análogo en el Auto 532 de 2021 señaló Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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El 10 de agosto de 2022, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena[5], remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 28 de marzo de 2023.
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[7]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Tribunal Administrativo de Bolívar) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por C. en contra de la Resolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor A.E.C.S. y de la Resolución GNR 411960 del 27 de noviembre de 2014 de la entidad demandante que reconoció unos incrementos pensionales en cumplimiento de un fallo judicial -presupuesto objetivo- y; (iii) el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 6 supra) -presupuesto normativo-.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.
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Conforme con los artículos 97[10] y 104[11] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[12], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
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Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[13], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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Por su parte, en el Auto 840 de 2021[14], la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. Lo anterior, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.
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Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por C. con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor A.E.C.S. y de la Resolución GNR 411960 del 27 de noviembre de 2014 de la entidad demandante que reconoció unos incrementos pensionales en cumplimiento de un fallo judicial.
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En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por C. en contra de la Resolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante el cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció y pagó una pensión de vejez en favor del señor A.E.C.S..
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Tribunal Administrativo de Bolívar, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por C., a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la que subrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Bolívar, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución No. 2236 del 30 de octubre de 2000, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor A.E.C.S. y de la Resolución GNR 411960 del 27 de noviembre de 2014 de la entidad demandante que reconoció unos incrementos pensionales en cumplimiento de un fallo judicial.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2653 al Tribunal Administrativo de Bolívar, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena, y a las partes interesadas.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 2653. Carpeta CJU 0002653-13001310500620220009800. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Expediente digital CJU 2653. Carpeta CJU 0002653 CC. Archivo denominado 01CJU-2653 Correo Remisorio.pdf.
[6] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[7] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[10] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ( ) Énfasis por fuera del texto original.
[11] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[12] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: [l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[13] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos ( ).
[14] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
