Auto nº 619/23 de Corte Constitucional, 26 de Abril de 2023

1. El 25 de enero de 2022, la empresa CENTRO AGUAS S.A E.S.P. presentó demanda ejecutiva singular de mayor cuantía en contra de la sociedad UNIAGUAS S.A. E.S.P.[1], con la finalidad de que se librara mandamiento ejecutivo por (i) la suma de dos mil ciento cuarenta y cinco millones setecientos cincuenta mil pesos M/Cte. ($2.145.750.000) por concepto de capital, dispuestos en un primer pagaré[2]; (ii) intereses moratorios del anterior pagaré; (iii) la suma de trescientos cincuenta y cuatro millones doscientos cincuenta mil pesos M/Cte. ($354.250.000) por concepto de capital, dispuestos en un segundo pagaré[3]; (iv) intereses moratorios del anterior pagaré, y (v) costas del proceso y agencias en derecho[4].

2. Una vez efectuado el reparto de la demanda, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté (Córdoba) que, mediante providencia de 22 de marzo de 2022, declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó su remisión al Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba. El juzgado indicó que las partes son particulares que prestan servicios públicos domiciliarios de captación, suministro y distribución de agua, en ejercicio de funciones propias del Estado[5]. Como fundamento de su decisión, analizó los artículos 365 y 367 de la Constitución y los artículos 104.2 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[6].

3. Mediante auto del 29 de junio de 2022, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que “carece de jurisdicción para conocer del asunto de la referencia, siendo su conocimiento de la jurisdicción ordinaria, máxime, si en el presente caso no se debate una controversia contractual, sino la ejecución de una obligación contenida en unos pagarés, en los cuales las partes no están actuando por su condición de empresas de servicios públicos ni en ejercicio de funciones propias del Estado, sino que corresponden a un negocio en el cual las mismas actúan como particulares en virtud de un negocio privado”[7]. Como fundamento de su decisión, se refirió a los artículos 104.6. y 297 del CPACA[8].

4. El 30 de junio de 2022, la secretaria del Tribunal Administrativo Seccional Montería envió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[9].

5. El 07 de marzo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[10].

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté y la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por CENTRO AGUAS S.A. E.S.P. en contra de UNIAGUAS S.A E.S.P., con el fin de que se ordene el pago de obligaciones contenidas en títulos valores –pagarés referidos en el expediente. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, determinará la competencia la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, para conocer procesos mediante los cuales se pretende la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de actividades diferentes a la prestación de servicios públicos o función administrativa de una empresa de servicios públicos de carácter privado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

   Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [13].

   Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa.

   Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

   (i) Satisface el presupuesto subjetivo, toda vez que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté (Córdoba), que integra la jurisdicción ordinaria, y la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].

   (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las dos autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ejecutiva interpuesta por CENTRO AGUAS S.A. E.S.P. para el cobro de unas sumas de dinero establecidas en unos pagarés, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

   (iii) Está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los despachos judiciales enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2–3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, para conocer procesos ejecutivos que tienen fundamento en títulos valores suscritos por empresas de servicios públicos de carácter privado, pero derivados de actividades diferentes a la prestación de servicios públicos o la función administrativa

10. Competencia para conocer procesos ejecutivos. El artículo 104 del CPACA determina que se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”[15]. Particularmente, el numeral 6 del artículo 104 del CPACA indica cuáles son los procesos ejecutivos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el artículo 297 del mismo código indica que constituye título ejecutivo. Así, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos es restrictiva y se limita únicamente a los “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

11. Por su parte, el artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el artículo 15 del Código General del Proceso disponen que a la jurisdicción ordinaria le corresponde el conocimiento de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción; y a la especialidad civil los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley a otra especialidad. En virtud de esa competencia residual de la jurisdicción ordinaria, y según lo dispuesto en el artículo 17 del Código General del Proceso, sobre la competencia de los jueces civiles municipales, los procesos ejecutivos que no estén asignados expresamente a otra especialidad son competencia de los jueces civiles.

12. Función administrativa de las empresas de servicios públicos domiciliarios. La Ley 142 de 1994[16] establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios. De un lado, el artículo 14 de dicha ley incorpora distintas definiciones en el ámbito de regulación de estos servicios. Dentro de ellas se encuentra la referente a las empresas de servicios públicos, las cuales son catalogadas como empresas oficiales, mixtas o privadas, de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten. Así, una empresa de servicios públicos es oficial cuando tiene un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas; es mixta si en su capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 50%; y es privada en el evento en que su capital pertenezca, en su mayoría, a particulares o entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente, para estos efectos, a las reglas a las que se someten los primeros.

13. De otro lado, la Ley 142 de 1994 también señala que (i) las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de dichos servicios (art. 17); y (ii) salvo que la Constitución o la ley dispongan expresamente lo contrario, los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como las gestiones, su administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en la citada ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado (art. 32). Al respecto, es importante mencionar que tanto este tribunal como el Consejo de Estado han distinguido entre la función administrativa y/o función pública y la prestación de servicios públicos. Asimismo, han identificado las actividades en las cuales las empresas prestadoras de servicios públicos ejercen potestades públicas. En la Sentencia C-037 de 2003, esta corporación señaló lo siguiente:

    Si bien en un sentido amplio podría considerarse como función pública todo lo que atañe al Estado, cabe precisar que la Constitución distingue claramente los conceptos de función pública y de servicio público y les asigna contenidos y ámbitos normativos diferentes que impiden asimilar dichas nociones, lo que implica específicamente que no se pueda confundir el ejercicio de función públicas, con la prestación de servicios públicos, supuestos a los que alude de manera separada el artículo 150 numeral 23 de la Constitución que asigna al legislador competencia para expedir las leyes llamadas a regir una y otra materia (…). El servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares. La función pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, ejercicio de la autoridad inherente del Estado. (Subrayado fuera de texto).

14. Además, la Corte precisó que el particular que presta un servicio público puede excepcionalmente “ser encargado del ejercicio de determinadas potestades inherentes al Estado, en cuanto estas resulten necesarias para dicha prestación y estén respaldadas en una habilitación expresa de la ley (…)”.

15. Respecto del Consejo de Estado cabe destacar la sentencia del 17 de febrero de 2005, emitida por la Sección Tercera de dicha corporación, en el marco de una acción de reparación directa en contra de Telecom[17]. En aquella oportunidad, el mencionado tribunal citó la Sentencia C-037 de 2003 y señaló que: “en ningún caso, la prestación de servicios públicos puede ser considerada, en sí mismo, como una función pública, y solamente aquellas actividades que las empresas prestadoras de servicios públicos ejerzan en desarrollo de prerrogativas propias del Estado, pueden ser consideradas como tales” (Subrayado fuera de texto). El Consejo de Estado precisó que ni siquiera en el evento señalado en el 2° inciso del artículo 365 de la Constitución, según el cual, el Estado, en ciertas circunstancias, puede reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, es posible considerar que se está en presencia del ejercicio de una función pública; pues, para ello, es preciso que en la prestación de los servicios públicos se deban ejercer potestades públicas.

16. Sobre este último punto, como ejemplo, el Consejo de Estado enunció las siguientes actividades en las que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios ejercen potestades públicas, a saber: (a) la posibilidad de pactar cláusulas exorbitantes en los contratos de prestación de servicios y de hacer efectivos los poderes inherentes a ellas (artículo 31, Ley 142 de 1994 y artículo 104.3 CPACA); (b) el derecho de las empresas al uso del espacio público, a la ocupación temporal de inmuebles, a la constitución de servidumbres y a la enajenación forzosa de bienes (artículo 33, Ley 142 de 1994)[18]; (c) la respuesta frente a las peticiones, quejas, reclamos y recursos de los usuarios (artículos 63, 152, 153, 154 y 159, Ley 142 de 1994); y (d) la imposición de sanciones (artículo 81, 142 y 147, Ley 142 de 1994)[19].

17. Bajo las consideraciones expuestas, se entiende que solo en circunstancias precisas las empresas de servicios públicos desarrollan función administrativa. Los actos desarrollados en el ejercicio propio de sus deberes ordinarios se rigen, por regla general, por el derecho privado. Ahora bien, como se expuso al inicio de este capítulo, por regla general, los procesos ejecutivos son competencia de la jurisdicción ordinaria civil en atención al artículo 15 del CGP. Por el contrario, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos es restrictiva y solo conoce, en virtud del numeral 6 del artículo 104 del CPACA, respecto de los procesos ejecutivos derivados de: (i) condenas impuestas a la administración, (ii) conciliaciones aprobadas, (iii) laudos arbitrales y (iv) contratos celebrados con entidades estatales.

18. Regla de la decisión. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de los procesos ejecutivos que tengan como título ejecutivo un pagaré proveniente de una empresa de servicios públicos domiciliarios, cuando este haya sido suscrito en un acto propio del desarrollo ordinario del objeto de estas y no en el ejercicio de una función administrativa. Esto, en virtud de la cláusula residual de competencia fijada en el artículo 15 del CGP.

19. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Según se expuso en los antecedentes, el asunto se trata de una demanda ejecutiva respecto de las obligaciones contenidas en los títulos valor pagaré suscritos entre las partes. En este sentido, es necesario aclarar que CENTRO AGUAS S.A. E.S.P.[20] y UNIAGUAS S.A E.S.P.[21] son empresas prestadoras de servicios públicos de carácter privado, según se deriva de sus respectivas composiciones accionarias. Además, la obligación que surge entre las partes nada tiene que ver con la prestación de un servicio público o el desarrollo de una función administrativa, por el contrario, los pagarés surgen como garantía de un contrato de promesa de compraventa, situación que hace parte de una operación que representa un acto material propio del desarrollo ordinario del objeto de las empresas.

20. De esta manera, la Sala Plena concluye que (i) el presente asunto no se encuentra contemplado dentro de los procesos ejecutivos de los que es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el artículo 104.6 del CPACA; (ii) el título ejecutivo objeto de estudio no hace parte de los instituidos por el artículo 297 del CPACA; (iii) no se observa que en el asunto objeto de controversia las partes estén en desarrollo de la prestación de un servicio público o en el ejercicio de una función administrativa, por lo que no es posible enmarcar el asunto dentro del numeral 2 del artículo 104 del CPACA. Como el asunto sub examine no se enmarca en los procesos ejecutivos conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, deberá aplicarse la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria señalada en el artículo 15 del Código General del Proceso.

21. En tales términos, la Sala Plena concluye que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté es el competente para conocer el presente asunto y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2504 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,