Auto nº 761/23 de Corte Constitucional, 10 de Mayo de 2023
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 10 de Mayo de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2172 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO Nº 761 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2172
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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P.A.Q.M., por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda ordinaria laboral contra Salud Total EPS y la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES.[1] Solicitó la devolución de aportes pagados en exceso y por error al Sistema General de Seguridad Social de Salud y Pensiones, durante el año 2014.[2]
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Explicó la demandante que la UGPP le inició un proceso de gestión persuasiva para que formalizara su afiliación a salud y pensiones como cotizante, por haber omitido hacerlo para el año de 2014, y el 15 de febrero de 2018 profirió liquidación oficial por omisión de liquidación de aportes con sanción de conducta por omisión[3]. Con fundamento en dicho acto, la señora Q.M. realizó pagos parciales por $75.742.754 pero al capital de la deuda solo se le abonó la suma de $32.742.754, lo que no era proporcional a la real capacidad económica de la demandante, por lo cual inició el trámite de revocatoria directa. Mediante Resolución No. RDC-2019-020054 del 11 de octubre de 2019, la UGPP modificó la liquidación anterior (el ingreso base de cotización (IBC) y la sanción por no declarar) con base en la cual, la señora Q.M. realizó los pagos faltantes y la sanción. En consecuencia, la UGPP dio por terminado el trámite de cobro coactivo. Para el año 2014 la demandante se encontraba afiliada a Salud Total EPS y a Colpensiones y en virtud de la revocatoria directa considera que tiene derecho a la devolución de aportes en salud y pensiones cancelados en exceso.
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El asunto correspondió por reparto al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín que, mediante Auto del 03 de diciembre de 2021,[4] rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó remitirla a los juzgados administrativos del circuito de la misma ciudad. Consideró que si bien lo que se reclama no es el recobro entre entidades del SGSS, la pretensión se dirige a la devolución de unos aportes realizados en exceso por la demandante, lo cual no ha podido solucionarse pese a las múltiples reclamaciones ante las entidades correspondientes. Por lo anterior, concluyó que no se trata de un tema relativo a la prestación de servicios de seguridad social sino relacionado con la financiación del sistema. Como fundamento de su decisión citó el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional.[5]
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Por su parte, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín, mediante Auto del 24 de marzo de 2022,[6] declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y ordenó remitir la demanda a la Corte Constitucional. A su juicio, corresponde a los jueces laborales conocer del asunto conforme a los artículos 104 y 105 del CPACA, en la medida en que los procesos en que se debata la seguridad social de empleados públicos deben ser tramitados en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que su régimen sea administrado por una persona de derecho público y por el contrario, cuando se elevan pretensiones de seguridad social concernientes a un trabajador del sector privado, la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria.
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Asimismo, acudió a la regla de competencia general de la Jurisdicción Ordinaria desarrollada en el artículo 2.4 del CPTSS que atribuye a los jueces laborales conocer de los procesos relacionados con el sistema de seguridad social integral que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras del sector privado. Además, sustentó su posición en la providencia con criterio unificador del 04 de septiembre de 2019 del Consejo Superior de la Judicatura.[7] Por lo anterior, argumentó que no compartía la posición expuesta por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021 en la que apoyó su decisión el juez laboral.
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Con base en lo expuesto y descendiendo al caso concreto, evidenció que el centro de la controversia no giraba alrededor de las acciones de la UGPP y la ADRES por cuanto estas entidades solo fueron llamadas bajo la figura de litis consorte cuasi necesario: i) respecto de la primera el conflicto quedó resuelto mediante la resolución de revocatoria directa que modificó el cobro inicial y ii) frente a la segunda no existe un acto concreto que la demandante cuestione. El conflicto se centra en la negativa de Salud Total EPS y Colpensiones de atender la solicitud de devolución de los aportes pagados en exceso, de manera que se trata de un conflicto de una afiliada con entidades administradoras o prestadoras del sistema de seguridad social que debe ser resuelto por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, considerando que la demandante no ostenta la calidad de empleada pública.
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El 18 de abril de 2022, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[8]. El 21 de octubre del mismo año, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora[9].
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[10] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[13]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo), (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la señora P.A.Q.M. contra Salud Total EPS y Colpensiones, y, contra la UGPP y la Adres, en calidad de litis consorcio cuasi necesario (presupuesto objetivo) y, (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).
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Específicamente, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín fundamentó su decisión en el Auto 389 de 3021 de la Corte Constitucional, mientras que el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de la misma ciudad, sustentó su postura en los artículos 104 y 105 del CPACA, así como en el artículo 2.4 del CPTSS y la providencia del 04 de septiembre de 2019 del Consejo Superior de la Judicatura, previamente referenciada.
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Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de reclamaciones para la devolución de aportes a la seguridad social en salud y pensiones
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Como lo ha sostenido de manera reiterada la Corte Constitucional, los recursos del sistema general de seguridad social en salud y pensiones son recursos parafiscales[14] cuya administración y recaudo puede ser conferida a personas jurídicas de derecho privado.[15]
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En los que respecta al sector salud, la ADRES, es la entidad pública que administra los recursos del sistema de seguridad social en salud.[16] Así mismo, el recaudo y registro de las cotizaciones ha sido delegado en las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y en las Entidades Obligadas a Compensar (EOC), de acuerdo con las condiciones establecidas por la ADRES.[17]
El procedimiento administrativo para solicitar la devolución de aportes por pagos erróneos ante la ADRES ha sido regulado en el Decreto 780 de 2016[18] por intermedio de la EPS, dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de pago.
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Recientemente, mediante Auto 051 del 2023,[19] la Sala Plena de esta Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre un caso similar, en el que una Cooperativa de Trabajo Asociado demandó la devolución del pago de lo no debido por concepto de aportes parafiscales a las EPS. La demanda pretendía la nulidad de actos administrativos expedidos por la ADRES referidos a la improcedencia de la devolución de dichos recursos públicos. Luego de aclarar que la pretensión no se refería a una controversia sobre la prestación del servicio de seguridad social en salud se estableció la siguiente regla de decisión: La jurisdicción contenciosa administrativa es competente para conocer y decidir una demanda contra entidades promotoras de salud EPS, la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social, relativa a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.
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En el ámbito pensional, la Corte también se ha pronunciado sobre conflictos relativos al recobro o devolución de aportes parafiscales. En el Auto 1185 de 2022,[20] la Sala Plena determinó que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos de nulidad de actos administrativos, cuyo objeto sea ordenar a un ex empleador el cobro de aportes patronales a pensión e iniciar el correspondiente proceso de cobro coactivo, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA. Lo anterior, por cuanto se trata de i) cuestionar la validez de actos administrativos proferidos por una entidad pública, ii) no se discute la prestación de servicios de seguridad social y iii) el acto demandado es el paso previo para proceder al procedimiento de cobro coactivo por parte de la administración.
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En esa oportunidad, la Sala Plena acudió a los autos 447,[21] 651[22] y 736[23] de 2021 como pronunciamientos relevantes para resolver este tipo de asuntos, por tratarse de controversias dirigidas a obtener la declaratoria de nulidad de actos administrativos proferidos por Colpensiones o por la UGPP en los que se requirió el pago de aportes patronales en el marco de recobros de recursos parafiscales, sin que se requiera que sea una EPS quien actúe como parte accionante.
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En virtud de lo anterior, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer y decidir demandas contra una EPS y/o la ADRES, así como contra fondos de pensiones, bien sea en el régimen de prima media o en el de ahorro individual, relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones de conformidad con el artículo 104 del CPACA.
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El caso concreto
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer la demanda presentada por P.A.Q.M. contra Salud Total EPS y Colpensiones, con el fin de obtener la devolución del pago de lo no debido por concepto de aportes parafiscales y cotizaciones del régimen contributivo de salud y pensiones realizadas en el año 2014 a las demandadas. En consecuencia, la demandante solicita: i) declarar que el derecho a solicitar, ante Salud Total EPS y Colpensiones, la devolución de aportes pagados en exceso por error surgió desde 11 de octubre de 2019, fecha en la que se profirió la Resolución No. RDC-2019-020054; ii) Declarar que, a partir de la fecha anterior, se deben contar los 12 meses para solicitar a Salud Total EPS la devolución de los aportes (Decreto 2265 de 2017). Como consecuencia del anterior reconocimiento: i) ordenar a Salud Total EPS y Colpensiones corregir el ingreso base de cotización de los meses de enero, marzo, abril, mayor, junio, julio y noviembre de 2014; ii) realizar la reliquidación de aportes e intereses en el subsistema de salud y pensión de los meses referidos; iii) ordenar a ADRES y Colpensiones realizar la devolución de los pagos en exceso a favor del SGSSI para los meses correspondientes del 2014; iv) Condenar a Colpensiones y a ADRES (y/o Salud Total EPS) a pagar la indexación de las sumas anteriores, v) condenar a estas entidades al pago de intereses moratorios y vi) condenarlas al pago de costas judiciales y agencias en derecho.
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Lo anterior se fundamenta en las siguientes razones: i) en principio, en la demanda no se advierte una controversia basada en aspectos relativos a la prestación de servicios de seguridad social en salud o pensiones. Por el contrario, la pretensiones buscan la devolución del pago de lo no debido por concepto de contribuciones parafiscales, a partir de la Resolución No. RDC-2019-020054 del 11 de octubre de 2019, expedida por la UGPP; ii) la demandante pretende la nulidad de las actuaciones que declaran la improcedencia de la solicitud de devolución de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones y su reembolso por parte de la EPS, la Adres y Colpensiones; y iii) se trata de la devolución de recursos públicos y de actos administrativos que involucran entidades públicas.
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Regla de la decisión
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer y decidir demandas contra una EPS y/o la ADRES, así como contra los fondos de pensiones del régimen de prima media (RPM) o del régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por P.A.Q.M. contra Salud Total E.P.S. S.A., Colpensiones., la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2172 al Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente, así como al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]. También dirigió la demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, como litis consortes cuasi necesarios. Expediente digital, 04 Demanda, pág. 14.
[2] En concreto pidió: i) Declarar que el derecho adquirido a favor de la señora Q.M. de solicitar, ante Salud total EPS y Colpensiones, la devolución de aportes pagados en exceso por error surgió desde 11 de octubre de 2019, fecha en la que se profirió la Resolución No. RDC-2019-020054; ii) Declarar que a partir de la fecha anterior se deben contar los 12 meses para solicitar a Salud Total EPS la devolución de los aportes (Decreto 2265 de 2017). Como consecuencia del anterior reconocimiento: i) ordenar a Salud Total EPS y Colpensiones corregir el ingreso base de cotización de la planillas PILA de los meses de enero, marzo, abril, mayor, junio, julio y noviembre de 2014; ii) realizar la reliquidación de aportes e intereses de las planillas PILA del SGSSI en el subsistema de salud y pensión de los meses referidos; iii) ordenar a ADRES y Colpensiones realizar la devolución de los pagos en exceso a favor del SGSSI para los meses correspondientes del 2014; iv) Condenar a Colpensiones y a ADRES (y/o Salud Total EPS) a pagar la indexación de las sumas anteriores, v) Condenar a estas entidades al pago de intereses moratorios y vi) Condenarlas al pago de costas judiciales y agencias en derecho. I.. P.. 18 a 20.
[3] Acto administrativo No. RDO-2018-00340 del 15 de febrero de 2018.
[4] Expediente digital, 07 Auto Juzgado Laboral, págs. 1-4.
[5] M.A.J.L.O..
[6] Expediente digital, 09 Auto Juzgado Administrativo, págs. 1-11.
[7] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria. Exp. 110010102000201901299 00. M.V.A.W..
[8] Expediente digital, CJU 2172 CC. Correo remisorio y link.
[9] Expediente digital, 03CJU 2172 CC. Constancia de reparto.
[10] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P.. A.V. D.F.R.. A.V. A.L.C.. A.A.J.L.O.. A.V. J.F.R.C.. A.V. A.R.R..
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Sentencias C-711 de 2001. M.J.A.R.. C-824 de 2004. M.P. (e) R.U.Y.
[15] Sentencias C-422 de 2016. M.J.I.P.P.. SV. M.V.C.C., AV. A.L.C.; C-644 de 2016-M.P. A.L.C.. SV. Gloria S.O.D., SV. L.G.G.P., SV. G.E.M.M.
[16] Artículos 1 y 3 de la Ley 1429 de 2016
[17] Ley 100 de 1993. Artículo 156 y Decreto 780 de 2016 artículo 2.6.4.2.1.2 y 2.6.4.2.1.4.
[18] Decreto 780 de 2016. Artículo 2.6.4.3.1.1.8. Devolución de cotizaciones no compensadas.
[19] M.J.C.C.G..
[20] M.J.F.R.C..
[21] M.J.F.R.C..
[22] M.J.F.R.C..
[23] M.C.P.S..
