Auto nº 634/23 de Corte Constitucional, 26 de Abril de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 26 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2745 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 634 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2745
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 24 de agosto de 2020, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 1139 del 25 de febrero de 2002, por medio de la cual el Instituto de Seguro Sociales (ISS, hoy Colpensiones) reconoció y ordenó el pago de una sustitución pensional con ocasión de la muerte de V. de J.Y.M., a favor de Lucía de J.A.B.. Lo anterior, al advertir que a la señora A.B. le fue reconocida otra sustitución pensional, mediante Resolución 4303 del 9 de marzo de 2009, por la muerte de E.I.A.M.[1].
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia[2]. Mediante providencia del 12 de febrero de 2021, el despacho (i) declaró su falta de competencia para conocer del asunto, al estimar que el competente era el juez laboral, y (iii) ordenó remitir el expediente al Centro de Servicios de los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín. Indicó que es incorrecto afirmar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de todos los casos donde la entidad pública demanda un acto administrativo propio, porque a pesar de que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho analiza la legalidad de los actos administrativos, ello no implica que se puedan variar los criterios y reglas de competencia, y tampoco interpretarse de forma descontextualizada el objeto de la jurisdicción[3]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104 y 105 del CPACA, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y el auto de 28 de marzo de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, el cual, mediante auto de 1 de marzo de 2021, (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Afirmó que, en vista que con la presente acción COLPENSIONES ataca la legalidad de su propio acto administrativo, se insiste en que la competencia para conocer el presente asunto radica en cabeza del tribunal administrativo de Antioquia[4]. Fundamentó su decisión en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y los artículos 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011, así como en la providencia del 30 de agosto de 2019 del Consejo Superior de la Judicatura.
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Mediante oficio del 3 de marzo de 2021, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura[5]. El mismo fue remitido a la Corte Constitucional el 25 de agosto de 2022 en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[6].
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En sesión de 28 de marzo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[7].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución 1139 del 25 de febrero de 2002 del ISS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [10].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal Administrativo de Antioquia, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción ordinaria[13].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1139 del 25 de febrero de 2002, interpuesta por Colpensiones, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de los Autos 316 de 2021 y 840 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[14]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[15]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[16]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[17], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[18]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[19], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[20]. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[21] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[22], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución 1139 del 25 de febrero de 2002 del ISS debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda presentada por una entidad pública (Colpensiones) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[23] acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones que: (i) se declare la nulidad de dicho acto y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, se autorice el descuento del valor doblemente girado a Lucía de J.A.B.. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Antioquia y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2745 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución 1139 del 25 de febrero de 2002 del Instituto de Seguro Sociales (ISS, hoy Colpensiones).
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2745 al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] 01Demanda.pdf. f. 2 a 6.
[2] Mediante providencia de 28 de agosto de 2020, el Tribunal, inicialmente, inadmitió la demanda. Tras la subsanación de esta, la demanda fue admitida.
[3] AutoDeclaraFaltaDeJurisdicción.pdf. f 5
[4] Rechaza demanda, conflicto negativo, acción de lesividad 2021-88.pdf. f. 1 a 3.
[5] OFICIO REMITE. pdf. p. 1.
[6] Cfr. ConstanciaJuzgadoremiteProcesoCorteConstitucional.pdf. p.1.
[7] Cfr. CJU-2745 Constancia de Reparto. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 30 de marzo de 2023.
[8] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[9] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[11] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[12] Id.
[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 2. Tribunales Administrativos.
[14] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[15] La regla de decisión del auto 316 de 2021 ha sido reiterada en los autos 377, 382 y 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021.
[16] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[18] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[20] En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: [l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
[21] Entiéndase por subrogación el [a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[22] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
[23] Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012.
