Auto nº 764/23 de Corte Constitucional, 10 de Mayo de 2023

1. Mediante apoderado, la señora Á.M.C.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación y del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.. Fundamentó su demanda en que estuvo vinculada «como docente nacional con nombramiento provisional al servicio de la Secretaría de Educación del municipio de Bello, desde el 12 de abril de 2004 hasta el 28 de febrero de 2017 de forma ininterrumpida, para un total de 5 años y 6 meses»[1]. Según lo refiere en la demanda, la señora C.A. sufre de múltiples patologías[2] por lo que solicitó a Savia Salud EPS el dictamen de pérdida de capacidad laboral. En consecuencia, la EPS emitió el dictamen[3] del 61,60% de pérdida de capacidad laboral desde el 24 de abril de 2018.

2. El 16 de marzo de 2019 la accionante solicitó a la Secretaría de Educación de Bello el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez. Sin embargo, mediante la Resolución 201900002723 del 10 de junio de 2019 la Secretaría de Educación de Bello negó la pensión solicitada, con el argumento de que, para el momento de la fecha de estructuración de la invalidez, la señora C.A. no se encontraba vinculada a la entidad[4].

3. Luego de esto, mediante escrito del 5 de agosto de 2019 la señora A. solicitó a la Secretaría de Educación de Bello que le ordenara «una cita con medicina laboral, en la EPS SUMIMEDICAL, para ser evaluada y calificada por pérdida de capacidad laboral»[5]. Mediante oficio 20192040117 del 16 de agosto de 2019 la Secretaría de Educación de Bello respondió que no era procedente atender a su solicitud, porque desde el 14 de febrero de 2017 se había terminado su vinculación con la entidad[6]. El 2 de octubre de 2019 la demandante volvió a solicitarle a la Secretaría de Educación de Bello un «estudio de la pensión de invalidez bajo el amparo de las sentencias T-427 de 2012 y SU-588 de 2016 […]»[7]. No obstante, en el oficio BEL2019EE2765 del 20 de octubre de 2019 la entidad negó nuevamente lo solicitado, con los mismos argumentos.

4. Por lo tanto, la demandante le solicitó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia un dictamen de pérdida de capacidad laboral. En consecuencia, la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia emitió el dictamen JRCIA S2 18450-20 del 11 de septiembre de 2020. Concretamente, la Junta determinó una pérdida de capacidad laboral del 58,83% con fecha de estructuración desde el 20 de junio de 2018. De conformidad con el escrito de la demanda, el dictamen no tiene en cuenta que la accionante sufre de su enfermedad, que es progresiva, desde que tenía 12 años[8].

5. A partir de los hechos anteriores, la demandante cuestiona la fecha de estructuración de la enfermedad que fijó la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia, y sobre esta base pretende que se realicen las siguientes declaraciones y condenas:

   1. «Que es nula la resolución No. 2019000027323 del 10 de junio de 2019, por medio del [sic] cual la Nación – Min. Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., negó el derecho a la pensión de invalidez en favor de la señora Á.M.C.A..

   2. «Que es nulo el oficio No. BEL2019ER006821 del 20 de octubre de 2019, por medio del cual el [sic] Nación – Min. Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., negó el derecho a la pensión de invalidez en favor de la señora Á.M.C.A.»[9]

   3. «Que es nulo el dictamen JRCIA S2 No. 18450 – 20 del 11 de septiembre de 2020, emitido por la Junta Regional de Calificación de invalidez de Antioquia, por medio del cual se fija como fecha de estructuración el día 20 de junio de 2018».

   4. «Que como consecuencia de las anteriores nulidades y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación – Min. Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. a: a. [sic] Reconocer y pagar la pensión de invalidez en favor de Á.M.C.A., desde la fecha en que realizó la última cotización, esto es desde el día 28 de febrero de 2017».

   5. «O. el pago de las mesadas atrasadas causadas y no pagadas como consecuencia de la nulidad de los actos acusados y el reconocimiento ordenado».

   6. «O. al demandado la inclusión en nómina de pensionados el nombre de mí [sic] poderdante con los reajustes anuales que corresponde».

   7. «El demandado dará cumplimiento a lo dispuesto por [sic] los artículos 192 y 195 del CPACA».

   8. «Condénese en costas al demandado, conforme al artículo 188 del CPACA» [10].

6. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Medellín[11] que, mediante Auto del 11 de febrero de 2022 declaró su falta de competencia jurisdiccional para conocerlo. Sustentó su posición en que (i) de conformidad con el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013, competencia para resolver las controversias que se generen por los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[12]; (ii) según el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los procesos «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público», y (iii) la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió un conflicto entre ese despacho y un juzgado laboral y concluyó que, como el demandante controvertía un dictamen laboral, la competencia para conocer el asunto era de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[13].

7. A su vez, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Medellín afirmó que «aunque en la demanda se indicó como primera pretensión la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la demandante, haciendo una interpretación [integral] de la demanda, se determina que la pretensión principal y el centro del litigio, no es el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez propiamente dicha, siendo esta pretensión subsidiaria consecuencial de la que va encaminada a controvertir el dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia realizado a la demandante, en cuanto a la fecha de estructuración de la incapacidad, pues fue por ese aspecto que la entidad negó el reconocimiento de la prestación». En consecuencia, para el juzgado el asunto no estaba en el supuesto del numeral 4º del artículo 104 del CPACA, sino del artículo 44 del Decreto 1352 de 2013. Por lo tanto, remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Medellín.

8. El asunto fue repartido nuevamente y le correspondió al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín[14] que, mediante Auto del 25 de abril de 2022, también declaró su falta de competencia para conocer el caso. En criterio de ese despacho según lo dispuesto en numeral 4º el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[15], 104 del CPACA[16] y 16 del Código General del Proceso[17], el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción contencioso - administrativa. Para el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín, en el caso en cuestión «[…] lo que se pretende no es únicamente la nulidad del dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, sino que la pretensión principal es la nulidad de la resolución por medio de la cual la Nación-Ministerio de Educación-Fomag negó el derecho a la pensión de invalidez para que, en su lugar, se acceda al reconocimiento y pago de la misma. En dicho sentido, siendo esta resolución una declaración de voluntad de la administración, se crea una situación jurídica en cabeza de la demandante por lo que su respectivo medio de control debe estar a cargo de la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 y en el numeral 2 del artículo 155 del CPACA». En consecuencia, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones ante la Corte Constitucional.

9. El 25 de mayo de 2022, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional. Por sorteo realizado el 20 de febrero de 2023 le correspondió a la Magistrada sustanciadora, a quien se le remitió el 23 de febrero de 2023.

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

   1.1. La Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[18], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   2.1. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando «[…] dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)»[19].

   2.2. Asimismo, en el Auto 155 de 2019 la Sala Plena explicó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

   2.3. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

   2.3.1. Sobre el presupuesto subjetivo. La Corte lo encuentra satisfecho porque el conflicto se suscita entre el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que pertenecen a diferentes jurisdicciones.

   2.3.2. Sobre el presupuesto objetivo. Se entiende superado, teniendo en cuenta que existe una causa judicial sobre la que se suscita la controversia. Concretamente, el demandante cuestiona el dictamen emitido por la Junta Regional de Invalidez de Antioquia, específicamente la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral.

   2.3.3. Sobre el presupuesto normativo. La Sala considera que también se cumple porque ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Medellín fundamentó su falta de competencia en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013 y en la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Por su parte, el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín basó su falta de competencia en el artículo 104 del CPACA, en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y en el artículo 16 del Código General del Proceso.

   2.4. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Medellín y Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín. Para ello, primero, hará referencia a la competencia para conocer la nulidad de los actos administrativos en que se decide sobre las pensiones de invalidez y, a continuación, resolverá el caso concreto.

3. Competencia judicial para conocer controversias relacionadas con dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez – Reiteración de jurisprudencia

   3.1. En el Auto 1177 de 2021 la Corte Constitucional conoció un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción laboral y una autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa. La causa que dio origen al conflicto fue una demanda ordinaria laboral en contra de Positiva S.A. y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Concretamente, la demandante perseguía que se ordenara a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitir un nuevo concepto de su enfermedad.

   3.2. En esa ocasión, la Corte consideró que «[…] el conocimiento de las controversias que se dirigen contra juntas de calificación de invalidez ha sido asignado mediante norma especial a la jurisdicción ordinaria. Tal competencia se desprende del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015 y el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013»[20]. A su vez, la Corte explicó que «los artículos 4, 19, 24 y 33 del Decreto 1352 de 2013 ratifican que los procesos promovidos en contra de las Juntas Regionales y la Nacional de Calificación de Invalidez son del resorte de los jueces laborales»[21].

   3.3. Además, en el Auto 1177 de 2021 la Corte reiteró el criterio establecido en el Auto 647 de 2021 de conformidad con el cual «el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, en la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis»[22].

   3.4. A partir de lo anterior, la Corte fijó como regla de decisión que «[l]a demanda promovida por un[a] empleado[a] público[a] con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez debe ser conocida y decidida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral».

La Sala Plena constata que en el presente caso:

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso - administrativo -el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Medellín - y una autoridad de la jurisdicción ordinaria -el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín - de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

2. La Sala advierte que la demanda que originó el conflicto de jurisdicciones hace referencia a múltiples pretensiones. Sobre el particular, esta Corte ha advertido que «corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones […] al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí […] si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Lo anterior, con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones»[23].

3. En este caso, el cuestionamiento principal de la demanda radica en la inconformidad de la demandante con lo establecido por la Junta Regional de Invalidez de Antioquia, concretamente en lo relacionado con la fecha de estructuración de su enfermedad. En concreto, la declaratoria de nulidad que persigue la demandante de los actos administrativos en que se le negó la pensión está condicionada a la fecha de estructuración de la enfermedad fijada en el dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia. Por lo tanto, siguiendo la jurisprudencia citada, esta pretensión debe ser el parámetro de la Corte para definir la competencia.

4. En consecuencia, la Sala considera que la regla fijada en el Auto 1177 de 2021 es aplicable, principalmente teniendo en cuenta que la demanda cuestiona que la fecha de estructuración de la enfermedad que fijó la Junta Regional de Antioquia en el dictamen fuera posterior a su desvinculación laboral con la Secretaría de Educación con el municipio de Bello, lo que devino en que se le negara la pensión de invalidez.

5. Por último, la Sala aclara que siguiendo lo dispuesto en el Auto 647 de 2021, en este caso no es aplicable el fuero de atracción.

6. En concordancia con lo anterior, siguiendo las reglas fijadas en los precedentes mencionados, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso.

7. Con base en los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín y comunicar la presente decisión al demandante.

Regla de decisión. «[l]a demanda promovida por un(a) empleado(a) público(o) con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez debe ser conocida y decidida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral».

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,