Auto nº 767/23 de Corte Constitucional, 10 de Mayo de 2023
| Ponente | Natalia Ãngel Cabo |
| Fecha de Resolución | 10 de Mayo de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2481 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 767 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2481.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Yopal.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
B.D., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
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El 17 de junio de 2021 el Instituto Financiero de Casanare (en adelante IFC), en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda[1] ante el Tribunal Administrativo de Casanare en contra de Matepotrancas Ltda. y su representante legal, D.F.R.R., para declarar el incumplimiento y obtener la liquidación del contrato de cuentas en participación No. 178 de 2006. Dicho contrato fue suscrito el 22 de septiembre de 2006 y tenía por objeto que el IFC efectuara de forma directa o a través de terceros el establecimiento, manejo y aprovechamiento de las plantaciones de palma de aceite en el predio Hato Las Margaritas, de conformidad con las especificaciones técnicas del cultivo.
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En auto del 15 de julio de 2021[2] el Tribunal Administrativo de Casanare ordenó remitir el proceso a los juzgados civiles del circuito de Yopal, pues consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no era competente para conocer de la demanda. Al respecto, el magistrado ponente mencionó los artículos 104 y 105.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).
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En este sentido, el magistrado señaló que el objeto del proceso está relacionado con un contrato de cuentas en participación suscrito entre el IFC, y un particular, dentro del giro ordinario de los negocios de la primera entidad financiera nombrada[3] y, por lo tanto, conforme al numeral 1 del artículo 105 del CPACA, la competencia para conocer del caso es de la jurisdicción ordinaria. El magistrado también citó varias providencias del Consejo de Estado para fundamentar la decisión y, finalmente, ordenó remitir el proceso a la Oficina de Apoyo Judicial de Yopal para que fuera repartido entre los juzgados civiles del circuito de Yopal.
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En auto del 19 de agosto de 2021[4] el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Yopal inadmitió la demanda, que luego fue subsanada por la apoderada de la entidad demandante[5].
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En auto del 26 de mayo de 2022[6] la jueza consideró que no era competente para conocer del asunto. En este sentido, hizo referencia a las dos disposiciones también citadas por la autoridad de lo contencioso administrativo, esto es, los artículos 104 y 105 del CPACA. No obstante, al evaluar los requisitos exigidos en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, la juzgadora señaló que la persona jurídica de derecho público Instituto Financiero de Casanare IFC es una empresa adscrita a una Secretaría de una entidad territorial descentralizada y, por ello, no puede pensarse que el órgano de control y vigilancia sea la Superintendencia Financiera, puesto que naturalmente no existe una Ley o acto administrativo que así lo prescriba[7]. En este sentido, agregó que
conforme a lo normado en el Art. 89 de la Ley 489 de 1998, Decreto No. 073 de 2002 y demás normas concordantes, el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE IFC en todo caso al momento de celebrar un contrato para el cumplimiento de su objeto social, se sujetará a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la [sic] entidades estatales, por ello, no es una empresa vigilada por la Superintendencia Financiera y, contrario sensu, reviste tintes de ser una entidad descentralizada que se sujeta a las reglas de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por tanto, es el Juez Administrativo la autoridad natural competente para conocer del presente asunto[8].
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En consecuencia, la jueza ordenó remitir la actuación a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto.
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Según consta en el informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional[9], el 7 de marzo de 2023 el expediente de la referencia fue repartido al despacho de la magistrada ponente. Por su parte, el expediente fue enviado al despacho el 10 de marzo de 2023.
Competencia
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La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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La jurisprudencia constitucional ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. A partir de esa definición, la Sala Plena ha señalado que un conflicto de jurisdicciones se configura cuando se acredita el cumplimiento de los siguientes tres elementos: (i) presupuesto subjetivo: implica que la controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones quienes, además, deben rechazar o reclamar la competencia para conocer el asunto; (ii) presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo: requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa.
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La Sala encuentra que en el caso bajo examen se satisfacen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Primero, el presupuesto subjetivo se satisface en tanto la controversia es suscitada por dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Yopal, que pertenece la jurisdicción ordinaria, y el Tribunal Administrativo de Casanare, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Segundo, también se cumple con el presupuesto objetivo, puesto que ambas autoridades rechazaron el conocimiento de la demanda interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare - IFC en contra de Matepotrancas Ltda. y su representante legal, D.F.R.R., para declarar el incumplimiento y obtener la liquidación del contrato de cuentas en participación N° 178 de 2006, que debe resolverse a través de un trámite de naturaleza judicial.
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Tercero, el presupuesto normativo también se encuentra acreditado, en tanto ambas autoridades judiciales expusieron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto. Por un lado, la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo fundamento su decisión en los artículos 104 y 105.1 del CPACA. Por otro, la autoridad de la jurisdicción ordinaria citó las mismas normas y, adicionalmente, el 89 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto No. 073 de 2002.
Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología de revisión
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Verificada la configuración de un conflicto de jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Yopal, que tiene que ver con la competencia para conocer la demanda interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare - IFC en contra de Matepotrancas Ltda. y su representante legal, D.F.R.R.. Con ese objetivo, en primer lugar, la Sala reiterará la regla de decisión en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer de las controversias relacionadas con contratos en los que es parte una entidad pública que no tiene el carácter de institución financiera. Reiteración de jurisprudencia
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El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido señala que dicha jurisdicción tendrá competencia para tramitar las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En consonancia con lo anterior, el numeral 2 del mismo artículo dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Asimismo, el parágrafo de este artículo dispone lo que debe entenderse como entidad pública para los efectos de ese código:
todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
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No obstante, el CPACA, en su artículo 105, prevé cuatro excepciones a esta regla general del artículo 104. En efecto, y para lo que interesa en el caso que aquí se examina, el numeral 1 del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá
[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
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De conformidad con la disposición citada, esas controversias serán de conocimiento de la jurisdicción ordinaria. Por su lado, de acuerdo con la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el auto 904 de 2021[11],
[l]a jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales presentadas en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas del sistema financiero en virtud de la cláusula de exclusión del artículo 105 del CPACA y la cláusula general residual de competencia de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.
En este sentido, y como lo estableció la Sala Plena en el auto 005 de 2022, para que se configure la excepción del artículo 105.1 del CPACA y, en consecuencia, la jurisdicción ordinaria sea competente para conocer del asunto, deben satisfacerse los siguientes dos criterios: (i) la entidad pública debe tener el carácter de institución financiera y estar vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico); y (ii) el asunto de la controversia debe corresponderse con el giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).
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De esta manera, si alguno de los dos criterios -orgánico o material- mencionados arriba no se satisface, la competencia para conocer del asunto seguirá siendo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así lo dispuso esta Sala en los recientes autos 618 de 2023 y 609 de 2023, que abordó un conflicto de jurisdicciones suscitado en un proceso de controversias contractuales en el que una de las partes (la demandante, como en el caso bajo examen) era también el IFC. En esa oportunidad, la Sala fijó la regla de decisión según la cual
[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las controversias derivadas de contratos estatales en las que (i) se pretenda declarar su incumplimiento y (ii) se promuevan contra entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras y que, por tanto, no estén vigiladas por la Superintendencia Financiera. Lo anterior, en virtud de los artículos 104.2 y 141 de la Ley 1437 de 2011.
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La Sala llegó a esa conclusión tras señalar que el IFC no es una entidad de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera, lo que implica que no se satisfizo el criterio orgánico para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, y el asunto se enmarcó en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104.6 del mismo código.
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La demanda presentada por el IFC pretende declarar el incumplimiento y obtener la liquidación del contrato de cuentas en participación No. 178 de 2006 celebrado por una entidad pública -empresa industrial y comercial del Estado-[12]. Como se señaló en las consideraciones de esta providencia, los asuntos de esa naturaleza se enmarcan en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con la regla prevista en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA.
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Segundo, en este caso no se configura la excepción prevista en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, tal como lo advirtió el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Yopal. En efecto, el IFC no es una entidad pública de carácter financiero ni es vigilada por la Superintendencia Financiera, sino que se trata de una empresa comercial y de gestión económica del departamento del C., con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico, según lo previsto en el artículo 1 del Decreto 0073 del 30 de mayo de 2002.
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Aunque el IFC desarrolla actividades financieras de conformidad con su objeto social[13], y el contrato de cuentas en participación sobre el que versa la demanda se encuadra en dichas actividades, esta persona jurídica no fue constituida como entidad de carácter financiero ni es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera. En efecto, en ninguno de los actos administrativos de creación se instituyó que la entidad sería vigilada, y el IFC no está incluido en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera[14].
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De conformidad con lo anterior, resulta claro que en el caso bajo examen no se satisface el criterio orgánico previsto en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA y, por lo tanto, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer de la demanda. En este sentido, la Sala Plena ordenará remitir al Tribunal Administrativo de Casanare el expediente CJU-2481 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las controversias derivadas de contratos estatales en las que (i) se pretenda declarar su incumplimiento y (ii) se promuevan contra entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y no estén vigiladas por la Superintendencia Financiera. Lo anterior, en virtud de los artículos 104.2 y 141 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Yopal, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Casanare es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el Instituto Financiero de Casanare - IFC contra M.L.. y su representante legal, D.F.R.R..
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2481 al Tribunal Administrativo de Casanare para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Yopal.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 001DEMANDA.pdf.
[2] Expediente digital, archivo 004-Auto 15JULIO2021.pdf.
[3] Expediente digital, archivo 004-Auto 15JULIO2021.pdf, pág. 5.
[4] Expediente digital, archivo 05AutoInadmiteResoluciónDecontrato.pdf.
[5] Expediente digital, archivo 06SubsanacionDemanda.pdf.
[6] Expediente digital, archivo 08AutoFaltaDeJurisdiccióConflicto.pdf.
[7] Expediente digital, archivo 08AutoFaltaDeJurisdiccióConflicto.pdf, pág. 3.
[8] Expediente digital, archivo 08AutoFaltaDeJurisdiccióConflicto.pdf, págs. 4 y 5.
[9] Expediente digital, archivo 03Constancia de Reparto CJU-2481.pdf.
[10] Autos 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, 041 de 2021, 1849 de 2022, entre otros.
[11] Reiterado en varios autos, entre esos el 1072 de 2021, 1173 de 2021, 820 de 2022.
[12] Por medio del Decreto 0073 del 30 de mayo de 2002 se cambió la denominación del Fondo para el Desarrollo de Casanare y pasó a ser el Instituto Financiero de Casanare IFC. Sin embargo se conservó su naturaleza jurídica de empresa comercial y de gestión económica del Departamento de Casanare, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico.
[13] Según lo previsto en el artículo tercero del Decreto 0073 de 2022, en el que se establece que el IFC puede llevar a cabo actividades relacionadas con financiación para la ejecución de obras de infraestructura, asesoría financiera, inversión en programas y proyectos de desarrollo, servicios de financiación, otorgamiento de créditos y asistencia técnica en los campos de producción, entre otras.
[14] El listado puede descargarse en el sitio web de la Superintendencia Financiera: https://www.superfinanciera.gov.co/inicio/industrias-supervisadas/entidades-vigiladas-por-la-superintendencia-financiera-de-colombia/lista-general-de-entidades-vigiladas-por-la-superintendencia-financiera-de-colombia-61694 (consultado por última vez el 26 de abril de 2023).
