Auto nº 657/23 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2023

1. El 18 de enero de 2023, el ciudadano Y.F.A.R. formuló demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”, por la presunta vulneración de los artículos 150, numerales 3 y 23,[2] 153[3] y 339[4] de la Constitución Política. A continuación, se citan las normas demandadas de la forma en que se publicaron en el Diario Oficial No. 50.964 del 25 de mayo de 2019:

   “ARTÍCULO 81. INFRACCIONES AL RÉGIMEN DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE GESTIÓN CATASTRAL. Los propietarios, ocupantes, tenedores o poseedores, titulares de derechos reales o quien tenga cualquier relación fáctica o jurídica con el predio, se encuentran obligados a permitir la entrada de los operadores del catastro a las diferentes unidades prediales cuando se les requiera, a suministrar información veraz y útil, así como a participar en las actividades derivadas del proceso de gestión catastral multipropósito; en igual sentido, les corresponde solicitar la anotación, modificación o rectificación de la información predial de su interés, no hacerlo será considerado una Infracción al régimen de gestión catastral.

   De otra parte, los gestores y operadores del servicio público de catastro serán sujetos del siguiente régimen de infracciones;

1. No suministrar información oportunamente, o no suministrar información requerida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), relacionada con el Sistema Nacional de Información Catastral.

2. Incumplir los procedimientos, protocolos o requisitos previstos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para el suministro y consolidación de la Información catastral.

3. Efectuar modificaciones en el Sistema Nacional de Información Catastral sin el cumplimiento de los requisitos documentales de orden técnico o jurídico, fijados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

4. Efectuar modificaciones catastrales por fuera de los términos establecidos en los estándares, metodologías y procedimientos definidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

5. Exigir requisitos adicionales a los señalados para la ejecución de trámites o servicios catastrales.

6. No adelantar las labores de formación, conservación y actualización catastral, pese a haber sido habilitado para el efecto, por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

7. Aplicar incorrectamente o no aplicar las metodologías, los estándares, metodologías y procedimientos técnicos definidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en el desarrollo de las actividades propias del catastro.

8. Atrasar injustificadamente la validación de documentos en el Sistema Nacional de Información Catastral.

9. Realizar modificaciones catastrales sin los respectivos soportes.

10. Presentar desactualización injustificada de la gestión catastral.

11. Incumplir los estándares en la entrega adecuada y oportuna de Información a los ciudadanos y en la atención de los trámites relacionados con la gestión catastral.

12. No cargar la información, o cargarla de manera incompleta, inoportuna y/o no veraz, al Sistema Nacional de Información Catastral.

13. Incumplir las disposiciones contenidas en la presente ley, la normativa proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en ejercicio de su función regulatoria, las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia de Notariado y Registro y demás leyes, decretos y reglamentos que regulen la gestión catastral.

    PARÁGRAFO. Las infracciones establecidas en el presente artículo podrán ser aplicables al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) cuando ejerza funciones de gestor catastral por excepción, salvo las conductas relacionadas con la causal décima (10) de este artículo, para lo cual la Superintendencia de Notariado y Registro, o quien haga sus veces, se abstendrá de sancionar al IGAC por un término de cuatro (4) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.

    ARTÍCULO 82. RÉGIMEN SANCIONATORIO. La comisión de las infracciones previstas en el artículo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad penal, fiscal o disciplinaria, dará lugar a la imposición por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro, o quien haga sus veces, de las siguientes sanciones:

1. Multa entre veinticinco (25) y doscientos cuarenta y un mil seiscientos cuarenta y cinco (241.645) Unidades de Valor Tributario (UVT). Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo de la multa se podrá aumentar hasta en ciento veinte mil ochocientos veintitrés (120.823) Unidades de Valor Tributario (UVT), por cada año adicional que dure la infracción.

2. Suspensión temporal de la habilitación en todas o algunas de las actividades que comprenden el servicio de gestión catastral.

3. Revocatoria de la habilitación como gestor catastral.

   La Superintendencia de Notariado y Registro, o quien haga sus veces, seguirá el procedimiento administrativo general previsto en el Título III de la Ley 1437 de 2011 o las disposiciones que hagan sus veces.

   Dentro de los criterios de atenuación se tendrán en cuenta las condiciones socioeconómicas del infractor aquí previstas, así como las contempladas en la Ley 1437 de 2011. Serán atenuantes específicas para la imposición de sanciones las siguientes conductas y situaciones:

1. Informar de manera voluntaria a la Superintendencia de Notariado y Registro, o quien haga sus veces, la infracción antes de la notificación del auto de apertura de investigación.

2. Que las inconsistencias en el ejercicio de la prestación del servicio de gestión catastral no afecten la veracidad de la información.

3. Corregir o mitigar por su cuenta las inconsistencias en la información catastral antes de la notificación del auto de práctica de pruebas.

   La sanción la impondrá la Superintendencia de Notariado y Registro, o quien haga sus veces, según el grado de impacto en la gestión catastral y el factor de reincidencia y los demás agravantes contemplados en la Ley 1437 de 2011.

   La Superintendencia de Notariado y Registro, o quien haga sus veces, podrá imponer las medidas preventivas que determine necesarias y proporcionales, como la suspensión inmediata de todas o algunas de las actividades del infractor. Cuando la sanción sea la de suspensión o revocatoria de la gestión catastral, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) asumirá temporalmente su ejercicio hasta cuando se habilite un gestor catastral, directamente o a través de un tercero”.

2. El accionante indicó que la gestión catastral, “como servicio público, resulta por su naturaleza económica, un tema que está en conexidad material directa con los aspectos de planeación económica que pueden ser incluidos en un Plan de Desarrollo pues tiene directa relación con los objetivos generales del mismo”[5]. Sin embargo, para el demandante, no era posible aplicar el mismo criterio a las normas del derecho sancionatorio. Al respecto, aseguró que las disposiciones demandadas son normas jurídicas de materia eminentemente sancionatoria y que no son propias de la economía o de la planeación, de tal forma que no tienen conexidad directa con los propósitos y objetivos centrales de las normas de planeación económica.

3. Para sustentar su demanda, el demandante propuso los siguientes dos cuestionamientos.

4. El primero lo relacionó con la vulneración del principio de unidad de materia y, en consecuencia, la violación directa por la indebida aplicación de los numerales 3 y 23 del artículo 150 de la Constitución, así como la falta de aplicación de los artículos 158 y 339 del texto constitucional. Como fundamento de este primer cargo, el actor mencionó que, en las sentencias C-415 de 2020 y C-030 de 2021, la Corte definió:

   “la línea jurisprudencial en cuanto la ‘unidad de materia’ en los Planes de Desarrollo, donde la Corte Constitucional precisamente declaró inexequible una norma análoga a la hoy demandada (…) por ser, precisamente, un tema extraño y sin conexión directa con las normas que deben, por su naturaleza, estar contenidas en un Plan Nacional de Desarrollo”[6].

5. En esa decisión, resaltó el demandante, la Corte explicó que los PND contienen dos tipos de normas: (i) aquellas que por su contenido definen la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado; y (ii) otras de contenido instrumental que deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas.

6. El demandante señaló que los artículos 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019 se encuentran ubicados en el Título II, Capítulo II “Mecanismos de ejecución del plan”, Sección I “Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia”, Subsección 4 “legalidad de la propiedad”. Así, el accionante estimó que es posible, preliminarmente, argumentar que las disposiciones se crearon con la finalidad de hacer efectivo el “pacto por la legalidad”, de manera que se pueda deducir su carácter instrumental, en la medida en que harían parte de los “mecanismos de ejecución del plan”. Sin embargo, el actor refirió que para que una norma del PND “supere el juicio de constitucionalidad por unidad de materia, además de demostrar su carácter instrumental, es necesario determinar si dichas normas cuentan con la aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales de este”[7].

7. El demandante sostuvo que la Ley 1955 de 2019 tiene como objetivo sentar las bases que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos con soporte en tres pactos estructurales relacionados con: “Legalidad, Emprendimiento y Equidad”, y dentro del marco del primer pacto, la ley del Plan estableció la naturaleza de la gestión catastral como un servicio público. El actor sostuvo que ni en el pacto por la legalidad ni en el documento base del PND se relacionan las necesidades de crear un régimen sancionatorio con el fin de garantizar que se preste dicho servicio público ni tampoco de otorgar a la Superintendencia de Notariado y Registro las facultades para que aplique como autoridad de policía administrativa o de supervisión tal régimen punitivo.

8. Por otra parte, el actor refirió que las normas demandadas no contienen “un sistema medible ni cuantificable en metas de planeación de la política nacional en el marco del pacto que enmarca la norma demandada, esto es legalidad”[8]. Además, el ciudadano indicó que las normas acusadas “i) no se encuentran siquiera contempladas en el plan de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo y, en consecuencia, ii) se encuentran excluidas del sistema de planeación nacional para el seguimiento de sus metas”[9]. Al respecto, el accionante recordó que en la sentencia C-415 de 2020 la Corte indicó que “la ley aprobatoria del Plan no puede incorporar normas sancionatorias, excepto que, además de estar directa y específicamente vinculadas con un objetivo o meta del plan, se compruebe que de manera estricta se satisface el principio de legalidad”; y en la sentencia C-092 de 2018 la Corte mencionó que las normas sancionatorias “no deberían configurarse sin un estudio en el que se incluya su relación con la norma general de planificación”[10].

9. El demandante también manifestó que las normas del PND son de carácter temporal por lo que “NO se pueden incluir disposiciones que tengan una vocación de permanencia indefinida en el tiempo, por ser extrañas a los PND, como lo son las normas acusadas que establecen infracciones y sanciones/multas que buscan mantenerse aun después de finalizado el cuatrienio”[11].

10. El segundo cargo estuvo relacionado con un exceso en el ejercicio de la competencia atribuida al legislador en los numerales 3 y 23 del artículo 150 de la Constitución y la falta de competencia del gobierno para, en uso de la potestad de iniciativa legislativa en materia económica, incluir en el PND normas de carácter sancionatorio. En ese sentido, el demandante adujo que las disposiciones cuestionadas configuraron una violación directa por indebida aplicación del inciso segundo del artículo 154 del texto constitucional.

11. Como fundamento del segundo cargo propuesto, el actor aseguró que la competencia para la “promulgación de las normas del ius puniendi, como son las que se acusan de inconstitucionales, corresponde en forma exclusiva al Congreso de la República”. El actor aseguró que las prescripciones demandadas requieren de deliberación legislativa “más aún, tratándose de normas del derecho sancionatorio que tienen vocación de permanencia indefinida en el tiempo” [12]. Al respecto, el demandante citó el siguiente extracto de la sentencia C-092 de 2018: “las normas de tipo sancionatorio requieren de un mayor grado de transparencia y deliberación democrática que la mera inclusión aislada y coyuntural en el Plan Nacional de Desarrollo”[13].

12. El ciudadano señaló además que, “a pesar de que la ley aprobatoria del Plan es también expedida por el Congreso, no es posible afirmar que el órgano legislativo esté haciendo uso de la competencia de ‘expedir’ señalada en [la Constitución] al solo aprobar la ley del Plan conforme con el inciso 3 del artículo 150 [de la Constitución]”[14]. Lo anterior, “por cuanto la iniciativa para presentar el Plan conforme con el inciso segundo del artículo 154 Superior es esencialmente gubernamental y la injerencia que tiene el congreso sobre el texto de la misma es reducida”[15].

13. El actor también insistió en que la Corte debía acogerse a su propio precedente fijado en la Sentencia C-030 de 2021 donde señaló que “cuando el legislador aprueba normas del ius puniendi en un plan Nacional de Desarrollo está incurriendo en falta de competencia constitucional y, por tanto, procede la declaración de inexequibilidad de la norma demandada”[16].

14. Con fundamento en lo anterior, solicitó declarar inexequibles los artículos 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019.

    Inadmisión de la demanda

15. El 14 de febrero de 2023, el magistrado J.F.R.C. inadmitió la demanda de inconstitucionalidad y concedió al accionante el término de 3 días para su corrección. El magistrado R.C. consideró que los cargos formulados en la demanda no cumplían los requisitos de especificidad y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

16. El magistrado sustanciador advirtió que la demanda no cumplía con el requisito de especificidad porque, aunque el accionante abarcó parte de los parámetros establecidos en la jurisprudencia sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia respecto de la ley aprobatoria del PND, “através de una apreciación general, asume [el demandante] que las normas demandas adquieren un carácter permanente, pero no explica por qué llega a esa conclusión”[17]. Por ese motivo el despacho le indicó al actor que debía “explicar por qué las disposiciones demandadas tienen vocación de permanencia superior a la vigencia del PND, pues el solo hecho de referirse a infracciones y a un régimen sancionatorio no les otorga per se tal carácter permanente”[18].

17. El magistrado también mencionó que:

    “el accionante identificó los objetivos del Plan y realizó un contraste con base en el documento ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022’ del cual, a su juicio, no se desprende de forma clara la necesidad de crear un régimen sancionatorio ni de otorgar a la Superintendencia de Notariado y Registro las facultades para que aplique como autoridad de policía administrativa o de supervisión de dicho régimen punitivo”[19].

18. Sin embargo, según sostuvo el magistrado R.C., el demandante “no hizo alusión a otros elementos de juicio que permitieran observar de manera integral el debate que finalmente condujo a establecer las infracciones y el régimen sancionatorio en las normas demandadas”[20]. El magistrado sostuvo que “se podría acudir, por ejemplo, al procedimiento legislativo como criterio que permita advertir por qué se estimó pertinente incluir estas disposiciones como mandatos instrumentales dirigidos a materializar el Plan”[21].

19. El despacho del magistrado J.F.R.C.t. mencionó que el actor:

    “no explicó más allá de tales afirmaciones, por qué en este caso los artículos 81 y 82 podrían contener una reforma estructural o un total desplazamiento de la competencia del legislador ordinario, o por qué no es posible otorgar las facultades allí conferidas a la Superintendencia de Notariado y Registro. En consecuencia, no basta con señalar la naturaleza sancionatoria de las normas para fundamentar la sustracción de la competencia del Congreso, referir sentencias donde se declararon inexequibles disposiciones de naturaleza sancionatoria o citar la norma constitucional que consagra las funciones del Congreso, sino que es necesario confrontar tales parámetros con la materia específica regulada en las disposiciones que se cuestionan”[22].

20. Finalmente, para el magistrado J.F.R.C., la demanda no cumplió con el requisito de suficiencia, al no contener “todos los elementos de juicio necesarios que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas que le permitan a la Corte iniciar el estudio correspondiente”[23].

21. Con base en lo anterior, el magistrado R.C. concedió al actor el término de tres días a partir de la notificación del auto de inadmisión para subsanar las deficiencias observadas. Según informe de la Secretaría de la Corte Constitucional, el término de ejecutoria para corregir la demanda transcurrió durante los días 17, 20 y 21 de febrero de 2023.

    Corrección de la demanda

22. Y.F.A.R., el 20 de febrero de 2023, presentó escrito de subsanación. El accionante reiteró que las normas demandadas fueron insertadas en el Capítulo II de la Ley 1955 de 2019 referente a los mecanismos de ejecución del Plan, por lo que están enmarcadas entre los elementos instrumentales del PND. Sin embargo, precisó que en las disposiciones:

    “[n]o se hace referencia directa a cuál es el objetivo de estas sanciones y del procedimiento sancionatorio, tampoco se discrimina su relación o conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus pilares básicos y sus objetivos generales. Se concluye que las normas demandadas no exponen con claridad las razones para insertar normas con evidente carácter sancionatorio”[24].

23. A juicio del demandante, las normas están dirigidas teleológicamente a sancionar a ciudadanos de manera general sin precisar en forma técnica al sujeto activo de las infracciones que se crean, esto es, a propietarios, ocupantes, tenedores o poseedores, titulares de derechos reales o quien tenga cualquier relación fáctica o jurídica con el predio o los inmuebles objeto de peritaje catastral.

24. El actor comentó que las normas otorgan a una autoridad administrativa, como es la Superintendencia de Notariado y Registro, una función legal que debe ser conferida por la vía de la legislación ordinaria en una norma que materialmente sea de estructura orgánica y que modifique las funciones de esta entidad que vigila notarías y el registro público. El accionante indicó que, por su naturaleza, esa superintendencia no tenía injerencia sobre propietarios, poseedores o tenedores, ni mucho menos sobre particulares que presten el servicio público de catastro.

25. El demandante también aseguró que la relación entre las normas demandadas y los objetivos generales del PND “tienen un nexo que es meramente esporádico, conjetural, hipotético e indirecto, en temas como referidos a la legalidad y protección de ‘Propiedad’”[25]. En su parecer “nada tiene que ver el régimen sancionatorio que se crea con la defensa de la legalidad de la propiedad y su protección directa. Las normas sancionatorias son para el mercado en el cual participan agentes privados prestando el servicio público de catastro”[26].

26. Además, el accionante manifestó que las disposiciones acusadas “no tienen vocación de permanencia superior a la vigencia del PND (CUATRO AÑOS) porque al no ser materialmente instrumentales cuyo ‘telos’ sea planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio NO tienen vocación de temporalidad para el periodo presidencial y nueve meses más del trámite del nuevo plan, que sería el límite para aplicar una norma sancionatoria instrumental de naturaleza económica con conexidad directa e inmediata que apoye una medida presupuestal”[27].

27. De otra parte, el ciudadano afirmó que las disposiciones demandadas, dada su naturaleza punitiva y que establecen un régimen sancionatorio:

    “son extrañas a las normas que materialmente deben tener un contenido de naturaleza del derecho ‘económico’ propio de las finalidades y propósitos del Plan Nacional de Desarrollo, pues las normas PENALES, son extrañas per se a los presupuestos públicos y planeación económica que se materializan en el Plan Nacional de Inversiones Públicas”. Explicó que pasa lo mismo con las normas de carácter sancionatorio “pues el solo hecho de desarrollar en ella un sistema de tipicidad, antijuridicidad o ilicitud sustancial y culpabilidad, hace plenamente extraño su inclusión en una norma de carácter económico, y su aprobación formal hace que una vez culmine el periodo presidencial la norma no pueda ser considerada ineficaz pues tiene patente de validez mientras no sea declarada inconstitucional”[28].

    Auto de rechazo

28. El 8 de marzo de 2023, el magistrado J.F.R.C. rechazó la demanda correspondiente al expediente D-15132, tras considerar que en el escrito de corrección aún persistían las deficiencias señaladas en la providencia de inadmisión proferida el 14 de febrero de 2023.

29. El magistrado R.C. sostuvo que, aunque el actor hizo un esfuerzo por subsanar las deficiencias señaladas, una lectura integral del escrito de corrección permitía evidenciar que se sustentó en los mismos cuestionamientos que se consideraron insuficientes en el auto inadmisorio. Al respecto, el magistrado señaló que:

    “el accionante insistió en que en los artículos 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019 no se hace referencia directa al objetivo del procedimiento sancionatorio, a su conexidad con los presupuestos generales del PND, ni se precisa al sujeto activo de las infracciones. También señaló que la relación entre las normas demandadas y los objetivos generales del Plan es esporádica, conjetural e hipotética, pues a su juicio ‘nada tiene que ver el régimen sancionatorio que se crea con la defensa de la legalidad de la propiedad y su protección directa’”[29].

30. Sin embargo, en criterio del magistrado sustanciador, el actor no hizo alusión a otros elementos de juicio que permitieran observar de manera integral el debate que finalmente condujo a establecer las infracciones y el régimen sancionatorio en las normas demandadas. Por el contrario, según el magistrado, el escrito de corrección se sustentó nuevamente en apreciaciones generales sobre una posible falta de conexidad de las normas demandadas con el PND sin ahondar en el análisis integral de los móviles para incluir en el Plan las disposiciones que ahora se cuestionan.

31. Así mismo, el magistrado sostuvo que el accionante de nuevo omitió explicar de manera concreta por qué los artículos 81 y 82 podrían contener una reforma estructural o un total desplazamiento de la competencia del legislador ordinario. Así mismo, el magistrado indicó que el actor no explicó por qué no era posible otorgar las facultades allí conferidas a la Superintendencia de Notariado y Registro. El magistrado sostuvo que el actor, nuevamente, sustentó su escrito en apreciaciones generales sin tener en cuenta que no era suficiente con hacer alusión a la naturaleza sancionatoria de las normas para fundamentar la sustracción de la competencia del Congreso.

32. Respecto del reproche en torno al supuesto carácter permanente de las normas demandas, el despacho consideró que el actor continuaba basando su cuestionamiento en apreciaciones generales sobre el carácter permanente de las normas demandadas, haciendo nuevamente alusión a la naturaleza sancionatoria de las normas, pero sin explicar por qué en esta oportunidad no es admisible su uso excepcional. El despacho reiteró lo sostenido en el auto inadmisorio en torno a que:

    “la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar”[30].

33. Por lo anterior, para el magistrado, referir las características de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad de las disposiciones demandadas no desvirtúa la posibilidad de una existencia excepcional de esta clase de normas en el Plan. De ahí la necesidad de que, a juicio del magistrado sustanciador, el actor indicara con precisión el parámetro de control frente al cual proponía el juicio abstracto de constitucionalidad y las razones en las cuales se sustentaba la presunta infracción.

34. De ese modo, el magistrado R.C. concluyó que las manifestaciones efectuadas en el escrito de corrección no permitían advertir una superación apropiada de las falencias en los requisitos de admisión de la demanda en los términos requeridos en el auto de inadmisión, por lo que persiste el incumplimiento de los requisitos de especificidad y suficiencia. En consecuencia, el magistrado sustanciador procedió a rechazar la demanda.

35. En consecuencia, el magistrado J.F.R.C. rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Y.F.A.R. en contra de los los artículos 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019 .

    Recurso de súplica

36. En escrito allegado el 15 de marzo de 2023[31], el demandante presentó recurso de súplica en contra del auto proferido el 8 de marzo de 2023 que rechazó la demanda del expediente D-15132. En este, el actor solicitó modificar dicha decisión y, en su lugar, admitir la acción pública de inconstitucionalidad objeto del presente trámite[32].

37. Para ello, el demandante argumentó que la demanda que presentó cumplió con los requisitos de especificidad y suficiencia y, por consiguiente, fueron vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y “a defender la Constitución”. Al respecto, el demandante transcribió apartados del escrito de la demanda inicial y el escrito de subsanación.

38. De lo expuesto en la demanda, el actor reiteró que, en las sentencias C-415 de 2020 y C-030 de 2021, la Corte declaró la inexequibilidad de una norma similar a las ahora demandadas bajo el argumento de que no tenían conexión directa con el PND y en estás se definió la línea jurisprudencial sobre la unidad de materia en los Planes de Desarrollo. Así mismo, el recurrente reiteró que la demanda se presentaba porque hubo un exceso en el ejercicio de la competencia atribuida al legislador en el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991 y que el derecho sancionatorio del Estado no es propio de los Planes Nacionales de Desarrollo.

39. El actor transcribió nuevamente algunos argumentos del escrito de subsanación. En particular, el demandante reiteró que no existe una conexión directa e inmediata entre las metas y propósitos del PND con las disposiciones instrumentales contenidas en la ley por medio de la cual se aprueban. Así mismo, el accionante reiteró que las normas sancionatorias de carácter penal, disciplinaria, contravencional y administrativa, tal y como lo estableció la Corte, deben estar en principio contenidas en una ley ordinaria.

40. Por lo anterior, el actor manifestó que el magistrado sustanciador actuó en contra de lo establecido en la sentencia SU- 048 2022, referente al deber de los jueces de aplicar el precedente aplicable. En este caso, según el actor, el magistrado desconoció que las sentencias C-415 de 2020 y C-030 de 2021 declararon inexequibles normas de derecho sancionatorio ajenas al contenido de una norma de la naturaleza de un PND.

41. El accionante también reiteró que cumplió con los requisitos de especificidad y suficiencia. Al respecto, el ciudadano sostuvo que “cuando la inexequibilidad de una norma legal es grosera frente a la Constitución, basta con leer su contenido para con la mera intuición poder afirmar que existe ‘certeza’ y, por tanto: ‘suficiencia’”.

Competencia

42. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

    Requisitos de procedencia del recurso de suplica

43. El artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que contra el auto que rechaza una acción de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corporación. Este mecanismo procesal tiene por objeto permitirle al accionante que la decisión de rechazo sea revisada[33], por motivos formales y materiales. Para que proceda el recurso de súplica, debe probarse que se reúnen los siguientes requisitos: (i) legitimidad por activa, que busca determinar si la solicitud proviene de quien presentó la demanda; (ii) oportunidad, que evalúa si el interesado promovió el recurso dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo; y (iii) carga argumentativa, que persigue establecer si el recurrente ofreció una fundamentación clara, suficiente y concreta dirigida a cuestionar los razones jurídicas y fácticas del auto de rechazo[34].

44. En esta ocasión, en primer lugar, el recurso de súplica lo interpuso el ciudadano Y.F.A., quien presentó la demanda de inconstitucionalidad. Por ende, se encuentra legitimado para controvertir el auto de rechazo a través del recurso referido. En segundo lugar, el auto de rechazo se expidió el 8 de marzo de 2023 y se notificó por estado el 10 de marzo de 2023, por lo que el término de ejecutoria correspondió a los días 13 al 15 de marzo del 2023. Esta Sala constata que el recurrente interpuso el recurso de súplica el 15 de marzo de 2023[35], es decir, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo. Por tanto, el recurso se presentó oportunamente, dentro del término de ejecutoria.

45. Sobre el requisito de carga argumentativa, en tercer lugar, la Corte ha precisado que el recurso de súplica no constituye una nueva oportunidad o una tercera instancia de calificación de la aptitud de la demanda por parte de la Sala Plena. Por el contrario, el objetivo específico de este recurso es establecer si la decisión de rechazo incurrió en un error. Si este es el objetivo de la súplica, la recurrente tiene la carga de identificar los errores particulares en el examen de rechazo. En general, entonces, la Corte debe abstenerse de decidir el fondo de los recursos de súplica que no desvirtúan específicamente el auto de rechazo, sino que se limitan a subrayar sus acusaciones anteriores, porque de ese modo preserva la distribución legislativa de funciones dentro de la Corporación entre el magistrado sustanciador –que examina la aptitud de la demanda—y la Sala Plena –que decide si en el auto recurrido existió “un yerro, olvido o arbitrariedad”—.[36] Limitar la tarea de la Sala Plena de la Corte a examinar la contradicción que propone el recurrente frente al auto de rechazo mantiene esa división de funciones, honra el principio de legalidad del proceso y contribuye a la seguridad jurídica, mientras que permitir que el demandante simplemente plantee de nuevo los cuestionamientos iniciales, y estudiar de fondo un recurso de esta índole, tiende a afectar esos principios.

46. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que:

    “(…) es necesario que en esta oportunidad procesal [del recurso de súplica] se indique, a partir de una base cierta, cuáles fueron las falencias o deficiencias que se presentaron al momento de emitir el auto que rechazó la demanda. La súplica no constituye una segunda oportunidad para subsanar la demanda o los yerros anunciados en el auto de rechazo, ni para presentar argumentos adicionales. Así mismo, no basta con señalar en el encabezado del documento “recurso de súplica”, cuando en el contenido del documento no se exponen argumentos de inconformidad concretos respecto del auto de rechazo[37].

47. El requisito de carga argumentativa, de esta manera, también se encuentra satisfecho porque el ciudadano A.R. en el recurso presentado sí señaló los errores en que, en su criterio, incurrió el magistrado sustanciador. El accionante sostuvo que la corrección de su demanda observó los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional. En concreto, el accionante indicó que el magistrado sustanciador: (i) no tuvo en cuenta el precedente constitucional que citó, a saber, las sentencias C-030 de 2021, C-415 de 2020 y SU-048 de 2022, providencias que, en criterio del demandante, disponen que las normas de derecho sancionatorio son, por regla general, “extrañas al ordenamiento propio que una norma de derecho económico debe contener, como lo es una norma de la naturaleza de un Plan Nacional de Desarrollo”; (ii) omitió que no existía una conexión directa e inmediata entre las metas y propósitos del PND con las disposiciones instrumentales contenidas en la ley por medio de la cual se aprueban; y (iii) desconoció que las normas sancionatorias de carácter penal, disciplinaria, contravencional y administrativa debían estar contenidas en una ley ordinaria.

48. De acuerdo con las consideraciones anteriores, en el siguiente acápite, la Corte se ocupará de analizar de fondo el recurso de súplica instaurado por el señor Y.F.A.R. frente al auto proferido el 08 de marzo de 2023 que rechazó la demanda del expediente D-15132 por medio de la cual se pretendió la inconstitucionalidad de los artículos 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

    Análisis del recurso

49. En su escrito de súplica, el ciudadano A.R. cuestionó el auto del 8 de marzo de 2023 y reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el escrito de subsanación para argumentar por qué había cumplido con los requisitos de especificidad y suficiencia. En este caso, según el actor, el magistrado desconoció que las sentencias C-415 de 2020 y C-030 de 2021 ya habían declarado inexequibles normas de derecho sancionatorio ajenas al contenido de una norma de la naturaleza de un PND. Además, el recurrente sostuvo que “cuando la inexequibilidad de una norma legal es grosera frente a la Constitución, basta con leer su contenido para con la mera intuición poder afirmar que existe ‘certeza’ y, por tanto: ‘suficiencia’”.

50. Para determinar si el ciudadano tiene razón en su argumentación, la Sala Plena debe acudir al artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, norma que prevé unos requisitos mínimos para las acciones públicas de inconstitucionalidad, a saber:

    “1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; || 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; || 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; || 4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y || 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”. (N. fuera de texto)

51. La jurisprudencia de esta Corte ha desarrollado una serie de criterios que deben tenerse en cuenta para entender satisfecho el tercero de los requisitos enunciados. Se trata de unos criterios sistematizados en la Sentencia C-1052 de 2001, en la que se sostuvo que las razones de la violación de las normas constitucionales deben ser claras[38], ciertas[39], específicas[40], pertinentes[41] y suficientes[42]. Desde entonces, esta Corporación ha empleado dichos criterios para analizar la aptitud de los cargos formulados en el marco de las acciones públicas de inconstitucionalidad, particularmente, en lo relacionado con la estructuración de las razones por las que se estima vulnerado el texto de la Constitución.

52. A lo largo de su jurisprudencia, esta Corte ha indicado que los requerimientos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 constituyen “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[43]. Esto último es relevante en la medida en que la competencia de la Corte en materia de acciones de inconstitucionalidad se activa, por regla general, tras la constatación de la existencia de una demanda que supera una carga mínima de argumentación que “ilustr[e] a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”[44].

53. De este modo, para determinar si la carencia de dichos requisitos fue suplida por el actor con la subsanación en el presente asunto, se debe acudir al auto inadmisorio de la demanda, el cual requirió que se corrigieran tres errores que impedían la admisibilidad de la acción por falta de especificidad y suficiencia. Dichos errores se pueden sintetizar en tres solicitudes hechas al actor: (i) argumentar por qué consideraba que la norma demandada tenía carácter permanente y no transitorio con finalidades propias del cuatrienio de vigor del plan nacional de desarrollo; (ii) añadir elementos de juicio que permitieran evidenciar que la norma demandada no se subsumía en las finalidades o metas del plan nacional de desarrollo, tales como aquellos que devienen del trámite legislativo; y (iii) explicar por qué se atribuía una falta de competencia al ejecutivo en la expedición de esta norma, porque la simple indicación de su contenido sancionatorio no era suficiente para fundamentar la sustracción de competencia del Congreso.

54. Los anteriores requerimientos no fueron atendidos por el ciudadano A.R. en el escrito de subsanación, ya que este se limitó a reiterar los argumentos de la demanda, como se expone a continuación.

55. Para empezar, el actor sustentó sus acusaciones, en todo momento, en apreciaciones generales acerca de las características de las normas cuestionadas. El magistrado sustanciador, en el auto de inadmisión de la demanda, le señaló que debía justificar por qué sostenía que las disposiciones demandadas detentaban carácter permanente, pues el hecho de que fueran sancionatorias no bastaba para darles esa vocación. Pese a la claridad del auto en este aspecto, el actor continuó basando su cuestionamiento en apreciaciones generales sobre el carácter permanente de las normas demandadas, nuevamente con referencia a la naturaleza sancionatoria de las normas, pero sin explicar por qué en esta oportunidad no era admisible interpretar que tenían naturaleza temporal.

56. Por otra parte, el demandante reiteró que, al estar las normas demandadas dispuestas en el Capítulo II de la Ley 1955 de 2019, referente a los mecanismos de ejecución del Plan, estas se definen como elementos instrumentales del PND. El accionante también reconoció que se puede excepcionalmente buscar la eficacia de metas y objetivos económicos del Plan con la creación de normas de derecho sancionatorio, pero debe para ello demostrarse la conexión directa e inmediata del precepto legal con los objetivos de la ley. No obstante, en criterio del demandante, esta relación no se cumplió. Sin embargo, de nuevo, el accionante no satisfizo los requerimientos del auto de inadmisión, en los que se le pedía añadir elementos de juicio para evidenciar la vulneración de la unidad de materia. En vez de eso, el accionante nuevamente omitió precisar por qué las infracciones al régimen de servicio público de gestión catastral carecían de conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan, más allá de reiterar que de la lectura de los objetivos no se desprendía directamente vínculo alguno, sin aducir otro elemento o criterio de juicio tal como lo requirió el auto inadmisorio.

57. Finalmente, sobre la falta de competencia del presidente en la expedición de las normas demandadas, el recurrente reiteró que las normas de derecho sancionatorio requerían una deliberación y un debate exclusivo por parte del Congreso. El accionante también reiteró que las normas sancionatorias de carácter penal, disciplinario, contravencional y administrativo debían estar contenidas en una ley ordinaria. Por lo tanto, es posible determinar que el actor continuó basando su cuestionamiento en las mismas apreciaciones generales expuestas en el escrito de demanda inicial relacionadas con la supuesta falta de competencia del presidente en la expedición de las normas demandadas.

58. De tal forma, la Sala Plena considera que el magistrado sustanciador tuvo razón en rechazar la demanda presentada por el actor. En consecuencia, la Sala Plena confirmará, en su integralidad, la decisión de rechazo proferida por el magistrado J.F.R.C. mediante auto del 8 de marzo de 2023. A su vez, la Sala considera relevante indicar al suplicante que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, ya que pueden presentar una nueva demanda, bajo las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.

59. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero. RECHAZAR el recurso de súplica formulado el 15 de marzo de 2023 en contra del auto del auto proferido el 8 de marzo de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Y.F.A.R. en contra de los artículos 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019, dentro del expediente D-15132.

Segundo. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de la decisión al demandante con la indicación de que contra esta no procede recurso alguno.

N. y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

No participa

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”.

[2] “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. 23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”.

[3] “La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.

Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

[4] “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”.

[5] Expediente digital D-15132, documento digital “Demanda ciudadana”, p. 6.

[6] Ibidem, p. 7.

[7] Ibidem, p. 9.

[8] Ibidem, p. 12.

[9] Ibidem, p. 13.

[10] Ibidem, p. 13.

[11] Ibidem, p. 13.

[12] Ibidem, p. 16.

[13] Ibidem, p. 17.

[14] Ibidem, p. 17.

[15] Ibidem, p. 17.

[16] Ibidem, p. 18.

[17] Expediente digital D-15132, documento digital “Auto que inadmite la demanda”, p. 10.

[18] Ibidem, p. 10.

[19] Ibidem, p. 10.

[20] Ibidem, p. 10.

[21] Ibidem, p. 10.

[22] Ibidem, p. 11.

[23] Ibidem, p. 11.

[24] Expediente digital D-15132, documento digital “Corrección la demanda” , p. 9.

[25] Ibidem, p. 10.

[26] Ibidem, p. 10.

[27] Ibidem, p. 11.

[28] Ibidem, p. 12.

[29] Expediente digital D-15132, documento digital “Auto que Rechaza la demanda”, p. 6.

[30] Ibidem, p. 9.

[31] De acuerdo con el informe secretarial, la providencia de rechazo de la demanda se notificó por estado el 10 de marzo de 2023, y el término de ejecutoria correspondió a los días 13, 14 y 15 de marzo del mismo año. Además, de conformidad con el correo electrónico por medio del cual el demandante remitió el referido recurso, este fue enviado el 14 de marzo de 2023 a las 22:07 p. m. En ese sentido, el recurso se presentó por fuera del horario de trabajo y se entiende presentado el día hábil siguiente.

[32] Debe señalarse que el escrito por medio del cual presentó el recurso de súplica tiene apartes ilegibles.

[33] Autos 514 de 2017 y 467 de 2020, entre otros.

[34] Respecto del último requisito, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo” Ver Autos 962 de 2021, 467 de 2020 y Autos 514 de 2017 entre otros. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso” Autos 962 de 2021 y 822 de 2021.

[35] De conformidad con el correo electrónico por medio del cual el demandante remitió el referido recurso, este fue enviado el 14 de marzo de 2023 a las 22:07 p. m. En ese sentido, el recurso se presentó por fuera del horario de trabajo y se entiende presentado el día hábil siguiente.

[36] Auto 548 de 2022.

[37] Autos 547 de 2022 y 420 de 2021.

[38] Este requisito exige que la argumentación esté hilada y los razonamientos sean comprensibles.

[39] Implica que la formulación de cargos se realice contra una proposición jurídica real, y no una deducida por el actor e inconexa con respecto al texto legal.

[40] Es decir, encaminadas a demostrar de manera concreta las razones por las que la norma vulnera el texto constitucional.

[41] Exige que las razones de la violación correspondan a cuestiones constitucionales.

[42] De acuerdo con esta exigencia, las razones expresadas deben ser suficientes para generar una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma.

[43] Sentencias C-131 de 1993, C-024 de 1994, C 236 de 1997, C-447 de 1997, entre otras.

[44] Sentencia C- 1052 de 2001.