Auto nº 629/23 de Corte Constitucional, 26 de Abril de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 26 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2610 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
Auto 629 de 2023
Referencia: expediente CJU-2610
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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E.J.C., por medio de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la ADRES y del Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo del 22 de enero de 2018, por medio del cual el FOSYGA negó su solicitud de reconocimiento y pago de indemnización por la muerte y gastos funerarios del menor M.C.Z. en un accidente de tránsito en el que la motocicleta en la que se transportaba no estaba asegurada. Así mismo, pretende el reconocimiento y pago de $15.400.000 por concepto de indemnización[1].
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Mediante providencia del 15 de noviembre de 2018, el juzgado admitió la demanda y corrió traslado de la misma a las partes. Posteriormente, el 13 de octubre de 2020, llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se declaró no probada la excepción de inepta demanda por inexistencia de acto administrativo[2] presentada por el FOSYGA. La entidad interpuso recurso de apelación.
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La revisión del recurso de apelación le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia. Esta autoridad judicial, mediante auto del 22 de junio de 2021, decidió (i) revocar la decisión del juez de primera instancia; (ii) declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto; y (iii) enviar las diligencias a los juzgados laborales del circuito de Medellín para su reparto. Indicó que la respuesta emitida por el FOSYGA es una comunicación que informó el resultado de una auditoría realizada a la reclamación efectuada por la demandante, con base en el contrato de consultoría, pero dicha respuesta no constituye acto administrativo, pues la Unión Temporal Fosyga 2014, es una figura asociativa de carácter privado y solo es un contratista del Estado ( ) y no ejerce funciones administrativas[3]. Así las cosas, consideró que al ser un asunto relacionado con la seguridad social en el que se demanda una autoridad privada, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para su estudio. Como fundamento de su decisión, el despacho analizó los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y los artículos 110 a 114 de la Ley 489 de 1998.
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El conocimiento le correspondió al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, el cual, mediante auto de 29 de julio de 2022, (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo pues, si bien el FOSYGA no es una entidad pública, sí cumple funciones públicas ya que los recursos que administra, de manera indudable, tienen la connotación de públicos[4]. Así mismo, se refirió al Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional.
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Mediante oficio del 4 de agosto de 2022, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[5].
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En sesión de 28 de marzo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[6].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por E.J.C. en contra de la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social con el fin de obtener el reconocimiento y pago de indemnización por la muerte en accidente de tránsito y gastos funerarios del menor M.C.Z.. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de las demandas en las que se solicita el auxilio funerario por accidente de tránsito en vehículo no asegurado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [9].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[10].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Segunda de Oralidad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[12].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por E.J.C. contra de la ADRES y del Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo del 22 de enero de 2018, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 4 supra).
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Competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de controversias relacionadas con el pago de acreencias provenientes de la indemnización por muerte y gastos funerarios a cargo de la ADRES. Reiteración del Auto 817 de 2022
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En el Auto 817 de 2022, la Corte Constitucional fijó la regla de decisión según la cual [c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer de las demandas: (i) presentadas por quienes alegan su condición de beneficiarios de la víctima, que falleció como consecuencia de un accidente de tránsito presuntamente ocasionado por un vehículo sin póliza de SOAT; y (ii) que pretenden reclamar ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA (actualmente a cargo de la ADRES) la indemnización por muerte y gastos funerarios. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2.4 del CPTSS, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP.
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Para llegar a esta conclusión, la corporación, en primer lugar, se refirió a la naturaleza de la indemnización por muerte en accidente de tránsito y auxilio funerario. Al respecto, sostuvo que (i) la indemnización por muerte y gastos funerarios derivados de accidentes de tránsito hace parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del artículo 167 de la Ley 100 de 1993; (ii) el reconocimiento y pago de dicha prestación está a cargo de la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT). En concreto, en los casos de siniestros ocasionados por vehículos que no estén identificados o no estén asegurados con la póliza SOAT; y (iii) a partir de la entrada en operación de la ADRES la Subcuenta ECAT es administrada por esa entidad a través de la Dirección de Otras Prestaciones.
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En segundo lugar, la Sala Plena analizó la cláusula de competencia establecida en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, que señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer [l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. Igualmente, puso de presente que el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) dispone que [c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción[13]. Entonces, concluyó que a partir de una lectura armónica de los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012, 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 12 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia general para dirimir las controversias relativas a la seguridad social.
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Por otra parte, resulta importante poner de presente el Auto 010 de 2022, en el cual esta corporación resolvió sobre la competencia para conocer de una demanda ejecutiva presentada por un ciudadano contra la ADRES, con el propósito de obtener la indemnización reconocida por muerte y gastos funerarios derivados de un accidente de tránsito causado por un vehículo sin Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT). En dicha oportunidad, se reconoció la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral, en tanto el asunto tenía origen en el Sistema de Seguridad Social Integral y que la entidad ejecutada hacía parte de dicho sistema. Además, se indició que dicha competencia no se desvirtúa por el hecho de que la mencionada administradora se pronuncie sobre las reclamaciones a través de actos administrativos. En efecto, todas las entidades del sector público actúan de la misma manera, sin que por ello la controversia sobre todas sus decisiones le corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda presentada por E.J.C. en contra de la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de indemnización por la muerte en accidente de tránsito y gastos funerarios del menor M.C.Z., debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
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A pesar de que la demanda bajo análisis fue presentada bajo la forma de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la comunicación del FOSYGA del 22 de enero de 2018, lo cierto es que lo que pretende la demandante es que se le reconozca y se le pague la indemnización por muerte en accidente de tránsito y el auxilio funerario. De esta manera, se trata de una demanda en la que la madre del menor fallecido, como presunta beneficiaria de la prestación, pretende el reconocimiento y pago de la misma por parte de la ADRES, como entidad administradora del Sistema General de Seguridad Social. Según lo analizado, esa pretensión se enmarca en las competencias de la jurisdicción ordinaria laboral, en atención a lo dispuesto en los artículos 2.4 del CPTSS, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP; así como a la regla de la decisión fijada en el Auto 817 de 2022.
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Así mismo, resulta importante aclarar que la naturaleza de las comunicaciones emitidas por el FOSYGA carece de relevancia para definir el asunto bajo estudio pues, como ya se mencionó, aun si se tratara de actos administrativos, esto no generaría el cambio en la competencia. La jurisdicción ordinaria laboral es la encargada de dirimir los asuntos relativos a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los presuntos beneficiarios y las entidades administradoras.
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2610 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la señora E.J.C. en contra de la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2610 al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Demanda presentada el 5 de septiembre de 2018. Demanda.pdf. Textualmente, la demanda pretende que LA NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL ADMINISTRADORA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL ADRES, proceda al reconocimiento y pago indexado de la suma de dinero equivalente a 750 SMLDV, por conceptos de indemnización por muerte y gastos funerarios ( ).
[2] En la contestación a la demanda presentada por el FOSYGA se refirió a la ineptitud de la demanda por inexistencia de acto administrativo, como excepción de mérito. Ello, debido a que para que exista un acto administrativo este debe ser expedido por una entidad pública o un particular en ejercicio de la función administrativa. Contrario a ello, en este caso se trata de una respuesta emitida por una entidad privada.
[3] Auto del 22 de junio de 2021, f. 4.
[4] Auto del 29 de julio de 2022, f. 3.
[5] Cfr. Correo remisorio, p.1.
[6] A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 30 de marzo de 2023.
[7] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[10] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[11] Id.
[12] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 2. Tribunales Administrativos».
[13] Sumado a lo anterior, se debe recordar que, según el artículo 104.4. del CPACA, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social está limitada a los asuntos que se desarrollan en el marco de las relaciones legales y reglamentarias con el Estado, cuando dicho régimen está administrado por una persona de derecho público.
