Auto nº 656/23 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2023

1. La ciudadana C.H.J. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del literal d (parcial) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 por la presunta vulneración del preámbulo y de los artículos 1, 2, 338 y 150.12 de la Constitución. El texto de la disposición demandada, tal como fue publicada en el Diario Oficial No. 36.288 del 6 de julio de 1983, se transcribe a continuación, con los apartes acusados resaltados:

   “LEY 14 DE 1983

   (julio 6)

   Diario Oficial No. 36.288 de 6 de julio de 1983

   Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y dictan otras disposiciones

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   ARTICULO 39. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, continuarán vigentes:

   (…)

   Las prohibiciones que consagran la ley 26 de 1904. Además, subsisten para los Departamentos y Municipios las siguientes prohibiciones: (…)

   d. La de gravar con el impuesto de industria y comercio los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud, salvo lo dispuesto en el artículo 201 de este Código; (…)”.

2. En primer lugar, la demandante explicó en su demanda que con la expedición de la Ley 14 de 1983 el legislador limitó la capacidad de los municipios y departamentos para gravar con el impuesto del ICA a los hospitales. En su acción, la señora H.J. explicó este argumento de la siguiente forma:

   “En este caso, es claro que el legislador de 1983 se trazó el propósito de preservar el servicio de salud, teniendo en cuenta que forma parte de las garantías esenciales del estado. En esos términos, con la ley 14 de 1983, el legislador pretendió que no se gravara con ICA aquellas entidades (hospitales) que prestaran servicios de salud, pues esta actividad estaba ligada directamente con la conservación del nivel de vida de las personas y con actividades que el estado quería desarrollar, tal como lo señaló el Congreso en la exposición de motivos de la Ley”[1].

3. Sin embargo, la señora H.J. señaló que los apartes demandados perdieron vigencia dentro del ordenamiento jurídico con la expedición de las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993 que reorganizaron la red de servicios de salud y crearon el Sistema de Seguridad Social en Salud. Como en esa normatividad ya no existen hospitales con el carácter de adscritos o vinculados al sistema nacional de salud, se configuró una “inconstitucionalidad sobreviniente por nuevos hechos legales normativos”[2]por las razones que a continuación se describen.

4. Primero, porque con la pérdida de vigencia de las expresiones “adscritos o vinculados” y “nacional” contenidas en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 se afectó el principio democrático. En efecto, para la actora se modificó un beneficio fiscal reconocido en 1983 sin que existiera una decisión expresa del legislador. Textualmente, señaló la demandante:

   “(…) si el legislador ha decidido exonerar una actividad, no es posible entender que tal voluntad ha sido “revocada” o que la misma ya no existe, si no se presenta un mínimo de deliberación en torno a la medida. En otras palabras, cuando un bien, servicio o individuo pasa de estar exonerado a estar gravado con algún tributo, esa es una decisión que solo puede tomar el legislador, después de un mínimo debate.”[3]

5. Segundo, la actora consideró también que se configuró una inconstitucionalidad sobreviniente, porque las normas acusadas desconocieron los principios de reserva de ley y de legalidad en su dimensión de certeza, ya que en el contexto actual “las expresiones demandadas resultan indeterminadas, vagas y ambiguas, como consecuencia de que hoy ya no son utilizadas dentro del ordenamiento jurídico”[4]. Así, las entidades que prestan servicios de salud no tienen certeza sobre si los ingresos que perciben se gravan o no con el ICA. La actora agregó en su demanda que esta circunstancia de indeterminación es insuperable ya que ningún método de interpretación normativa permite precisar el alcance de las expresiones demandadas.

6. Para sustentar su argumento, la demandante presentó en su acción algunos ejemplos. Así, sostuvo que la doctrina legal y la jurisprudencia han adoptado posiciones contradictorias sobre la vigencia del beneficio fiscal creado mediante la Ley 14 de 1983. En particular, la señora H.J. indicó que recientemente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de abril de 2019[5], acogió una tesis según la cual la prohibición de gravar con el impuesto del ICA a los “hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud”[6] no aplica en la actualidad por cuanto la norma demandada perdió efectos jurídicos.

7. Adicionalmente, la actora explicó que según la jurisprudencia constitucional, los recursos del sistema de seguridad social en salud no pueden ser objeto de tributos y que bajo esa excepción el Legislador debe cuestionarse si es válido que a través de la ley deba “hacer lo propio con otros recursos del sistema de salud que no se encuentren alcanzados por la excepción de carácter general en comentario (sic), si tal es una manera válida y viable de alcanzar otros intereses protegidos constitucionalmente.”[7]. En su demanda la actora planteó este argumento de la siguiente forma:

   “(…) resulta natural que el legislador quiera mantener las exoneraciones de los servicios prestados por hospitales del sector salud, con independencia de si dichos servicios son pagados con cargo a recursos de la seguridad social o de terceros. Ello, por cuanto el Estado tiene la obligación de proporcionar salud a todos sus habitantes y, dentro de una política de eficiencia, universalidad y solidaridad, resulta más que válido evitar que, por efecto de normas tributarias que establecen gravámenes, se desvíen los principios fundamentales que rigen tanto el sistema de salud, como el sistema de seguridad social. Baste (sic) advertir que la existencia de gravámenes a los servicios de salud que no se financian con el sistema de seguridad social, puede generar el efecto indeseable de que los actores busquen que sus servicios se financien con recursos del SGSSS, porque con ello obtienen una ventaja competitiva[8].

8. Finalmente, la demandante aclaró que la inconstitucionalidad no debe ser de toda la norma:

   “Por las razones expuestas, creemos que las condiciones de inconstitucionalidad no se predican de toda la norma, porque el resto de sus elementos, y particularmente los conceptos de “hospitales” y “sistema de salud”, se encuentran reconocidos en nuestra legislación, o en todo caso, su sentido puede ser determinado sin llegar a equívocos. Por ello, la norma puede ser aplicada, respetando la voluntad del legislador de no gravar con ICA los servicios de salud prestado por hospitales (hoy IPS)”[9].

   El auto de inadmisión

9. Mediante auto del 2 de noviembre de 2022, el magistrado J.F.R.C. inadmitió la demanda de constitucionalidad y le concedió a la demandante un término de 3 días para corregirla. El magistrado consideró que la actora incumplió las cargas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia.

10. En concepto del magistrado la demanda no era clara pues la actora no explicó cuál era en realidad su pretensión, por cuanto su formulación fue imprecisa. El magistrado R.C., consideró además que la demandante incumplió con el presupuesto de certeza pues sus cuestionamientos se fundaron en una interpretación subjetiva de la norma, consistente en que, según la actora, las expresiones “adscritos o vinculados” y “nacional” perdieron sentido por cambios normativos posteriores. De hecho, a juicio del magistrado R.C., a pesar de lo señalado por la señora H.J. en su demanda, la jurisprudencia, la legislación y la doctrina que ella misma cita muestra que en la actualidad la exoneración del impuesto del ICA a los hospitales sigue vigente.

11. Por otra parte, el magistrado R.C. consideró que la demanda no cumplió con el requisito de pertinencia, pues las afirmaciones de la actora plantearon un debate de interpretación legal, pero no de constitucionalidad. En efecto, según el magistrado sustanciador los argumentos de la demandante cuestionan los efectos que se derivan de las expresiones acusadas, pero no la norma en sí misma. A su vez, para el magistrado R.C., la demanda no cumplió con el requisito de especificidad pues sus razonamientos fueron genéricos y por lo tanto no es posible comprender el punto constitucional de las alegaciones presentadas. Finalmente, y dado que la demanda no cumplió con los requisitos de certeza, pertinencia y especificidad, para el despacho sustanciador la acción de inconstitucionalidad presentada por la señora H.J. tampoco cumplió con el presupuesto de suficiencia pues no despertó una duda mínima sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas.

    Escrito de corrección

12. El 10 de noviembre de 2022, la ciudadana C.H.J. radicó oportunamente un escrito de corrección dirigido a solventar los problemas de carga argumentativa identificados en el auto de inadmisión. En dicho memorial, y para cumplir con el requisito de claridad, la actora explicó que la demanda recae exclusivamente sobre las expresiones “adscritos o vinculados” y “nacional”.

13. Con respecto a la certeza, la actora corrigió su demanda en los siguientes términos:

    “En primer lugar, se aclara que la demanda no parte de una posición subjetiva en relación con el hecho de que las expresiones “adscritas o vinculados” y “nacional” han dado pie a considerar que la norma no se encuentra vigente.

    Esta posición es objetiva y verificable (i) desde el punto de vista normativo y fáctico (ii) desde la perspectiva del denominado derecho viviente, por la forma en la que estas expresiones han sido abordadas en la práctica por las autoridades administrativas y por el propio Consejo de Estado

    En esos términos, esta corrección demostrará, al contrario de lo que se sostiene en el auto inadmisorio, que la interpretación planteada en la demanda que se deriva de las palabras que se censuran, lejos de ser subjetiva, constituye hoy derecho viviente. De hecho, es la tesis que aplican los municipios del país, la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y el Consejo de Estado, tal como se expone en la Versión Integrada. La actual jurisprudencia del Consejo de Estado no reconoce la vigencia de la norma que contiene las expresiones demandadas, de hecho, la desconoce por completo. Dado lo anterior, dicha interpretación no es hipotética, es real.

    En todo caso, aclaramos que la presente demanda no persigue (i) ni presentar puntos subjetivos sobre la interpretación de la norma, (ii) ni atacar las interpretaciones que sobre la disposición se ha producido en el interior de la jurisdicción contenciosa. Por el contrario, lo que se busca es demostrarle a la Corte Constitucional que, el alcance de las expresiones “adscritos o vinculados” y “nacional” contenidas en el literal d), numeral segundo, del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, evolucionó en el derecho viviente en un sentido contrario a la Carta”[10].

14. Respecto de la exigencia de pertinencia la demandante sostuvo que la legislación dejó de usar los términos “adscritos”, “vinculados” y “nacional”, lo cual ha producido ambigüedades normativas. De forma textual la actora lo explicó así en su corrección:

    “Sobre el particular me permito desarrollar los siguientes argumentos adicionales, con el objeto de dar cumplimiento al requerimiento del Despacho.

    En primer lugar, de acuerdo con la Sentencia C-287 del 2009, una norma se entenderá inconstitucional cuando, a causa de una modificación sustancial del contexto legal en el que se profirió, varía su alcance y efectos jurídicos, de forma tal que, en el nuevo contexto normativo, dicha norma vulnera el marco constitucional.

    (…)

    A la luz de esta teoría desarrollada por la Corte Constitucional, es posible entender cómo una norma que originalmente era considerada constitucional, a causa de las modificaciones introducidas al ordenamiento jurídico, puede derivar en una disposición contaría a la Carta. Ello, en la medida en que, con la nueva lectura sistemática del ordenamiento jurídico, se quebrantan principios constitucionales.

    De acuerdo con los antecedentes explicados, nuestra legislación dejó de usar los términos "adscritos” y “vinculados” y nacional” (en cuanto se refiere al Sistema de Salud), lo cual genera, y ha generado, discusiones, ambigüedades y confusiones en la aplicación de la norma demandada.

    La ley 10 de 1990 derogó el Decreto 365 de 1875 y, con ello, se dejó de usar la clasificación que existía entre “entidades adscritas” y “vinculadas”. También se dejó de usar el adjetivo “Nacional” para referirse al sistema de salud, pues esa expresión ya no tenía sustento en un nuevo marco normativo que entregaba mayores competencias a las entidades territoriales.

    No obstante, como la norma acusada mantiene dichas expresiones (demandadas), que entraron en desuso desde la perspectiva legal, la disposición ha generado múltiples debates doctrinales y jurisprudenciales. Estos debates en la lectura de la disposición evidencian las ambigüedades y confusiones en que ha incurrido la misma, pero, sobre todo, que mantener las expresiones demandadas en la disposición general una indeterminación en este momento, resulta insalvable e inconstitucional, pues el principio de legalidad exige que todos los elementos de una carga tributaria se encuentren definidos por el legislador.

    Pero la inconstitucionalidad no sólo se predica de la indeterminación de las expresiones demandadas, sino que éstas, en el marco del derecho viviente, dan pie para que se inaplique el beneficio fiscal contenido en la disposición demandada. Con ello, se desconocen los principios de legalidad, reserva de ley, representación y democrático, pues sólo el legislador está facultado para desmontar le beneficio tributario consagrado en la norma, lo cual no ha ocurrido; no ha sido deliberado y tampoco ha sido votado.

    En ese orden, lejos de presentarse argumentos puramente legales o de apreciaciones subjetivas, lo que quiere resaltarse es que, en virtud de la evolución normativa y constitucional, las expresiones acusadas, generan ambigüedad e indeterminación a una norma tributaria. Esa ambigüedad e indeterminación, con claridad, generan su inconstitucionalidad, por trasgredir varios principios consagrados en el Preámbulo y los artículos 1, 2, 338 y 150-12 de la Constitución”[11].

15. En cuanto al presupuesto de especificidad la actora afirmó que las expresiones demandadas han ocasionado que se inaplique la prohibición de gravamen a los hospitales, lo cual se puede constatar desde el derecho viviente. La demandante reiteró que las expresiones acusadas desconocen el principio de legalidad por su indeterminación. Además, la señora H.J. sostuvo que en la actualidad se ha vaciado de contenido la norma tributaria cuestionada parcialmente, con lo cual se ha inaplicado un beneficio que fue establecido y votado por el legislador. Finalmente, la accionante advirtió que, ante la acreditación de todos los requisitos ya expuestos, es claro que su demanda genera una duda de inconstitucionalidad por lo que cumple con el requisito de suficiencia.

    Auto de rechazo

16. Por medio del auto del 28 de noviembre de 2022, el magistrado R.C. decidió rechazar la demanda. Dicho magistrado consideró que, si bien la actora había subsanado el requisito de claridad, aún persisten las demás deficiencias mencionadas en el auto inadmisorio.

17. Respecto de la exigencia del presupuesto de certeza, el magistrado sustanciador consideró que la actora no demostró por qué mantener las expresiones “adscritos o vinculados” y “nacional” implica que los hospitales deban pagar el impuesto del ICA. En efecto, según el auto de rechazo, en su escrito de corrección la demandante insistió en los argumentos según los cuales esas expresiones han dado pie a considerar que la norma no está vigente. El magistrado R.C. explicó en su auto este punto de la siguiente manera:

    “En lo concerniente al incumplimiento de la exigencia de certeza, este despacho señaló a la ciudadana que debía explicar con precisión las razones que permitieran razonablemente inferir que mantener las expresiones ‘adscritos o vinculados’ y ‘nacional’ en la norma acusada implicaría que los hospitales deben asumir el pago del impuesto denominado ICA.

    Sin embargo, el escrito de corrección no da cuenta de ello, sino que se insiste en argumentos, tales como, que las expresiones ‘adscritos o vinculados’ y ‘nacional’ han dado pie a considerar que la norma no se encuentra vigente, y que esa posición es objetiva y verificable (i) desde el punto de vista normativo y fáctico y (ii) desde la perspectiva del denominado derecho viviente, por la forma en la que estas expresiones han sido abordadas en la práctica por las autoridades administrativas y por el propio Consejo de Estado. N. como la censora no realizó lo que este despacho le indicó debía hacer en la subsanación”[12].

18. Frente al presupuesto de pertinencia, según el magistrado R.C. la actora no logró demostrar a través de argumentos constitucionales por qué las expresiones demandadas eran contrarias a la Carta Política. Por el contrario, para dicho magistrado la actora volvió a plantear una interpretación legal sin recurrir a argumentos constitucionales. El despacho sustanciador explicó este punto en el auto de rechazo así:

    “Respecto a la carencia del presupuesto de pertinencia, el despacho advirtió a la actora que tendría que limitarse a plantear argumentos de naturaleza constitucional, para lo cual, debía omitir apreciaciones subjetivas o de mera conveniencia frente a la norma cuestionada, así como aseveraciones que constituyeran una discusión de interpretación legal de la misma. A partir del contenido de la Carta Política, y para construir algún cargo de inconstitucionalidad, la censora debía explicar por qué los segmentos demandados desconocen los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, si fue el mismo legislador el que dispuso la exoneración.

    Pese a ello, la demandante vuelve a plantear una discusión de interpretación legal y no de índole constitucional, por cuanto reitera argumentos de la demanda inicial, por ejemplo,‘(i)¿Qué debe entenderse actualmente por hospitales adscritos o vinculados?; y (ii) ¿Qué se debe entender por Sistema ‘Nacional’ de Salud? ¿Al haberse descentralizado el Sistema de Salud, en los términos expuestos, subsiste un Sistema de Salud que pueda considerarse ‘Nacional”? ¿Es posible equiparar el SNS al Sistema General de Seguridad Social?’. Argumentos que, además, no se encuentran signados en la Constitución Política, sino que siguen fundamentándose en apreciaciones o puntos de vista subjetivos de la accionante. En suma, la censora no hizo lo que el despacho le sugirió en la providencia de inadmisión”[13].

19. Sobre el requisito de especificidad, el magistrado R.C. consideró que la actora no explicó la razón por la cual las expresiones demandadas infringen la Constitución y tampoco planteó una argumentación que fuera más allá de una apreciación subjetiva o un desacuerdo con ciertas decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado en relación con la aplicación de la Ley 14 de 1983. Para dicho magistrado, lo que la ciudadana H.J. hizo en su escrito de corrección fue plantear argumentos que no demuestran cuál es el cuestionamiento constitucional. En criterio del magistrado R.C., la demandante presentó en su corrección algunas consideraciones generales basadas en suposiciones propias que no tienen relación concreta y directa con la norma demandada. El despacho sustanciador lo explicó de la siguiente manera en el auto de rechazo:

    “En cuanto a la inobservancia del requisito de especificidad, este despacho precisó a la accionante que debía explicar por qué los segmentos demandados riñen con el contenido de las disposiciones superiores que se estiman infringidas, de tal manera que esa explicación no solo pusiera en evidencia la contraposición objetiva entre las expresiones censuradas y las normas constitucionales, sino que, además, demostrara que ese contraste constituye una violación de los preceptos superiores. También le advirtió que la argumentación no se debía limitar a su subjetividad, ni a su desacuerdo con decisiones judiciales, sino que debía basarse en la contrastación de la norma con fundamentos constitucionales.

    No obstante, el escrito de corrección no subsana las deficiencias señaladas, toda vez que la ciudadana nuevamente expone argumentos genéricos con los que persiste la incomprensión de cuál es el cuestionamiento constitucional. Adicionalmente, vuelve a cimentar sus argumentos en suposiciones propias que no tienen relación directa y concreta con la norma cuestionada, lo cual impide constatar si existe una oposición entre las expresiones censuradas y las disposiciones constitucionales que servirán de parámetro de control.

    En efecto, la demandante manifiesta que la eliminación de un beneficio fiscal tiene como efecto correlativo el incluir a los beneficiarios del mismo en el universo de contribuyentes. Si una persona está exenta de ICA y ese beneficio se elimina, entonces esa misma persona pasará a estar gravada con el ICA. Ese paso de una norma que exonera, a un derecho viviente que niega la existencia de tal exoneración, no obstante, tiene que ser el resultado de la máxima según la cual no puede haber tributo sin representación. En el caso planteado, ese paso de entender que todos los hospitales estaban excluidos del ICA, a entender que están gravados, exigiría un debate parlamentario por aplicación de los principios de legalidad, reserva de ley y representación”[14].

20. En cuanto al incumplimiento del requisito de suficiencia, el magistrado sustanciador concluyó lo siguiente:

    “[la demandante] no logró demostrar que la existencia de las expresiones acusadas implica entender que todos los hospitales están gravados con el ICA. Al respecto, se reitera, que el mismo Consejo de Estado reconoce la vigencia de la norma y explica que el “término ‘hospital’ contenido en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, debe entenderse en un sentido amplio. Es decir, cobija a todas las entidades públicas o privadas que presten un servicio de salud dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud.”[15]

21. En consecuencia, el magistrado R.C. concluyó que los argumentos planteados por la actora “parecen corresponder más a un asunto de conveniencia que a uno de constitucionalidad al punto de advertir que la disposición acusada ha generado múltiples debates doctrinales y jurisprudenciales”[16]. Además, el magistrado llamó la atención de que la demandante “reitere que la supuesta pérdida de vigencia de las expresiones acusadas es consecuencia de la preexistencia de normas también de raigambre legal y aun así considere que es el Legislador el competente para eliminar exoneraciones tributarias.”[17]. Por último, en el auto de rechazo se señaló que si la demandante pretendió plantear un juicio contra una interpretación judicial debió cumplir con los requisitos que la jurisprudencia ha identificado para este tipo de demandas.

    El recurso de súplica

22. En escrito del 9 de diciembre de 2022, dentro del término pertinente, la demandante presentó ante la Corte un recurso de súplica contra lo decidido por el magistrado R.C. en el auto de rechazo del 28 de noviembre de 2022.

23. La actora indicó que, contrario a lo señalado por el magistrado R.C. en el auto de rechazo, su escrito de subsanación no careció de certeza. La demandante indicó que en su corrección demostró que las expresiones acusadas perdieron vigencia, por lo que los hospitales se encuentran gravados con el ICA. Para explicar este punto, la actora planteó el siguiente argumento en su recurso de súplica:

    “Contrario a lo que concluye el auto de rechazo, los cargos de inconstitucionalidad presentados en el Escrito de Subsanación y en la Versión Integrada de la Demanda recaen sobre una proposición jurídica real y existente, y cuya inconstitucionalidad deviene de las expresiones acusadas.

    (…)

    Para estos efectos, en el Escrito de Subsanación y en la Versión Integrada de la Demanda, se explicó que: (i) las expresiones ‘adscritos y vinculados’ y ‘nacional’ (contenidas en la norma parcialmente acusada) dejaron de ser usadas en nuestro ordenamiento a partir de la Ley 10 de 1990; y (ii) como consecuencia de ello, desde la perspectiva del derecho viviente, hoy se impone que la exclusión contenida en la norma parcialmente acusada no tiene eficacia normativa, pues, las expresiones en las que se soporta (aquí demandadas) no están vigentes. Esa posición ha sido asumida reiteradamente por la Sección Cuarta del Consejo de Estado a partir de la Sentencia No. 20204 del 4 de abril [que] ha sido reiterada en múltiples oportunidades y ha sido acogida por diferentes autoridades administrativas”.

    De este modo, desde la perspectiva de derecho viviente, hoy se impone la falta de vigencia de la norma parcialmente acusada, lo cual lleva a que los hospitales se encuentren gravados con el ICA, tal como se expuso en el Escrito de Subsanación y en la Versión Integrada. Para llegar a esta conclusión, no hay que realizar elucubraciones ni un análisis elaborado. Si se entiende que una exclusión de impuestos no está vigente (como la que establece la norma parcialmente acusada), la conclusión natural es que los conceptos a los que la norma se refería van a estar gravados de manera general (en este caso, sujetos al ICA)”[18].

24. Respecto de la argumentación que elaboró el magistrado R.C. para concluir que la corrección no resolvió la falta de pertinencia de la demanda, la actora sostuvo que el despacho incurrió en cuatro errores. Así lo explicó la demandante en su recurso de súplica:

    “El análisis del requisito de pertinencia que realiza el despacho incurre en cuatro errores (…): (i) por una parte, desconoce los supuestos bajo los que se configura la inconstitucionalidad sobreviniente por nuevos hechos legales normativos; (ii) desconoce que desde la perspectiva del derecho viviente, es obligación de la sala analizar el sentido actual de la norma que se somete a control; (iii) desconoce el juicio de contradicción específica que realizó la demanda sobre cada uno de los principios constitucionales que estas expresiones vulneraban; y (iv) finalmente, el acto de rechazo contiene afirmaciones que no se ajustan al contexto de la demanda.

25. En relación con el primer error alegado, relacionado con el desconocimiento del magistrado R.C. de los supuestos en los cuales se configura la inconstitucionalidad sobreviniente, la demandante explicó lo siguiente:

    “Teniendo en cuenta que el análisis de la causal obliga al accionante a transitar de un debate de naturaleza legal (cambios en el alcance de una norma), a uno de constitucionalidad (analizar si los nuevos efectos impactan principios constitucionales), naturalmente la demanda debe reflexionar (sic) cuál era el efecto inicial de la norma y cómo varió a partir de las modificaciones legislativas. De lo contrario no es posible configurar la causal de inconstitucionalidad.

    Por lo tanto, es natural que una demanda de inconstitucionalidad por nuevos hechos legales normativos sobrevinientes incluya preguntas que le permitan al demandante aclarar los presupuestos de la norma (…). Por lo tanto, contrario a lo que se concluye en el auto de rechazo, estas preguntas son relevantes para identificar el presupuesto legal de la causal, es decir, para identificar que en efecto se configuran los ‘nuevos hechos legales normativos’. Dichas normas no pretenden que la Corte asuma controversias de índole legal, sino que ilustran la indeterminación y falta de certeza de una norma tributaria, lo cual lleva a que se configure una inconstitucionalidad sobreviniente”[19].

26. En su recurso de súplica, la señora H.J. explicó el segundo error (es decir, aquel según el cual desde la perspectiva del derecho viviente es obligación de la Sala Plena de la Corte Constitucional analizar el sentido actual de norma que se somete a control) de la siguiente manera:

    “Tal como se indicó de forma reiterada en el Escrito de Subsanación y en la Versión Integrada, la Corte reconoce en el ‘derecho viviente’ un mecanismo que permite establecer el alcance de una disposición acusada. Solo a través de este análisis, la Sala podrá confirmar cuál es la regla de derecho que está vigente y que debe sujetarse a control constitucional.

    De esta forma, el control de constitucionalidad debe determinar a través de un análisis del derecho viviente, que proposiciones jurídicas derivan de la norma enjuiciada, y en concreto cuál es la norma que finalmente se vive en el tráfico jurídico. Este análisis resulta, especialmente relevante y necesario, cuando la disposición de la que deriva el precepto demandado ofrece dudas en cuanto al alcance y contenido de sus expresiones.

    Por este motivo es que en la demanda se presentó la forma en la que las expresiones acusadas han evolucionado a la luz del derecho viviente, al punto que hoy se entiende que se trata de instituciones que no tienen reconocimiento normativo, y con ello, se desencadena la supuesta falta de vigencia de la exclusión de ICA, que establece la norma parcialmente acusada respecto de los hospitales. Todo ello es verificable desde el punto de vista objetivo, pues esa es la posición que impera en el Consejo de Estado y en las autoridades administrativas, tal como se indicó anteriormente. Se trata, pues, del derecho que se vive en la realidad.

    Contrario a lo que manifiesta el auto de rechazo, la demanda no expresa criterio subjetivo alguno sobre la interpretación de las expresiones demandadas, sino que se limita a describir y estructurar con claridad cuál ha sido el avance legislativo, jurisprudencial y doctrinario que ha tenido la expresión demandada y su contexto legal. Pues, a partir de estos elementos, entendidos bajo la doctrina del derecho viviente, la propia Corte podrá corroborar el alcance de la proposición sometida a control”[20].

27. Como tercer error, la demandante aseguró en su súplica que el auto de rechazo proferido por el magistrado R.C. desconoció el juicio de contradicción que la demanda propuso. La señora H.J. lo explicó de esta forma en su súplica:

    “[E]n el Escrito de Subsanación, se desarrolla los motivos por los cuáles los nuevos hechos legales normativos sobrevinientes vulneran los principios de reserva de ley, el principio democrático, legalidad y certeza de la obligación tributaria.

    De la lectura de estos apartes puede advertirse: (i) como un nuevo contexto legal limita la eficacia normativa de una desgravación sobre la actividad de salud; y (ii) los problemas de naturaleza constitucional que esto plantea.

    En vista de que este capítulo contrasta de manera minuciosa los nuevos hechos legales normativos con los principios constitucionales de legalidad, principio democrático, reserva de ley y certeza, se desconoce por qué el despacho considera que la demanda no prevé elementos constitucionales”[21].

28. Como cuarto error, la actora señaló en su recurso que el auto de rechazo contiene afirmaciones que no se ajustan a los cargos de la demanda. La demandante explicó este punto textualmente en su demanda así:

    “El auto de rechazo señaló que: ‘… para constituir algún cargo de inconstitucionalidad, la censura debía explicar por qué los segmentos demandados desconocen los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, si fue el mismo legislador el que dispuso la exoneración’.

    Esta afirmación desconoce dos postulados: (i) por una parte, la forma en la que opera la causal de inconstitucionalidad sobreviniente por nuevos hechos legales normativos; y (ii) el análisis de la proposición normativa demandada a la luz del derecho viviente.

    Como se ha hecho énfasis a lo largo de este escrito y se precisó en la demanda reformada, a pesar de que la prohibición de gravar los ‘hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud’ fue prevista por el legislador de 1983, estas expresiones evolucionaron en un sentido contrario a la Carta.

    Así, teniendo en cuenta que las demandas de inconstitucionalidad deben recaer sobre proposiciones jurídicas reales y existentes, el despacho no podría concluir sin más, que el accionante debe limitarse a analizar y enjuiciar las expresiones que se encuentran en la redacción de la norma, descontando aproximadamente 39 años de evolución jurisprudencial, legal y doctrinal.

    Es por este motivo que el despacho no puede considerar de manera estática que la exoneración cumple con el principio de legalidad, por el hecho de que esta disposición fue expedida por el legislador”[22].

29. Por otra parte, en cuanto a la especificidad, la actora sostuvo que no es cierto que las conclusiones sobre la vigencia de la norma se deriven de consideraciones subjetivas, sino que ellas provienen de desarrollos jurisprudenciales y doctrinales que hoy configuran el derecho viviente. La demandante explicó que, a partir de la sentencia 20204 del 4 de abril de 2019, la Sección Cuarta abandonó su precedente según el cual los hospitales no estaban gravados con el ICA y la modificó por una nueva jurisprudencia en la que se dijo que ya no opera el beneficio tributario contenido en el literal d) del ordinal 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, pues éste perdió eficacia normativa. Así, la actora reprochó que el magistrado R.C. desconoció el concepto de violación en la demanda. Adicionalmente, la demandante reiteró que en su escrito de corrección describió adecuadamente cómo las expresiones demandadas vulneran los principios tributarios de reserva de ley y de legalidad. En su escrito, la señora H.J. explicó su argumento de la siguiente manera:

    “La censura del despacho desconoce nuevamente la causal de inconstitucionalidad con la que se están enjuiciando las expresiones demandadas. Tal como se ha indicado a lo largo de este escrito, la inconstitucionalidad sobreviniente por nuevos hechos normativos (…) centra el debate en los efectos normativos que se generan a partir de las modificaciones al contexto legal de una norma.

    (…)

    El juicio de constitucionalidad que se solicita no puede limitarse a contrastar el alcance literal, concreto y directo de las expresiones demandadas contra los principios constitucionales, pues no tendría en cuenta la evolución que éstas han tenido a la luz del derecho viviente.

    Por otra parte, destacamos que el despacho confunde el análisis integral que exige que la inconstitucionalidad sobreviniente por nuevos hechos legales, con el desarrollo de presuntas apreciaciones subjetivas, lejos de estructurar argumentos puramente legales o de realizar interpretaciones propias sobre la norma, la demanda resalta a través de la evolución normativa y constitucional de la materia, que las expresiones acusadas generan ambigüedad e indeterminación en una norma tributaria.

    Esta ambigüedad e indeterminación de la norma queda en evidencia en las interpretaciones y aplicaciones contradictorias ante estas inquietudes, tanto [del] Consejo de Estado, como [de] las autoridades municipales.

    (…)

    Las expresiones demandadas son contrarias al principio de legalidad, en su dimensión de certeza. Tal como se indicó anteriormente, son completamente indeterminadas bajo el contexto normativo actual, a tal punto que han dado lugar a pronunciamientos contradictorios sobre su alcance y sus efectos. Pero, sobre todo, en el marco del derecho viviente, han derivado en la inaplicación de la norma, a pesar de que el legislador no ha deliberado ni votado su derogatoria o el desmonte de la política pública que subyace al beneficio fiscal aquí analizado”.

    Las expresiones demandadas han terminado por vaciar de contenido la norma que las contiene, al no tener reconocimiento en el contexto normativo actual, tal como se indicó anteriormente. Ese vació de contenido ha dado pie, ni más ni menos, a que se inaplique un beneficio fiscal establecido y votado por el legislador, en el marco del principio democrático y de representación.

    Esta situación resulta inconstitucional, teniendo en cuenta que el legislador es el único autorizado para crear o desmontar los beneficios fiscales existentes. Sin embargo, ello no ha ocurrido en este caso, precisamente porque la negación del beneficio fiscal no ha provenido del legislador.

    Se reitera que la eliminación de un beneficio fiscal (que en el caso planteado ya constituye derecho viviente) tiene como efecto correlativo el incluir a los beneficiarios del mismo en el universo de contribuyentes. Así, si una persona está exenta de ICA y ese beneficio se elimina, entonces esa misma persona pasará a estar gravada con el ICA.

    Ese paso de una norma que exonera, a un derecho viviente que niega la existencia de tal exoneración, no obstante, tiene que ser el resultado de la máxima según la cual no puede haber tributo sin representación (no taxation without representation). En el caso planteado, ese paso de entender que todos los hospitales estaban excluidos del ICA, a entender que están gravados, exigiría un debate parlamentario por aplicación de los principios de legalidad, reserva de ley y representación, que no se ha dado”[23].

30. Finalmente, la actora aseveró que, contrario a lo afirmado en el auto de rechazo, los cargos cumplen con el requisito de suficiencia, primero, porque la demanda demuestra que las expresiones acusadas llevan a entender que todos los hospitales están gravados con el ICA, tanto así que esa es la postura actual del Consejo de Estado.

31. Segundo, porque para la actora el despacho del magistrado R.C. “desconoció el alcance del juicio de constitucionalidad propuesto”[24]. En palabras de la señora H.J.:

    “El auto advierte la existencia de una aparente contradicción en la argumentación de la demanda: ‘... llama la atención que la demandante reitere que la supuesta pérdida de vigencia de las expresiones acusadas es consecuencia de la preexistencia de las normas también de raigambre legal y aun así considere que es el Legislador el competente para eliminar exoneraciones tributarias’.

    De entrada, este argumento encierra una vulneración al debido proceso y al derecho de defensa, porque este punto no fue planteado en el Auto Inadmisorio.

    Además de extemporáneo, este argumento también debe censurarse por ser impreciso. En efecto, las ‘normas de raigambre legal’ que menciona el despacho, modificaron el contexto de las expresiones ‘adscritos o vinculados y Nacional’, con el propósito de ajustar la estructura de servicios en salud. Sin embargo, estas reglas no trazaron objetivos fiscales distintos, así como tampoco fijaron consecuencias distintas a los supuestos de hecho que establece la disposición parcialmente demandada.

    El legislador, por tanto, no ha derogado la norma demandada. Para hacerlo, es necesario que medie un debate parlamentario en el que se discuta la vigencia y pertinencia de la derogatoria o modificación de la prohibición, de acuerdo con las condiciones de política fiscal y desarrollo del derecho a la salud.

    Este argumento ratifica que las expresiones demandadas vulneran el principio de legalidad y el principio democrático. Principalmente, en la medida en que las expresiones determinan la inaplicación de una exoneración, a pesar de que el legislador nunca ha deliberado para que ello ocurra”[25].

32. Tercero, porque en concepto de la señora H.J., no es cierto, como se afirmó en el auto de rechazo, que su demanda planteó un debate en contra de una interpretación jurisprudencial y que por tanto ha debido acreditar los presupuestos exigidos por la jurisprudencia para poder adelantar una demanda de este tipo. Al respecto la actora afirmó, por un lado, que este argumento no fue presentado en el auto inadmisorio y, por el otro, que su propósito no es el de cuestionar la interpretación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sino mostrarle a la Corte las consecuencias de la ambigüedad e indeterminación de las expresiones cuestionadas.

33. El análisis del recurso de súplica que adelanta la Sala Plena está delimitado por los argumentos que presente la demandante, dirigidos a demostrar un error en la decisión de rechazo. Por lo tanto, este examen consiste en evaluar si la actora corrigió la demanda en los términos fijados en el auto de inadmisión[26]. Como se trata de un recurso de carácter excepcional, la Corte ha precisado que no puede ser usado para presentar argumentos adicionales que no se formularon ante el magistrado sustanciador o subsanar la demanda a través de la súplica[27].

34. De esta manera, en relación con los requisitos de procedencia de este recurso, la Sala Plena ha indicado que para analizar el fondo del argumento expuesto por el recurrente, es necesario superar, primero, unos requisitos generales de procedencia, a saber: (i) legitimidad por activa, que busca determinar si la solicitud proviene de la persona que presentó la demanda; (ii) oportunidad, que evalúa si el interesado presentó el recurso dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo; y (iii) carga argumentativa, que busca determinar si el recurrente ofreció una fundamentación clara, suficiente y concreta, dirigida a cuestionar las razones jurídicas y fácticas del auto de rechazo[28]. Con base en lo anterior, la Sala Plena examinará si el recurso formulado por la ciudadana C.H.J. contra el auto de rechazo proferido el 28 de noviembre de 2022 cumple con los requisitos formales de procedencia para que sea estudiado de fondo.

35. Con respecto al requisito de legitimidad por activa, se observa que este se cumple pues el recurso fue presentado por la señora C.H.J., quien funge como demandante en este proceso y quién además, como se señaló en el auto admisorio, acreditó de manera apropiada ser ciudadana colombiana. Frente a la oportunidad procesal, se constata, de acuerdo con la constancia secretarial que reposa en el expediente del proceso[29], que el recurso fue presentado oportunamente en el término señalado. Esto es así, porque el auto de rechazo fue notificado por medio de estado del 5 de diciembre de 2022 por lo que el término de ejecutoria correspondió a los días 6, 7 y 9 de diciembre. Como el día 9 se recibió el escrito de súplica, es claro que el mismo se presentó en término.

36. Con relación a la carga argumentativa, la Sala encuentra que la demandante cumplió con el presupuesto de sustentación de su recurso de súplica, pues expuso argumentos puntuales para cuestionar las razones que motivaron el rechazo de su demanda y no presentó argumentos nuevos. Sin embargo, como se explicará a continuación, el recurso de súplica no prospera porque la ciudadana H.J. no logró desvirtuar las razones que llevaron al rechazo de la demanda, fundados en la falta de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Aunque la actora en su súplica abordó cada uno de los cuestionamientos elevados por el magistrado R.C. lo cierto es que su corrección no logró configurar un cargo de constitucionalidad apto para que la Corte se pronuncie de fondo. Como se explicará a continuación en detalle, la demandante si presentó argumentos que responden a los reproches planteados en el auto inadmisorio. Sin embargo, pese a este esfuerzo no se configuró un concepto de violación constitucional bajo las cargas argumentativas mínimas exigidas por este Tribunal.

37. Este tipo de análisis no es ajeno a la Corte. Por ejemplo, en los autos 146 de 2014, 012 de 2016 y 045 de 2020 la Corte examinó demandas en las que, de una manera u otra, los demandantes corrigieron los asuntos planteados en los autos de inadmisión, pero de una forma que no fue suficiente para determinar el concepto de violación constitucional. Así, en el auto 045 de 2020 la Corte precisó que hay casos en los que aunque en el auto de inadmisión y rechazo se pudo hacer un análisis más detallado de los cargos presentados dichas decisiones no implican una actuación “errad[a], arbitrari[a] o irrazonable [t]oda vez que se constata, más allá de las discrepancias que mantienen los demandantes [que] en el caso sub examine no logró configurarse ningún verdadero cargo de inconstitucionalidad [por lo que] no es procedente la revocatoria del auto de rechazo”[30].

38. Así, a continuación, se explicarán las razones por las cuales ni la corrección ni la súplica lograron construir un cargo de inconstitucionalidad suficiente para generar una duda mínima sobre las expresiones impugnadas contenidas Ley 14 de 1983.

39. En primer lugar, la corrección realizada, aunque abordó los temas puntuales exigidos por el magistrado R.C., no logró superar los problemas de certeza. En el auto inadmisorio se le reprochó a la ciudadana que su demanda estaba fundada en una interpretación subjetiva de la norma, con la cual se buscaba construir un cargo de inconstitucionalidad. En su escrito de corrección la accionante explicó que su juicio no provenía de una interpretación subjetiva de la norma, sino que estaba respaldado desde un punto de vista normativo y fáctico. Esto por cuanto las expresiones “adscritas o vinculados” y “nacional” fueron derogadas por normas posteriores, en particular las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993. Adicionalmente, la demandante sostuvo que esta postura está respaldada por el derecho viviente, en tanto la doctrina y la jurisprudencia han señalado que estas expresiones normativas no producen efecto alguno en la actualidad.

40. Para la Corte la actora en su corrección persistió con un argumento carente de certeza pues lo que enfatiza es que desde el año 2019 el Consejo de Estado varió su postura respecto de la aplicación de una norma, pero en realidad no construye un cargo de inconstitucionalidad por hechos normativos sobrevinientes. En particular, la señora H.J. reiteró ese argumento en su recurso de súplica de la siguiente forma:

    “El contexto normativo mencionado (desarrollado en extenso en la demanda) tuvo un giro determinante a partir del año 2019. El 4 de abril de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió la Sentencia no. 20204. Allí, la Sala adoptó como criterio de decisión ‘en el presente caso y hacía futuro”, que la norma que prohibía, de manera general, gravar los servicios de salud (letra d, ordinal 2º del artículo 39 de la ley 14 de 1983), no tenía eficacia normativa bajo la nueva estructura del sistema de salud.

    (…)

    A partir de esta sentencia, el Consejo ha sostenido de manera consistente que, ante la falta de vigencia de la exclusión general de ICA que establece la norma parcialmente acusada para los hospitales, éstos se encuentran -de manera general- sujetos a este tributo. La única excepción a este tratamiento tiene que ver con los servicios de salud que sean prestados con cargo a recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSS), dada la exclusión prevista, para esos precisos servicios, en el artículo 111 de la Ley 788 de 2022”[31].

41. La actora asegura que el cambio del contexto normativo hizo que la norma ahora sea inconstitucional. Sin embargo, de acuerdo con los términos de la demanda, las expresiones “adscritos o vinculados” y “nacional” contenidas en la Ley 14 de 1983 no perdieron vigencia luego de la expedición de la Ley 10 de 1990 y de la Ley 100 de 1993 sino con la aplicación de un precedente jurisprudencial proferido en el año 2019. Es decir, el cambio normativo que la actora le pretende endilgar a un supuesto derecho viviente que se empezó a construir con normas expedida hace más de 30 años en realidad se produjo por una sentencia reciente dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

42. Por otra parte, del análisis de la corrección y del recurso de súplica presentados por la señora H.J., la Sala Plena identifica tres razones por las cuales la actora no logró superar las cargas argumentativas mínimas de especificidad para que su demanda sea admitida: primero, porque la actora en su escrito de súplica señaló de forma textual que “desde un inicio, en la demanda se aclaró expresamente que en este caso no se cuestionan las interpretaciones que realiza la Sección Cuarta del Consejo de Estado”[32]. Así, la demandante agregó que “[l]as referencias jurisprudenciales se realizan con el propósito de que la Corte pueda dimensionar las consecuencias que trae consigo la ambigüedad e indeterminación de las expresiones demandadas”[33]. Sin embargo, a pesar de esta advertencia de la actora que parece clara, la Sala Plena encuentra que en realidad todos sus argumentos sí se dirigen a cuestionar la interpretación judicial vigente que de las normas contenidas en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 hizo en el 2019 la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

43. La accionante indicó en su recurso de súplica que “los supuestos en los que se soporta la demanda están sustentados en interpretaciones sistemáticas, históricas y jurisprudenciales, que han sido acogidas por la jurisprudencia y doctrina administrativa vigente”[34]. Sin embargo, de una lectura integral de todos los argumentos de la demanda, la corrección y la súplica es evidente que el reproche principal de la actora recae sobre la ya referida sentencia del 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En otras palabras, el desarrollo de los argumentos en la demanda no coincide con el cargo que nominalmente la demandante presentó.

44. Esto conlleva la consecuencia de que la demanda debe ser rechazada. Como lo indica la señora H.J. en su recurso de súplica, es cierto que el magistrado R.C. en el auto inadmisorio no le exigió cumplir con estas cargas especiales referidas a las demandas contra interpretaciones judiciales. Esto se debió a que en su demanda original la demandante fue enfática en señalar que su intención no era cuestionar la interpretación del Consejo de Estado sino desarrollar un cargo por “inconstitucionalidad sobreviniente por nuevos hechos legales normativos”[35]. Por ello, en sus propias palabras, la actora buscó acreditar “primero, que el ordenamiento jurídico ha sido modificado, y con él, se ajustó el alcance o la interpretación de una ley [y] segundo, que el nuevo alcance o interpretación vulnera principios constitucionales”[36].

45. Sin embargo, a pesar de lo dicho por la accionante, los argumentos expuestos para justificar el cargo por derecho viviente no demostraron una modificación en el marco normativo con un alcance que vulnerara principios constitucionales. En realidad, como ya se explicó, la señora H.J. cuestionó en su demanda una interpretación vigente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado con efectos actuales, pero debido a que insistió en su corrección y en su súplica que no era su intención construir este cargo, no cumplió con las cargas especificas necesarias para que la Corte pudiera pronunciarse de fondo sobre la presunta inconstitucionalidad de la interpretación contenida en la decisión proferida en el 2019 por el juez contencioso administrativo. Esto no quiere decir que la actora en una demanda posterior no pueda cuestionar una interpretación judicial que considere inconstitucional. Como lo recordó de forma reciente la Corte Constitucional en la sentencia C-314 de 2021:

    “no le corresponde al juez constitucional, en principio, resolver controversias derivadas del proceso de aplicación o interpretación de la ley (…) en ciertas ocasiones la Corte ha reconocido su competencia para pronunciarse en conflictos atenientes a la interpretación de las normas jurídicas, siempre que dicha interpretación involucre problemas de interpretación constitucional”[37].

46. Esta competencia excepcional supone, según la jurisprudencia de la Corte, el cumplimiento de unos requisitos de admisión particulares. En relación con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia la sentencia citada en el párrafo anterior resume de la siguiente manera las cargas argumentativas que se deben observar en este tipo de demandas:

    “En cuanto al requisito de certeza, las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres dimensiones. Por un lado, (a) debe tratarse de una interpretación que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada. De otro lado, (b) no puede considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples ‘hipótesis hermenéuticas’ que no hallan sustento en una real y cierta interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales ‘recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica’. Finalmente, (c) no se cumple el requisito de certeza cuando la interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho. Así ocurrió, por ejemplo, en el Auto 103 de 2005, en cuyo caso la Corte encontró que la demanda se dirigía a cuestionar una práctica habitual de los jueces en la aplicación de un acto administrativo en la jurisdicción ordinaria.

    En cuanto al requisito de especificidad, en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre la base de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”.

    En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, ‘y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia’. La jurisprudencia de esta corporación ha sido particularmente cuidadosa al examinar el requisito de pertinencia en demandas contra interpretaciones judiciales. De manera insistente ha señalado que el control por esta vía no es procedente si se involucran controversias hermenéuticas o discusiones puramente legales, por cuanto ‘no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley’, a menos que la controversia ‘trascienda el ámbito estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional. En la misma dirección ha explicado que no compete a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales, ni adelantar una suerte de ‘corrección hermenéutica’ de las decisiones judiciales que fijan el sentido de las leyes, a menos que la decisión implique una problemática de orden constitucional”[38].

47. Por otro lado, la demandante en su corrección señaló lo siguiente:

    “[D]e la Versión Integrada de la Demanda se evidencian las diferentes lecturas que han tenido las expresiones acusadas a lo largo del tiempo, es decir, su evolución en el derecho viviente, con posterioridad a la expedición de las Leyes 10 y 100. Con ese análisis queda claro que, en el marco del derecho viviente, las expresiones demandadas se han vuelto completamente vagas e indeterminadas, al punto de que han dado pie para que inaplique la norma. De hecho, en este momento, la tesis imperante en la doctrina y la jurisprudencia, y con ello en el derecho viviente, apunta a que las expresiones acusadas son completamente inaplicables bajo el contexto normativo actual, y con ello, hacen inaplicable la prohibición de gravar contenida en el numeral segundo, letra d) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983”[39].

    “[c]ontrario a lo que manifiesta el auto de rechazo, la demanda no expresa criterio subjetivo alguno sobre la interpretación de las expresiones demandadas, sino que se limita a describir y estructurar con claridad cuál ha sido el avance legislativo, jurisprudencial y doctrinario”[40].

48. Se puede observar entonces que la señora H.J. sí ofreció una respuesta concreta al reproche formulado por el magistrado R.C. en su decisión de inadmisión y rechazo. Sin embargo, la misma no logró superar los problemas detectados ya que la demandante construyó ese argumento a partir de cuatro sentencias del Consejo de Estado, que resumió en su súplica, una de las cuales es la sentencia del año 2019 de la Sección Cuarta ya referida. De nuevo, una lectura detenida de este argumento evidencia que la actora no presentó un cargo sobre derecho viviente sino uno concentrado en cuestionar la conclusión del juez contencioso según la cual las expresiones demandadas de la Ley 14 de 1983 no se encuentran vigentes, razón por la cual solo aquellos hospitales que presten servicios con cargo a recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud están exentos del pago del ICA. Se reitera entonces que aunque nominalmente la actora señaló que su cargo es uno asociado al derecho viviente, la base de su argumento está dirigido a cuestionar una interpretación particular de una autoridad judicial.

49. Segundo, porque la actora aseguró que la lectura de la norma que ella propone no es hipotética y que en la actualidad los hospitales perdieron el beneficio fiscal frente al impuesto del ICA, una situación que en su criterio desconoce los principios de reserva de ley y certeza tributaria, entre otros[41]. Sin embargo, esa afirmación se construye a partir de un cuestionamiento sobre la interpretación judicial del juez contencioso y no sobre el derecho viviente lo que hace que su argumento sea ambiguo y contradictorio.

50. Tercero, porque en el auto inadmisorio se le informó a la accionante que debía explicar la razón por la cual las expresiones demandadas infringían la Constitución, más allá de su desacuerdo con algunas decisiones judiciales. Para subsanar este presupuesto, la actora afirmó que las expresiones demandadas han hecho que se inaplique la prohibición de gravar a los hospitales con el impuesto de ICA, y que ello se puede constatar desde el derecho viviente. En este sentido, la señora H.J. sostuvo que la norma tal cómo está desconoce el principio de legalidad y además ha desaparecido el beneficio tributario que quiso incluir el legislador, sin que ello esté precedido de un debate al interior del legislativo.

51. De nuevo, aunque la señora H.J. responde a los cuestionamientos esbozados por el magistrado R.C. lo hace de una manera que no cumple con la especificidad requerida para este tipo de demandas. Esto, por cuanto aunque la actora insiste en que se trata de un problema alrededor del derecho viviente derivado de cambios normativos estructurales en el sistema de seguridad social en salud, lo cierto es que el problema aparente de falta de claridad sobre el sujeto activo del impuesto surge después de la intervención reciente del juez contencioso y no como producto de un cambio normativo que ocurrió hace más de 30 años en el ordenamiento jurídico colombiano. La demandante en su respuesta no abordó ninguno de estos problemas y persistió en darle la nominación de derecho viviente a su cargo cuando el mismo se sustenta en realidad en un reproche a una interpretación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

52. La especificidad en una demanda se cumple cuando el actor logra demostrar al menos un cargo concreto de constitucionalidad, por oposición a argumentos generales, vagos, indirectos o abstractos que no se relacionan concreta y directamente con la norma acusada. Para la Sala en este caso la actora presentó argumentos abstractos que se fundamentan en un desacuerdo con una interpretación judicial específica y no en un supuesto cambio normativo como lo pretende hacer ver la ciudadana a través de la figura de la inconstitucionalidad por hechos sobrevinientes. La recurrente no expuso porqué en sí mismas las expresiones “adscritos o vinculados” y “nacional” desconocen la Constitución, sino que acudió a las lecturas que se han hecho de la norma por la doctrina y la jurisprudencia, es decir a argumentos indirectos que más que relacionarse con la disposición demandada, se relacionan con el entendimiento que de la norma se ha hecho.

53. Ahora bien, la Sala encuentra que la señora H.J. tampoco logró presentar en su corrección un cargo pertinente. Primero, el magistrado R.C. señaló en sus autos de inadmisión y rechazo que la actora debió presentar argumentos constitucionales para configurar el cargo por violación a los principios democrático, de legalidad, de reserva de ley y de representación. Esto, por cuanto en criterio del magistrado la actora en su demanda planteó en realidad un debate de interpretación legal, en el que sus argumentos estaban dirigidos a cuestionar los efectos que se derivaban de la norma acusada. En el escrito de subsanación la ciudadana J.H. mencionó que existen debates jurisprudenciales y doctrinales que han traído consigo la indeterminación de un elemento de un tributo. A la luz del derecho viviente, la actora insistió en que las expresiones demandadas han permitido que se inaplique el beneficio fiscal para los hospitales, con lo cual se desconocen los principios de legalidad, reserva de ley y democrático.

54. Pese a lo anterior, la demandante no aportó elementos constitucionales que permitan generar una duda sobre la posible inconstitucionalidad del artículo 39 de la Ley 14 de 1983. La premisa de los argumentos que presentó la señora H.J. parte de señalar que la norma es inconstitucional bajo la doctrina del derecho viviente por unos cambios doctrinales, administrativos y jurisprudenciales actuales que, a su juicio, han llevado a que la desgravación del ICA para los hospitales solo aplique para aquellos que prestan servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando el legislador en 1983 previó otra cosa. Sin embargo, como ocurre con la certeza y especificidad de la demanda, el cargo no resulta pertinente toda vez que la actora sustentó su inconformidad principal en un fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre la cual se ha construido una doctrina administrativa que en criterio de la demandante desconoce los principios democráticos, de reserva de ley y representación.

55. En consecuencia, no es posible para la Sala Plena identificar un cargo que corresponda a cuestiones constitucionales que tengan por objeto preservar la vigencia de la Constitución pues la actora presentó unos cargos por derecho viviente y hechos sobrevinientes que no tienen una correspondencia con los argumentos que presentó en su demanda pues las razones de dicha acción, como se explicó, se concentran en cuestionar una interpretación particular del Consejo de Estado. Esto, a pesar de que como ya se dijo la actora sí respondió a los cuestionamientos formulados por el magistrado R.C., pero de una manera inconsistente con el argumento de derecho viviente que no fue suficiente para superar los problemas en la estructura del concepto de violación constitucional.

56. Finalmente, respecto de la suficiencia se debe reiterar la conclusión a la que llegó el magistrado sustanciador en su auto de rechazo. En su escrito de corrección la señora H.J. consideró que las modificaciones que introdujo a su demanda cumplieron con las cargas argumentativas requeridas, razón por la cual su acción pública presentó razones suficientes para despertar una mínima duda de constitucionalidad frente el artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Por las razones expuestas en los párrafos anteriores, es claro que la demandante no logró superar los requisitos de certeza, pertinencia y especificidad y como consecuencia la demanda no genera una duda suficiente que la Corte debe examinar de fondo.

57. En conclusión, para la Sala Plena la demandante presentó un cargo claro y abordó cada una de los cuestionamientos formulados por el magistrado R.C. en los autos de inadmisión y rechazo. El problema está en la construcción del argumento. Como se explicó de forma detallada en los párrafos anteriores, hay varias razones que muestran que la demanda no cumplió con los requisitos de certeza, pertinencia y especificidad. Esto, por cuanto en los escritos de corrección y de súplica la actora señaló que las expresiones cuestionadas son inconstitucionales por hechos normativos sobrevinientes bajo la doctrina del derecho viviente pero su argumentación no guarda correlación con dicha premisa.

58. Como ya se explicó, la señora H.J. cuestionó de forma reiterada en su demanda la interpretación que la Sección Cuarta del Consejo de Estado aplica desde el 2019 y que, en concepto de la demandante, ha tenido el efecto no deseado de excluir solo del pago del ICA a ciertos hospitales que prestan servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así, la presunta inconstitucionalidad contenida en la demanda de la señora H.J. es en realidad un desacuerdo interpretativo con decisiones del juez contencioso. Es decir, la argumentación presentada por la actora no se colige del cargo principal que enunció en su demanda a pesar de que la construcción del mismo es claro. Con todo, la actora en una nueva demanda, si lo considera pertinente, podrá cuestionar la interpretación judicial del Consejo de Estado pues, como se explicó, existen reglas precisas desarrolladas por la Corte Constitucional para analizar la posible admisión de un cargo de esta naturaleza.

59. Por lo anteriormente expuesto, la Sala Plena concluye que el recurso de súplica presentado por la señora C.H.J. no está llamado a prosperar. Por ello, confirmará el auto de rechazo proferido el 28 de noviembre de 2022 por el magistrado J.F.R.C. dentro del trámite de admisión de la demanda interpuesta contra el literal d (parcial) del numeral 3 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,