Auto nº 753/23 de Corte Constitucional, 10 de Mayo de 2023

1. El 30 de noviembre de 2017, la apoderada del Consorcio Llanopozos S.A. formuló “demanda de controversias contractuales con acumulación de nulidad y restablecimiento del derecho”,[1] en contra de la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter- y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, al proceso comparecieron, como litisconsortes necesarios, la Fiduciaria Bogotá S.A., el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Consorcio Pozos 009.[2]

2. La apoderada del Consorcio demandante sostuvo que este participó en un proceso de selección abreviada que tenía por objeto adjudicar la realización de algunas obras tendientes al mejoramiento del sistema de acueducto en el Municipio de Apartadó (Antioquia). En ese proceso de selección, presentó una propuesta ante Findeter. Esta entidad consideró que tanto el Consorcio Llanopozos S.A., como el Consorcio Pozos 009, habían cumplido los requisitos habilitantes que les permitían participar en el proceso de selección abreviada. A la postre, y luego de que los dos consorcios compitieran, el proyecto se adjudicó al Consorcio Pozos 009. Por su parte, el Consorcio Llanopozos S.A. consideró que solo él cumplía las exigencias técnicas contempladas en la convocatoria y que, en consecuencia, solo él debió ser el proponente habilitado para ejecutar las obras.[3]

3. Por esto, en la demanda se solicitó a los jueces de lo contencioso administrativo: (i) ordenar a los demandados reparar, por concepto de lucro cesante, al Consorcio Llanopozos S.A., por el hecho de adjudicar el contrato a quien no tenía las condiciones técnicas para ejecutarlo; (ii) declarar la nulidad y el restablecimiento del derecho, así como la ilegalidad, de los actos previos al contrato suscrito con el Consorcio Pozos 009.[4] Y, (iii) declarar la nulidad y el restablecimiento del derecho, así como la ilegalidad, del contrato de obra celebrado, el 16 de junio de 2017, con el Consorcio Pozos 009.[5]

4. Una vez efectuado el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Turbo (Antioquia). Esa autoridad judicial admitió la demanda y dio traslado de esta para que los demandados ejercieran su derecho de defensa. Finalmente, estableció que la Audiencia del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 se realizaría el 26 de febrero de 2020.[6]

5. Una vez instalada la audiencia, el juez recordó que, tanto Findeter como la Fiduciaria Bogotá S.A. propusieron, como excepción, la falta de jurisdicción y competencia. F. argumentó que, por ser una entidad de crédito público, está sometida al régimen de derecho privado. De allí que la controversia planteada no pueda resolverse por jueces administrativos, sino por jueces civiles. La Fiduciaria Bogotá S.A., por su parte, se sumó al anterior argumento. Recordó, además, que la controversia gira alrededor de un contrato regulado por el derecho privado.[7]

6. El Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Turbo (Antioquia), en el desarrollo de la audiencia, aceptó el argumento antedicho. Para ello, citando el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, recordó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.[8] En consecuencia, sostuvo que el contrato suscrito por Findeter se enmarcaba dentro del giro ordinario de sus negocios, por lo que era necesario remitir el asunto a los juzgados civiles del circuito de Bogotá.[9]

7. El 22 de octubre de 2020, el expediente fue repartido al Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá. Autoridad judicial que, a través de Auto del 5 de agosto de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer y tramitar el asunto, trabó conflicto negativo de competencia y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- para dirimir el conflicto.[10] El 30 de agosto siguiente, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le recordó al Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá que, de acuerdo con lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte Constitucional es la autoridad competente para conocer sobre este tipo de conflictos.[11] En consecuencia, el Juzgado aludido remitió, el 18 de noviembre de 2021, el expediente a esta Corporación.[12]

8. La razón por la cual el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá consideró no ser competente para conocer de este asunto, fue expuesta del siguiente modo:

   “(…) el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, entendiéndose por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación, las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50 % de su capital, y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Es así entonces, que este despacho no sería el competente para su asumir tal proceso por ser la demandada una entidad de carácter público.”[13]

9. Una vez recibido el expediente, la Presidencia de la Corte lo repartió, el 9 de agosto de 2022, al despacho del Magistrado sustanciador.

1. Competencia

   7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[15]

   9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan, tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[16]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Turbo- Antioquia), y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá).

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[17]

      Existe una controversia entre el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Turbo (Antioquia) y el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá, para resolver la demanda presentada por el Consorcio Llanopozos S.A. contra F. y otros.

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[18]

      Tanto el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Turbo (Antioquia) como el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el asunto no es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues F. es demandada por actuaciones que desarrolló dentro del “giro ordinario de sus negocios”.

      Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de litigios que se originan en actuaciones de las entidades públicas, y que, en este caso, la demandada tiene ese carácter. Por tanto, corresponde a dicha jurisdicción (y no a la ordinaria) el conocimiento del asunto.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto suscitado entre el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Turbo (Antioquia) y el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá. En particular, abordará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en la especialidad civil, para conocer sobre procesos que se inician contra entidades del Estado que desarrollan actividades financieras. Acto seguido, resolverá el caso concreto.

       Sobre la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en la especialidad civil, para conocer sobre procesos que se inician contra entidades del Estado que desarrollan actividades financieras

   11. El legislador ha establecido una cláusula general de competencias que permite identificar cuándo un litigio debe ser tramitado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Dicha cláusula se encuentra en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[19] A su turno, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece en su artículo 2 -literal a- que, para los efectos de lo allí dispuesto, serán entidades estatales “(…) las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) (…).”[20]

   12. Como se puede observar, el legislador ha optado -en principio- por un criterio orgánico o subjetivo, según el cual, corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resolver un litigio si en él está involucrada una entidad pública. Y esta entidad pública puede ser parte pasiva de una controversia no solo porque emitió un acto administrativo, sino también porque participó eventualmente en contratos, hechos, omisiones u operaciones administrativas.

   13. Sin embargo, esta regla general tiene algunas excepciones. Aquellas han sido decantadas en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. En lo que concierne al presente asunto, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de:[21] “Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.”[22]

   14. Por su parte, esta Corporación se ha pronunciado, en los Autos 836 y 867 de 2021, sobre el alcance e interpretación de este último enunciado normativo. En ambas ocasiones se estableció que, en tanto la demandada era una empresa industrial y comercial del estado de carácter financiero, quien debía conocer de la demanda en su contra era la Jurisdicción Ordinaria. La Corte estableció, como regla de decisión, que “cuando se discutan controversias relacionadas con la suscripción de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, no conocerá de las mismas la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que dichas actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios”.[23] (Énfasis propio).

   15. Para explicar en qué consiste “el giro ordinario de sus negocios”, la Corte expuso el siguiente razonamiento:

       “(…) es claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede, o no, conocer de los procesos en los cuales la parte demandada sea una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, dependiendo de la naturaleza del negocio que dio origen a la controversia, ya que, no todas las actividades desplegadas por este tipo de empresas tienen relación con el giro ordinario de sus negocios.

       “Sobre este particular, el Consejo de Estado, en auto 2013-00210 de 2015 señaló que “aquellas actividades desplegadas por una entidad pública financiera que sean ajenas a su objeto social o las funciones catalogadas como financieras en la ley, no se encuentran inmersas en la exclusión contenida en el numeral 1º del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, por ende, son de conocimiento exclusivo de la jurisdicción contenciosa administrativa en los términos del artículo 104 ibidem”.

       “Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia 25000232600019950155501 indicó que el giro ordinario de los negocios “hacen relación i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal.”[24]

   16. En este caso la demanda no se dirige contra una empresa industrial y comercial del Estado, sino contra una sociedad de economía mixta de carácter financiero. De cualquier manera, las sociedades de economía mixta son consideradas entidades estatales para efectos contractuales (cfr., Ley 80 de 1993, artículo 2, literal a). En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no será competente para conocer las demandas que recaigan sobre las actividades de las sociedades de economía mixta de carácter financiero, siempre que dichas actividades hubieren hecho parte del “giro ordinario de sus negocios”. Caso en el cual la jurisdicción competente para conocer del asunto será la ordinaria, en su especialidad civil, en virtud de lo establecido en el artículo 15 del Código General del Proceso.[25]

17. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Turbo (Antioquia) y el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá. Así, con base en las consideraciones planteadas, la Sala determina que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es la autoridad competente para conocer del presente caso.

18. En efecto, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 4167 de 2011, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -Findeter-, es “una sociedad de economía mixta del orden nacional, del tipo de las anónimas, organizada como un establecimiento de crédito, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia.”[26] Luego, no hay duda de que se trata de una entidad estatal de carácter financiero.

19. De acuerdo con sus Estatutos, “[e]l objeto social de la Financiera es la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y asesoría en lo referente al diseño, ejecución y administración de proyectos o programas relacionados con las siguientes actividades: // a) Construcción, ampliación y reposición de infraestructura correspondiente al sector de agua potable y saneamiento básico; (…)”.[27]

20. En cumplimiento de dicho objeto, y de acuerdo con lo expuesto en la demanda, F. invitó a los interesados para que participaran en el proceso de selección abreviada, que tenía por propósito escoger la entidad que trabajaría en “la construcción de un pozo profundo y obras accesorias para la nueva fuente de captación de agua subterránea del sistema de acueducto en el Municipio de Apartadó”.[28] Es en el marco de dicha convocatoria pública que se presentan las presuntas irregularidades resaltadas por la demandante pues, de acuerdo con su relato, F. escogió al Consorcio Pozos 009 para que ejecutara la obra, a pesar de que no contaba con los requisitos mínimos habilitantes.

21. De esta manera, como se advierte, en el presente asunto la controversia gira alrededor de un proceso contractual celebrado por una entidad pública, de carácter financiero, sometida a vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, en el marco específico del giro ordinario de sus negocios.[29] Por esta razón, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer del asunto de conformidad con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011 y 15 del Código General del Proceso.

22. Expuesto lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá, y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.

23. Regla de decisión: La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer las demandas que recaigan sobre las actividades de las sociedades de economía mixta de carácter financiero, siempre que dichas actividades hubieren hecho parte del “giro ordinario de sus negocios”. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 15 del Código General del Proceso y 105 de la Ley 1437 de 2011.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,