Auto nº 663/23 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2023

1. Decisión adoptada por la Corte Constitucional. El 5 de mayo de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-157 de 2022. En esa providencia se revisaron los expedientes T-8.403.523 y T-8.530.137. En ambos casos, los actores alegaron la configuración de defectos violatorios de sus derechos fundamentales, por decisiones de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que negaron sus pretensiones, en el marco de procesos de reparación directa, instaurados por la presunta responsabilidad patrimonial del Estado, a causa de la ocupación de hecho de predios privados, por personas ajenas a la Administración.

2. En relación con el expediente T-8.403.523, que contiene la acción de tutela interpuesta por el abogado C.A.P.L., en representación del señor F.G.S., la Corte Constitucional concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Lo anterior, considerando que la decisión emitida por la Corporación accionada, en la sentencia proferida el 3 de julio de 2020, desconoció el precedente del propio Consejo de Estado en relación con el daño especial, como título de imputación de la responsabilidad del Estado. La Corte encontró que la Sección Tercera adujo que «el caso era susceptible de analizarse bajo las exigencias definidas en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo sobre el régimen en mención, identificó sus elementos, pero se abstuvo de evaluarlos en el caso concreto». En consecuencia, en el numeral segundo de la parte resolutiva de esa decisión, se ordenó lo siguiente:

   SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 3 de julio de 2020 por la Sección Tercera Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa núm. 25000-23-36-000-2013-00107-01 (55308) promovido por F.G.S. contra la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y el Distrito Capital de Bogotá-Alcaldía Local de Usme, y ORDENAR a la Sección Tercera Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que dentro del término de cuarenta (40) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los criterios establecidos en la parte motiva de esta providencia

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3. Remisión del asunto al juez de tutela de primera instancia. El 17 de junio de 2022, el expediente T-8.403.523 fue remitido a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado -juez de tutela de primera instancia-, para que, de conformidad con los artículos 27 y 36 del Decreto 2591 de 1991, notificara el fallo a las partes y, en caso de que fuera solicitado por los interesados, asegurara el cumplimiento de las órdenes previstas en la providencia judicial.

4. Sentencia de reemplazo. El 16 de agosto de 2022, la Sección Tercera, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia SU-157 de 2022, resolvió el recurso de apelación interpuesto por el señor F.G.S.. En esa nueva oportunidad, dicha autoridad manifestó que procedía a «examinar la controversia desde la perspectiva del daño especial y sus requisitos». Luego de exponer esa teoría, los elementos que el Consejo de Estado ha definido para su configuración e indicar consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación de 2022, concluyó que el demandante no reunía las condiciones para declarar la responsabilidad del Estado, bajo el título de imputación del daño especial.

5. En términos generales, para el Consejo de Estado no se demostró que, a la fecha de la presentación de la demanda de reparación directa, existieran razones de orden público o social que desvirtuaran el ejercicio de acciones administrativas, judiciales o policivas idóneas para proteger los derechos de propiedad y de posesión de los demandantes. De igual manera, consideró que «la orden de la Corte Constitucional estuvo dirigida a examinar los requisitos y condiciones del daño especial, […] lo cual no implicaba que se exonerara automáticamente a los actores de sus cargas frente a las medidas con las que contaban en su momento para conjurar la situación que los privó de la posesión de sus predios». Por último, agregó que «el acatamiento de la sentencia de la Corte Constitucional se [hacía] en el marco del defecto que esa Corporación estableció –desconocimiento del precedente–, motivo por el cual […] no se atribuyó defecto fáctico alguno a la providencia del 3 de julio de 2020, ni se cuestionó la valoración probatoria efectuada por la Sala, por lo que no se impusieron órdenes en ese sentido».

6. Primera solicitud de cumplimiento. El 7 de septiembre de 2022, C.A.P.L., quien se identificó como apoderado judicial del ciudadano F.G.S.[1], argumentó que la sentencia del 16 de agosto de 2022, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, fue un cumplimiento aparente de la sentencia de unificación aludida. Lo anterior, debido a que la Corporación accionada se apartó de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional. El peticionario aseveró que el Consejo de Estado no se acogió al criterio de «diligencia mínima del demandante» establecido por este Tribunal, para demostrar la configuración de un daño especial. Tampoco atendió al presupuesto de «inviabilidad e innocuidad de las medidas de desalojo» para el examen de la figura en el caso concreto.

7. Auto 1552 de 2022. El 13 de octubre de 2022, la Sala Plena de esta Corporación rechazó por improcedente la solicitud de trámite de cumplimiento de la Sentencia SU-157 de 2022 presentada por el abogado C.A.P.L.. La decisión estuvo sustentada en que: (i) el peticionario no acudió previamente al juez de tutela de primera instancia para solicitar el trámite de cumplimiento y/o incidente de desacato, respecto de lo decidido en el fallo de unificación de 2022; (ii) el demandante no demostró la configuración de alguna causal que diera lugar a la competencia excepcional de la Corte Constitucional frente a la actuación del juez de primera instancia; ni (iii) el caso se relacionaba con un evento excepcional que le permitiera asumir a este Tribunal facultades especiales para vigilar el cumplimiento de la providencia judicial. De esta manera, se remitió la solicitud al juez de tutela de primera instancia, para que adoptara las decisiones que considerara pertinentes y necesarias.

8. Trámite incidental en el Consejo de Estado. En cumplimiento de lo dispuesto en el auto 1552 de 2022, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dio apertura al incidente de desacato contra «[…] los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado[2], por el presunto incumplimiento del fallo de tutela SU-157 de 5 de mayo de 2022 […]» y dispuso correr traslado de la solicitud a la parte demandada.

9. El 26 de enero de 2023, el juez de tutela de primera instancia declaró que la Corporación demandada «ha dado cumplimiento a los ordinales primero y segundo de la sentencia de unificación SU-157 de 5 de mayo de 2022». Luego de examinar la respuesta presentada por los magistrados en el trámite incidental de desacato, referir los criterios establecidos en la parte motiva de la sentencia de unificación y contrastar su contenido con la fundamentación expuesta en la decisión emitida el 16 de agosto de 2022, la Sección Primera concluyó que la providencia de reemplazo «cumplió con los presupuestos señalados en la sentencia de unificación SU-157 […], ya que ofreció una justificación razonable y suficiente de las razones por las cuales en el asunto específico no se configuraba la responsabilidad del Estado por daño especial».

10. Adicionalmente, el juez de tutela de primera instancia expuso que «la sentencia de tutela hizo un llamado al juez contencioso a evaluar estos puntos [del daño especial] dentro del nuevo fallo de reemplazo, más no dispuso que en la resolución del caso debía accederse en forma automática a emitir una condena en contra del Estado». Tampoco restringió la autonomía probatoria del juez contencioso, dado que «en ningún momento el Tribunal Constitucional señaló que, adicionalmente al desconocimiento del precedente, se habría incurrido en un defecto fáctico con ocasión de una valoración probatoria irrazonable».

11. Segunda solicitud de cumplimiento. El 16 de febrero de 2023, el abogado C.A.P.L., en representación del señor F.G.S., presentó una segunda solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-157 de 2022. El apoderado judicial reiteró que la sentencia del 16 de agosto de 2022 es un «cumplimiento aparente» de la providencia de unificación, en la medida en que la decisión del Consejo de Estado «se aparta de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional, y termina por confirmar su anterior decisión».

12. El peticionario insistió en que el Consejo de Estado no se acogió al parámetro establecido por la Corte Constitucional sobre «diligencia mínima del demandante» para demostrar la configuración de un daño especial[3]. Igualmente, el solicitante volvió a llamar la atención sobre el desconocimiento del presupuesto de «inviabilidad e innocuidad de las medidas de desalojo», para poder exonerar al propietario de agotar los recursos judiciales y administrativos procedentes frente a la protección de la posesión y de la propiedad[4].

13. En lo que se refiere a la actuación del juez de tutela de primera instancia, el apoderado judicial expuso que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado omitió valorar distintos criterios establecidos en el fallo de unificación de 2022, para poder declarar su cumplimiento pleno. Dichas omisiones tienen relación con los estándares que, a su juicio, la Corte Constitucional estableció en la sentencia SU-157 de 2022 sobre la teoría del daño especial y que el Consejo de Estado desconoció su aplicación probatoria en el caso concreto[5].

14. En último lugar, sobre la competencia de la Corte Constitucional para garantizar el cumplimiento de la Sentencia SU-157 de 2022, el solicitante expresó que este Tribunal tiene la competencia preferente para valorar el cumplimiento de sus propias decisiones. Consideró que en el evento específico se presentan supuestos objetivos, ciertos y verificables que advierten la manifiesta desobediencia de la parte accionada, fundamentados en el desconocimiento de los parámetros fijados por esta Corporación sobre la aplicación de la figura del daño especial[6].

15. Presupuestos generales sobre el trámite de cumplimiento y/o incidente de desacato de fallos de tutela. El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las sentencias dictadas por la Corte Constitucional deben comunicarse al juez de primera instancia y que este, a su vez, las notifica a las partes. Asimismo, los artículos 23, 27 y 52 de ese mismo cuerpo normativo disponen que, ante la inobservancia de una orden de tutela, el beneficiario del amparo puede solicitar al juez de tutela de primera instancia, simultánea o sucesivamente su cumplimiento, por medio del trámite de cumplimiento y/o la imposición de sanciones a la autoridad renuente, mediante el incidente de desacato.

16. La Corte Constitucional ha sostenido que el trámite de cumplimiento y la solicitud incidental de desacato son procedimientos que presentan diferencias sustanciales[7]: (i) el primero se rige por lo dispuesto en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, mientras que el segundo se fundamenta en el artículo 52 ejusdem; (ii) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (iii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva -analizar si la orden de amparo se ha cumplido- y la relacionada con el desacato es subjetiva -sancionar con arresto o multa a quien desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela-; y (iv) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada[8].

17. No obstante, las anteriores distinciones, la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que ambos procedimientos mantienen propósitos comunes: garantizar la ejecución de las providencias que ordenan la protección de derechos fundamentales; asegurar el acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva; lograr la finalización de un proceso judicial rodeado de todas las garantías procesales posibles; y lograr que en un plazo razonable se cumplan las decisiones adoptadas[9]. Por estas mismas finalidades, se ha considerado que el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato no son procedimientos excluyentes, ni el primero constituye un prerrequisito del segundo. Al contrario, el beneficiario de una orden de amparo podrá solicitar al juez de primera instancia, simultánea o sucesivamente, la apertura del trámite de cumplimiento y/o el incidente de desacato, en tanto ambas vías materializan la obligación de asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela[10].

18. Competencia excepcional de la Corte Constitucional para tramitar solicitudes de cumplimiento y/o incidentes de desacato. Los artículos 23, 27, 36 y 52 del Decreto 2591 de 1991 fijan la cláusula general de competencia en cabeza del juez de primera instancia sobre todo lo relacionado con el acatamiento de los fallos de tutela, incluido el conocimiento de las solicitudes de cumplimiento y/o los incidentes de desacato. Por ese motivo, la Corte Constitucional ha establecido el carácter predominantemente excepcional de su intervención sobre las sentencias adoptadas en sede revisión, una vez la decisión se encuentre en firme y sea comunicada al juez de primera instancia[11]. De esta manera, dicha competencia solo se activa ante eventos sumamente excepcionales desarrollados a lo largo de la jurisprudencia de este Tribunal, entre los cuales se reiteran los siguientes:

    “(i) Cuando el juez de primera instancia no cuente con instrumentos, o que teniéndolos no adopte las medidas necesarias para hacer cumplir el fallo de revisión de la Corte Constitucional;

    (ii) Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna de las partes sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera instancia no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos fundamentales;

    (iii) Cuando el juez ejerce su competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste;

    (iv) Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte;

    (v) Cuando la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo;

    (vi) Cuando se esté en presencia de un estado de cosas inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar un seguimiento del cumplimiento de su propia decisión”[12].

19. La desobediencia de una alta Corporación judicial como presupuesto excepcional de intervención de la Corte Constitucional. La jurisprudencia ha admitido que “la desobediencia de una alta corte” es un presupuesto que activa la competencia excepcional de este Tribunal para conocer de solicitudes de cumplimiento respecto de órdenes de tutela[13]. Sin embargo, este escenario no deriva, per se, de que la autoridad cuestionada sea una alta corporación judicial, sino de que existan “supuestos objetivos, ciertos y verificables que advierten que, a pesar de la intervención del juez de primera instancia, la desobediencia por esa corporación judicial se mantiene”[14].

20. Este Tribunal ha manifestado que su competencia excepcional se justifica en la medida en que: (i) el conocimiento de estos asuntos, incluso tratándose de sentencias proferidas por la Corte Constitucional, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, radica por regla general en cabeza de los jueces de tutela de primera instancia[15]; (ii) corresponde con el carácter excepcional de intervención de esta Corporación, dado que solo puede asumir su competencia ante eventos sumamente excepcionales, por ejemplo, la negativa del juez a dar apertura al trámite de cumplimiento[16]; y, adicionalmente, (iii) la competencia de esta Corporación no deriva únicamente de la presunta negativa de la alta corporación judicial en cumplir el fallo de tutela, sino de su renuencia o reiterada inobservancia a acatar las órdenes judiciales[17].

21. Por lo tanto, una vez la decisión de la Corte Constitucional se encuentra en firme y es comunicada al juez de primera instancia, este Tribunal no ejerce competencia para realizar cualquier pronunciamiento, a menos que valore se configure alguna de las causales excepcionales por las cuales puede asumir directamente la revisión del cumplimiento y la eventual adopción de un incidente de desacato[18]. Una interpretación contraria, según la cual se asuma una competencia directa y preferente de la Corte Constitucional sobre solicitudes de cumplimiento, transformaría de manera automática la regla general de competencia fijada en cabeza del juez de tutela de primera instancia.

22. La segunda solicitud de trámite de cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022 no le corresponde, por competencia, a la Corte Constitucional. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado -juez de tutela de primera instancia- es la autoridad competente para conocer, tramitar y decidir las solicitudes de cumplimiento y/o incidentes de desacato del fallo de unificación, de conformidad con los artículos 23, 27, 36 y 52 del Decreto 2591 de 1991, por las razones que pasan a explicarse:

23. Primero. Esta Corporación ya señaló que el juez de tutela de primera instancia era la autoridad competente. Mediante auto 1552 de 2022, esta Corporación ya manifestó que el demandante no demostró la configuración de alguna causal que diera lugar a la competencia excepcional de la Corte Constitucional. La providencia explicó -una a una- las razones por las cuales para el caso concreto, el juez de tutela de primera instancia era la autoridad encargada de adoptar las medidas necesarias respecto de las solicitudes, simultáneas o sucesivas, de cumplimiento y/o desacato; la falta de elementos de juicio para considerar la imperiosa necesidad de intervención del máximo tribunal de la jurisdicción constitucional; incluso, se descartó un evento excepcionalísimo de monitoreo judicial, tal y como ocurre con la configuración de un estado de cosas inconstitucional.

24. Por lo demás, la competencia expost al fallo de tutela, es una atribución que esta Corporación ha asumido de forma autónoma e independiente, fundamentada en el ejercicio de su competencia constitucional genérica respecto a la supremacía de la Constitución y la efectividad de los derechos fundamentales. Eso significa que la Corte ha valorado y ha adoptado criterios referenciales para cuando estima, por las circunstancias específicas del caso, hacer uso de esta atribución. De modo que, contrario a lo afirmado por el peticionario, la competencia de la Corte no está prevista, prima facie, para revisar de manera directa y preferente cualquier solicitud de cumplimiento contra una alta corporación judicial, sino ante supuestos muy excepcionales que, por la necesidad, complejidad o relevancia del caso, hagan necesario asumir la facultad de monitoreo de las decisiones judiciales.

25. Segundo. El juez de tutela de primera instancia ejerció su competencia y presentó una postura motivada sobre el cumplimiento del fallo judicial. En el presente caso, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no solo cuenta con la capacidad de verificación del cumplimiento del fallo de unificación de 2022, sino que al ejercerla, no evidenció una desobediencia por parte de la accionada; por ello presentó una postura motivada mediante la cual dio respuesta a la solicitud de cumplimiento que esta misma Corte le refirió.

26. En la Sentencia SU-157 de 2022, la Corte Constitucional concluyó que el fallo del 3 de julio de 2020 desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, en relación con la aplicación del daño especial como título de imputación de responsabilidad del Estado. Lo anterior, considerando que «la autoridad judicial accionada no ofreció una justificación razonable, suficiente y proporcionada, que planteara las razones por las que en el asunto específico no se configuraba la responsabilidad del Estado por daño especial».

27. Lo primero que encontró el juez de tutela de primera instancia fue la adopción en término de la sentencia de reemplazo. Expuso que el fallo de unificación fue notificado a la autoridad demandada el 21 de junio de 2022 y, en cumplimiento de esa providencia judicial, el 16 de agosto de 2022, la Sección Tercera, Subsección A, emitió una nueva providencia judicial. De esta manera, hizo alusión a que la actuación de la parte accionada no representó una manifiesta desobediencia, mediada por la negativa a adoptar una nueva decisión o a negarse tajantemente a cumplir las órdenes adoptadas en el fallo de unificación.

28. En lo que respecta a que la decisión tuviera en cuenta criterios establecidos en la parte motiva de la Sentencia SU-157 de 2022, el juez de tutela de primera instancia desarrolló los presupuestos expuestos en la providencia de unificación y valoró cada uno de los elementos que configuran el daño especial, respecto de los cambios en la decisión de fondo. Prima facie, y sin que implique que la Corte esté asumiendo la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes de tutela, la cual corresponde a la Sección Primera del Consejo de Estado, se observa que el juez de primera instancia tuvo en cuenta consideraciones adicionales de la sentencia del 16 de agosto de 2022 respecto de la primera sentencia[19], dirigidas a determinar la posible configuración de los elementos del título de imputación, y en especial se refirió a las condiciones necesarias para flexibilizar la carga de diligencia del demandante.

29. El juez de primera instancia hizo referencia a que la autoridad accionada examinó cada uno de los elementos del daño especial, a la fecha de presentación de la acción de reparación directa, y concluyó que el demandante: (i) no probó condiciones especiales del asentamiento que demostraran la imposibilidad de ejecutar una posible orden de desalojo; (ii) no demostró que se tratara de un asentamiento integrado por sujetos de especial protección constitucional o un escenario de riesgo para los funcionarios públicos; (iii) no acreditó una justificación legítima del Estado para abstenerse de promover los mecanismos diseñados por el Legislador para proteger los derechos de posesión y propiedad; (iv) no acreditó un desequilibrio en las cargas públicas porque desde que le fue entregado el inmueble en remate judicial, tenía conocimiento de actos de ocupación por parte de terceros y de órdenes de desalojo previas que resultaron efectivas. De modo que, de acuerdo con las circunstancias del caso, (v) no era factible exonerar al demandante de agotar recursos judiciales, administrativos y policivos, dado que la eventual orden de desalojo, bajo las condiciones fácticas del caso, era efectiva.

30. El Consejo de Estado no analizó la diligencia del actor y, en particular, la idoneidad del proceso penal para proteger la propiedad, porque la diligencia era un asunto que, de acuerdo con el precedente de la Sección Tercera, solo se analiza en caso de que esté probado que las medidas de protección de la propiedad son nugatorias, porque se trata de una invasión que hace imposible la restitución del predio. Como en el presente caso no se probó un presupuesto previo necesario, no se efectúo análisis sobre la diligencia del actor. Igualmente, el juez de primera instancia, siguiendo las consideraciones de la sentencia de reemplazo, dio respuesta a consideraciones de la Corte Constitucional, en el sentido de indicar que la cantidad de personas o el carácter vertiginoso de la invasión, no constituyen criterios fijados en la jurisprudencia del Consejo de Estado para aplicar la responsabilidad estatal por daño especial; ni tampoco tienen la virtualidad de demostrar que las órdenes de desalojo que se hubieran podido emitir, por parte de las autoridades competentes, hubieran resultado nugatorias.

31. En los términos expuestos, el juez de tutela de primera instancia no advirtió que la Sentencia de 16 de agosto de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se haya apartado de la ratio decidendi de la SU-157 de 2022. Por consiguiente, el juez de primera instancia consideró que la Sección accionada cumplió con los presupuestos señalados en la sentencia de unificación de 2022, ya que ofreció una justificación razonable y suficiente de las razones por las cuales, en el asunto específico, no se configuraba la responsabilidad del Estado por daño especial. El peticionario controvirtió la postura y motivación del juez de primera instancia, al igual que la actuación de la Corporación accionada, pero no acreditó alguna de las causales para el ejercicio de la competencia excepcionalísima de la Corte, en cuanto a la verificación de cumplimiento de una de sus sentencias.

32. Tercero. No hay circunstancias excepcionales que ameriten asumir el seguimiento o que modifiquen lo decidido previamente por la Corte en el caso. La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado algunos supuestos en los cuales, a pesar de la intervención del juez de tutela de primera instancia, se configura un déficit en el cumplimiento del fallo que amerita la intervención de la Corte Constitucional. El primero, referido a cuando el juez de primera instancia no cuenta con los instrumentos para lograr el acatamiento de la decisión, como sucede con la falta de capacidad institucional para exigir su cumplimiento. Segundo, cuando teniendo dichos instrumentos, el juez de primera instancia no ha podido adoptar las medidas necesarias, puesto que está ante un manifiesto desacato por la parte obligada. Tercero, en el evento que el juez de primera instancia ejerce activamente su competencia y determina el incumplimiento, no obstante, la desobediencia persiste en el tiempo.

33. En el presente caso, prima facie, ninguno de estos escenarios se configura. En el desarrollo del trámite incidental promovido por el peticionario ante el juez de tutela de primera instancia, la Corte observa que: (i) se admitió la solicitud de cumplimiento del fallo SU-157 de 2022, concomitante con el trámite incidental de desacato contra los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) se corrió traslado del escrito a la parte obligada, siguiendo los principios que rigen el debido proceso; (iii) se adelantó un ejercicio de valoración probatoria de la sentencia de reemplazo, basado en criterios comparativos sobre la decisión adoptada por la Corte Constitucional y los estándares aplicados por el Consejo de Estado; y, con fundamento en su autonomía probatoria, (iv) se explicaron las razones por las cuales, para el caso preciso y específico, la autoridad cumplió las órdenes de tutela.

34. La Corte Constitucional no encuentra elementos de juicio para sostener que la Sección Primera del Consejo de Estado, como juez de tutela de primera instancia, no contó con instrumentos idóneos para verificar el cumplimiento del fallo; o, teniéndolos, dejó de adoptar las medidas necesarias, en el marco de sus competencias constitucionales o legales; o, adoptado el trámite incidental, la desobediencia persistió en el tiempo, porque la parte obligada se negó reiteradamente a adoptar la sentencia de reemplazo.

35. Lo que se observa es una discrepancia o divergencia sobre la valoración de las pruebas que realizó la autoridad de seguimiento, para apoyar su conclusión sobre el cumplimiento de la decisión judicial. Parte importante de la inconformidad del peticionario está fundamentada en la configuración de errores en la valoración probatoria de lo que se entiende para el caso concreto como la «diligencia mínima del demandante» y la «inviabilidad e innocuidad de las medidas de desalojo». No obstante, el tipo de cumplimiento que reclama el solicitante, con el que contradice el examen probatorio adelantado por el juez de tutela de primera instancia y, a su vez, la fundamentación probatoria del juzgador accionado, no corresponden a las hipótesis definidas por la jurisprudencia constitucional para aplicar la competencia excepcional de esta Corporación, frente a la solicitud de cumplimiento y/o incidente de desacato.

36. Adicionalmente, en la Sentencia SU-157 de 2022, esta Corporación no estableció que el fallo del 3 de julio de 2022 incurrió en un defecto fáctico por falta de valoración integral de los medios de pruebas u omisión en su decreto y práctica. La Corte concentró el examen en un defecto por desconocimiento del precedente del propio Consejo de Estado respecto de los elementos que configuran el daño especial. Lo anterior, considerando que la parte accionada «adujo que el caso era susceptible de analizarse bajo las exigencias definidas en la jurisprudencia contencioso-administrativa sobre el régimen de daño especial, identificó sus elementos, pero se abstuvo de evaluarlos en el caso concreto». De modo que, contrario a lo solicitado por el solicitante, no es posible para la autoridad que ejerza el seguimiento entrar a determinar el acatamiento de una decisión sobre la base de un defecto no construido ni determinado en el fallo de tutela.

37. Conclusión. La Corte Constitucional reitera que en el presente asunto no se acredite la ocurrencia de alguno de los supuestos por los cuales proceda el ejercicio excepcionalísimo de su intervención, para la verificación y el cumplimiento de una sentencia. En consecuencia, esta Corporación se abstendrá de asumir el conocimiento de la segunda solicitud de cumplimiento a la Sentencia SU-157 de 2022, presentada por C.A.P.L., en calidad de apoderado judicial de F.G.S.. Por lo anterior y en virtud del principio de economía procesal, remitirá el escrito a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que, en el marco de su competencia, continúe con el seguimiento de la decisión o determine el archivo de la actuación[20]. Por último, se procederá a comunicar esta decisión al peticionario y a las partes involucradas en el trámite de la acción de tutela, informándoles que contra esta providencia judicial no procede recurso alguno.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

Primero.- ABSTENERSE de asumir conocimiento de la segunda solicitud de cumplimiento a la Sentencia SU-157 de 2022, presentada por C.A.P.L., en calidad de apoderado judicial de F.G.S.. En consecuencia, por Secretaría General, REMITIR la solicitud a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para lo de su competencia, de acuerdo con lo expuesto en la presente providencia.

Segundo.- Por Secretaría General, COMUNICAR la presente providencia al solicitante y a la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Tercero.- Contra la presente providencia judicial no procede recurso alguno.

3. y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] El señor P.L. actuó como apoderado judicial en el trámite de tutela T-8.403.523.

[2] Consejeros M.A.M., J.R.S.M. y M.N.V.R..

[3] Al respecto, el abogado expuso que esta Corporación dejó sentado que la carga de diligencia en casos de responsabilidad del Estado por ocupación de hecho por parte de particulares no significa que deban ejercerse todos los medios de defensa procedentes, ni tampoco que exista limitación a la presentación de un único mecanismo de defensa específico. No obstante, el Consejo de Estado se mantiene en la idea de que la parte demandante no adelantó las acciones policivas por perturbación a la posesión ni la acción reivindicatoria ante el juez ordinario para que fuese protegido el derecho de propiedad. Con ello, consideró que el Consejo de Estado no hizo referencia al proceso penal promovido por el actor, el cual tiene idoneidad constitucional para obtener el restablecimiento del derecho y la reparación integral del daño.

[4] Desde la perspectiva del actor, en la sentencia SU-157 de 2022 quedó claro que los medios de prueba obrantes en el proceso de reparación directa evidenciaron la evolución de la ocupación de los predios y eran demostrativos de la magnitud, fuerza y evolución de la ocupación de los predios. De modo que, sugerían razones de orden público o social que imposibilitaban el eventual desalojo. Estas no solo hacían referencia a la cantidad de ocupantes, sino también a la presencia de mujeres y niños, y a la ocupación violenta del predio. Sin embargo, en criterio del peticionario, estas pruebas fueron desestimadas por el operador contencioso administrativo sin una valoración expresa y específica.

[5] El abogado expuso que la Sección Primera del Consejo de Estado omitió valorar que la autoridad judicial accionada desconoció la posibilidad de exonerar al propietario del agotamiento de los recursos judiciales y administrativos procedentes para la protección de la posesión y la propiedad. De esta manera, omitió valorar: «1. La diligencia de los propietarios, que no es igual al agotamiento de todos los mecanismos judiciales, y la inviabilidad de eventuales órdenes de desalojo // 2. Se siguió restringiendo el estándar de diligencia a un medio de defensa específico (policivo y civil), sin darle connotación alguna al mecanismo penal y la consecuente valoración de esta conducta. // 3. No se explica por qué los mecanismos a los que acudieron los propietarios para la protección de los inmuebles descartaban la diligencia de los demandantes, máxime cuando en el procedimiento penal es procedente el restablecimiento de los derechos de las víctimas afectadas por una conducta ilícita. // 4. Los propietarios de los bienes invadidos adelantaron una serie de actos dirigidos a impulsar la investigación y juzgamiento del delito, así como a obtener el restablecimiento de sus derechos. // 5. Se ha desconocido la idoneidad del mecanismo de naturaleza penal para obtener la posesión del demandante, como el papel central de las víctimas en dicho proceso y las actuaciones de quienes actuaron como tales en el marco de ese trámite. // 6. Se desconoció por parte de la entidad accionada la evaluación del impacto de la activación y desarrollo del mecanismo penal al examinar el presupuesto de diligencia del actor. // 7. No se hizo, tal como hubo de indicarse en el fallo del tribunal constitucional, ningún pronunciamiento con respecto a la efectividad de las órdenes de desalojo en el contexto de la ocupación de los inmuebles. // 8. No se hizo alusión alguna a la forma en que se desarrolló la ocupación y su magnitud, a través de los distintos medios aportados al proceso. // 9. La autoridad judicial prescinde de evaluar las actuaciones del demandante, como también el alcance, la fuerza y el carácter vertiginoso de la ocupación. // 10. Desconoce el estado de ocupación, como un asunto, que, en palabras de la Corte Constitucional, era un asunto conocido en los escenarios judiciales activados como consecuencia de los hechos discutidos en el proceso de reparación directa. // 11. Desconoce, tal como lo deja establecido el alto tribunal, los elementos obrantes en el proceso de reparación directa que daban cuenta de la evolución de la ocupación y su magnitud, que llevaban a determinar si resultaba inocua una orden de desalojo. // 12. No se ofreció una justificación razonable, suficiente y proporcionada, que planteara las razones por las que no se configuraba la responsabilidad del Estado por daño especial. // 13. El razonamiento de la entidad accionada no escapa de una lógica circular e impide la adopción de una decisión conforme con estándares constitucionales, pruebas existentes y pertinentes, lo que vulnera la garantía a la tutela judicial efectiva».

[6] El peticionario concluyó que la Corte Constitucional conserva la competencia preferente para que, en ciertas circunstancias especiales, pueda intervenir en el cumplimiento de sus propias decisiones, y garantizar la protección eficaz de los derechos fundamentales amparados.

[7] En la Sentencia SU-1158 de 2003 M.M.G.M.C. la Corte Constitucional diferenció el trámite de cumplimiento del incidente de desacato.

[8] Auto 550 de 2022 M.D.F.R..

[9] Auto 050 de 2022 M.C.P.S..

[10] Auto 692 de 2022 M.C.P.S..

[11] Auto 450 de 2019 M.L.G.G.P..

[12] Ver, entre otros, los Autos 149A de 2003, 010 y 045 de 2004, 184 de 2005, 343 de 2006, 012 y 316 de 2008 y 035 de 2009.

[13] Ibidem.

[14] Auto 450 de 2019 M.L.G.G.P..

[15] Auto 450 de 2019 M.L.G.G.P..

[16] Sentencias SU-1158 de 2003 y T-458 de 2003 M.M.G.M.C.

[17] Auto 010 de 2004 M.R.E.G..

[18] Ver, por ejemplo, autos 480 de 2019 y 288 de 2020.

[19] En el fallo del 3 de julio de 2020 se realizó una mención breve y sucinta de los requisitos para la configuración del título de imputación del daño especial y señaló que en el caso no había lugar a predicar su aplicación, pero no profundizó en el análisis de sus elementos, ni explicó de manera suficiente las razones por las que llegó a tal conclusión. Los argumentos para descartar la configuración del daño especial en el caso fueron los siguientes: “- Su aplicación no opera de manera automática. - La Policía Nacional, en su función de apoyo al Juzgado Catorce Civil de Descongestión de Bogotá, en un primer momento, entregó materialmente el bien que había sido objeto de invasión al apoderado de los hoy demandantes. - La Alcaldía Local de Usme ordenó el sellamiento y la demolición de obras construidas en el inmueble. - Finalmente, el descuido de los demandantes frente al ejercicio de las acciones posesorias y civiles para la defensa de sus intereses impide predicar un desequilibrio frente a las cargas públicas, dado que aquellas tienen la virtualidad de proteger el derecho a la propiedad y la negligencia en su ejercicio incidió en el resultado nocivo”.

[20] En el Auto 1817 de 2022 M.N.Á.C., esta Corporación ha dispuesto que en aquel evento que sea de su competencia el juez de primera instancia y, excepcionalmente, la Corte Constitucional les corresponde analizar los requisitos formales de procedencia que aplicarían en el trámite de cumplimiento o de desacato de los fallos de tutela. En particular, la jurisprudencia ha señalado que el juez de primera instancia deberá valorar que la solicitud sea propuesta por una de las partes del proceso o por un beneficiario determinado o determinable de la providencia que se profiera.