Auto nº 609/23 de Corte Constitucional, 26 de Abril de 2023
| Ponente | Juan Carlos Cortés González |
| Fecha de Resolución | 26 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2368 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 609 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2368
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal.
Magistrado sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente
AUTO
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.
El 29 de noviembre de 2021, la sociedad Recuperaciones, Asesorías y Servicios Financieros S.A.S., en adelante REASERFIN S.A.S., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales presentó demanda contra el Instituto Financiero de Casanare. En concreto, manifestó que el 20 de noviembre de 2015 suscribió con la demandada el contrato de prestación de servicios No. 227, el cual, tenía por objeto contratar los servicios profesionales especializados para el inventario, depuración, organización y cobro de cartera correspondiente al convenio liquidado entre el departamento de Casanare y el ICETEX, para la financiación del Fondo de Educación Superior del Departamento de Casanare-FESCA adscrito al Instituto Financiero de Casanare I.F.C. Señaló que, en desarrollo de la etapa contractual el instituto incumplió con algunas de las obligaciones pactadas. Bajo ese supuesto, solicitó declarar el incumplimiento del contrato y, en consecuencia, decretar la terminación y liquidación judicial del mismo.
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Tribunal Administrativo de Casanare, por medio de auto del 3 de diciembre 2021 declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados civiles. Afirmó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo Estado[1], la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de las controversias relativas a contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, cuando el asunto corresponde al giro ordinario de sus negocios. Agregó que el objeto de litigio se relaciona con un contrato de prestación de servicios suscrito entre el Instituto Financiero de Casanare y un particular, para el cobro de cartera, inventario, organización y depuración. Por lo anterior, consideró que el contrato obedece al giro ordinario de los negocios de la entidad demandada y, por ende, corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer del asunto[2].
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Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Por reparto, el caso correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal. Mediante auto del 20 de mayo de 2022, ese despacho propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que el asunto es de conocimiento del juez contencioso administrativo considerando que: (i) versa sobre un tema contractual previsto en los artículos 104.2 y 141 de la Ley 1437 de 2011; y (ii) no se cumplen los factores concurrentes del artículo 105.1 ibidem para aplicar la exclusión. En relación con este punto, expuso que el Instituto Financiero de Casanare no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera y la controversia no se relaciona estrechamente con el giro ordinario de los negocios propios de la demandada. Al respecto, señaló que el contrato de prestación de servicios suscrito entre demandante y demandado tiene por objeto la recuperación de cartera, dicha actividad no se demarca dentro de la naturaleza jurídica del instituto financiero.
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El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Con base en las reglas expuestas en el auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Casanare, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otra parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal, integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial activa sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la sociedad REASERFIN S.A.S., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales presentó demanda contra el Instituto Financiero de Casanare. Lo anterior, con el propósito de declarar el incumplimiento del contrato de prestación de servicios No. 227 suscrito por las partes el 20 de noviembre de 2015. Consecuentemente, pretende decretar su terminación y liquidación judicial.
(iii)Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos para rechazar su competencia para conocer de la acción. De un lado, el Tribunal Administrativo de Casanare remitió el asunto a los jueces civiles por configurarse la causal de exclusión prevista en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. A su juicio, la controversia involucra a un instituto financiero y se relaciona con el giro ordinario de los negocios de dicha entidad. De otro lado, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal, indicó que, en los términos de los artículos 104.2 y 141 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conocer del litigio. Asimismo, indicó que no se configuran los factores de exclusión del artículo 105.1 de la menciona ley, toda vez que la demandada no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera y el objeto contractual no se relaciona con los negocios propios del demandado.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia bajo estudio. Para este propósito, referirá los siguientes temas: (i) naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare; (ii) competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer acciones de controversias contractuales; (iii) la excepción del artículo 105.1 del Ley 1437 de 2011; y (iv) resolverá el caso concreto.
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Naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare. Es una entidad descentralizada del nivel departamental, creada mediante el Decreto No. 107 del 27 de julio de 1992 y reorganizada a través del Decreto No. 0073 de 30 de mayo de 2002[3], como empresa de gestión económica de carácter departamental y sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, en los términos de la Ley 489 de 1998. Está dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio y se encuentra vinculada a la secretaria de desarrollo económico, agricultura, ganadería y medio ambiente[4] de la gobernación de Casanare. Tiene por objeto, el desarrollo económico y social del departamento y la región mediante la gestión económica, la financiación para la ejecución de obras, programas y proyectos de desarrollo local, municipal, departamental y regional a través de los servicios y asesoría integral, financiera y de crédito[5]. Este se desarrolla en cuatro ejes (i) generar estímulos de desarrollo social y económico del departamento[6]; (ii) contribuir a la ejecución de los programas de desarrollo del departamento[7]; (iii) brindar servicios de capacitación a funcionarios del departamento, alcaldías y usuarios a través de su Escuela de Negocios; y (iv) financiar estudios de educación superior a estudiantes del departamento, dentro y fuera del país, conforme el Plan de Desarrollo Departamental y las políticas fijadas para ello.
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer acciones de controversias contractuales[8]. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, el numeral 2° del citado artículo dispone que esa jurisdicción conocerá de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Igualmente, el artículo 141 ibidem, define el medio de control de controversias contractuales como aquel que faculta a cualquiera de las partes en un contrato estatal a solicitar que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
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Por su parte, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 prevé que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de contrato estatal que se celebra entre una entidad pública y personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de lo contencioso tiene la competencia para conocer del medio de control de controversias contractuales cuando (i) la demanda tiene por objeto la declaratoria de incumplimiento de obligaciones derivadas de la ejecución de este tipo de contratos y (ii) la controversia no se enmarca en ninguna de las excepciones a la jurisdicción de lo contencioso previstas en el artículo 105 del la Ley 1437 de 2011[9].
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La excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del Ley 1437 de 2011. La citada norma indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
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En relación con dicha excepción, el Consejo de Estado[10] ha señalado que se configura siempre que concurran dos elementos: (i) un elemento orgánico, según el cual la entidad pública inmersa en la controversia tenga la calidad de institución financiera y esté sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera; y (ii) un elemento material, que precisa su aplicación para las controversias que se generen respecto al giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras. Respecto a este último supuesto, ha precisado que la noción giro ordinario de los negocios comprende todas aquellas actividades ( ) [i] que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; [o] ( ) [ii] que sean conex[as] al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad [su] desarrollo o ejecución[11].
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En suma, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias que tengan origen en los contratos celebrados por (i) entidades públicas de carácter financiero y vigiladas por la Superfinanciera, y (ii) cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos asuntos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de Casanare es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme las siguientes razones:
(i) El Instituto Financiero de Casanare es un establecimiento público de crédito del orden departamental no sometido a vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera. En primer lugar, del estudio del asunto se resalta que, según el acuerdo No.009 del 16 de agosto de 2022[12], la naturaleza del Instituto Financiero de Casanare es el de una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de desarrollo económico, agricultura, ganadería y medio ambiente de la gobernación de Casanare. Tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos. Bajo ese supuesto, y, conforme el material obrante en el expediente se puede concluir que el Instituto Financiero de Casanare es una entidad departamental que ejecuta acciones y operaciones de carácter financiero.
En segundo lugar, la Sala consultó la página web de la Superintendencia Financiera con el fin de establecer si la demandada es sujeto de inspección y vigilancia. Al respecto, constató que en la tabla de entidades vigiladas[13] con corte a 31 de marzo de 2023, el Instituto Financiero de Casanare no hace parte de las entidades vigilades por esa unidad administrativa. Por lo anterior, no se cumple con todos los presupuestos exigidos en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. Es decir, que además de ser una institución financiera en el giro ordinario de sus negocios, esté también vigilada por la Superintendencia Financiera[14].
(ii) El objeto de la demanda es declarar el supuesto incumplimiento de un contrato de prestación de servicios que tiene la naturaleza de contrato estatal. La controversia tiene su origen en el supuesto incumplimiento del contrato de prestación de servicios No.227 del 20 de noviembre de 2015 suscrito por el Instituto Financiero de Casanare y un particular, cuyo objeto es contratar los servicios profesionales especializados para el inventario, depuración, organización y cobro de cartera correspondiente al convenio liquidado entre el departamento de Casanare y el ICETEX, para la financiación del Fondo de Educación Superior del Departamento de Casanare-FESCA adscrito al Instituto Financiero de Casanare I.F.C.
Bajo ese entendido, es claro para esta Corporación que se trata de un contrato estatal, debido a que: i) fue suscrito por una entidad pública; y ii) el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 prevé que estos contratos son una modalidad de contrato estatal. Por lo expuesto, la controversia promovida por el actor gira en torno al supuesto incumplimiento de unas obligaciones derivadas de un contrato estatal de prestación de servicios, por parte del Instituto Financiero de Casanare. En virtud de lo anterior, son aplicables las consideraciones de los artículos 104.2 y 141 de la Ley 1437 de 2011.
Regla de Decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las controversias derivadas de contratos estatales en las que (i) se pretenda declarar su incumplimiento y (ii) se promuevan contra entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y no estén vigiladas por la Superintendencia Financiera. Lo anterior, en virtud de los artículos 104.2 y 141 de la Ley 1437 de 2011
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Casanare es la autoridad competente para conocer el medio de control de controversias contractuales promovido por la sociedad REASERFIN S.A.S., contra el Instituto Financiero de Casanare.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2368 al Tribunal Administrativo de Casanare para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Al respecto, citó las siguientes providencias del Consejo de Estado, 17 de junio de 2015 radicación 27001233300020130021001 (50526), C.P R.P.G.; 17 de julio de 2018, radicación 13001233300020160026701 (60563), C.P J.E.R.N.; 3 de agosto de 2020, radicación 08001233300020130001402 (64314), C.P G.S.L.; y 12 de abril de 2021 radicación 25000233600020160254002 (66432), C.P J.R.S.M.
[2] Contra esa decisión, el agente del Ministerio Público asignado a ese despacho interpuso recurso de reposición. En particular, argumentó que el juez de conocimiento interpretó y aplicó erróneamente la cláusula de exclusión del artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. Mediante auto del 18 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Casanare despacho desfavorablemente la solicitud y confirmó la providencia recurrida.
[3] Artículo 1° de los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare. https://www.ifc.gov.co/recursos_user/editores/772/masivos/Normas_IFC/Estatutos_IFC_009_2022.pdf
[4] Artículo 2° de los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare. https://www.ifc.gov.co/recursos_user/editores/772/masivos/Normas_IFC/Estatutos_IFC_009_2022.pdf
[5] Artículo 5° de los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare. https://www.ifc.gov.co/recursos_user/editores/772/masivos/Normas_IFC/Estatutos_IFC_009_2022.pdf
[6] Esto, mediante el otorgamiento de crédito y asistencia técnica en los campos de la producción, transformación y comercialización al sector agropecuario y micro empresarial, en forma individual o asociativa y la incubación de empresas [Artículo 5°]
[7] Para ello, actuará como gestor de proyectos de vivienda, turismo ecológico, de formación técnica profesional, especializada y educación no formal [Artículo 5°].
[8] Ver, entre otros, los autos 348 de 2021 y 072 de 2023.
[9] Ver, al respecto, los autos 379 y 722 de 2021.
[10] La Corte se refiero a estos pronunciamientos en el Auto 1072 de 2021.
[11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2015, radicado 50526.
[12] Por medio del cual se modifican los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare.
[13] Ruta de acceso: link https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/ Industrias supervisadas/ Entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
[14] Con anterioridad, por ejemplo, en el auto 1821 de 2022 la Corte determinó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de una demanda de restitución de tenencia de un bien mueble promovida contra una entidad pública de carácter financiero. En esa ocasión, este Tribunal consideró que no se configuraba la excepción del artículo 105.1 ibidem, pues si bien, la demandada tenía la calidad de establecimiento financiero, ésta no era sujeto de vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera.
