Auto nº 654/23 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2023

La Sentencia T-381 de 2022

1. Las señoras C.L.C.C., Y.V.C., y M.M.B., invocando su condición de asociadas de la EPS AMBUQ, presentaron acción de tutela contra la Superintendencia Nacional de Salud para la protección de sus derechos al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la libre asociación, a la salud y a la seguridad social. Señalaron que la Resolución 1214 de 2021 emitida por la Superintendencia Nacional de Salud, en la cual se tomó posesión de la EPS, reproducía materialmente los efectos de la Resolución 3217 de 2019[1] la cual fue suspendida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. En fallo de primera instancia, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de S. declaró improcedente el amparo por incumplir el requisito de subsidiariedad y de legitimación por activa. Sin embargo, en segunda instancia, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla concedió la protección al advertir un perjuicio irremediable por el traslado de los afiliados. Adicionalmente, evidenció “un tufillo discriminatorio con los fundadores de dicha fundación al ser Afrocolombianos y de escasos recursos económicos”[2].

3. La Sala Octava de Revisión abordó, en la parte dogmática, los requisitos jurisprudenciales para avalar la legitimación en la causa por activa para la protección de los derechos fundamentales de las personas jurídicas, la agencia oficiosa y la acción de tutela contra actos administrativos.

4. Al estudiar el caso concreto la Sala concluyó que no se cumplió con el requisito de legitimación en la causa por activa porque (i) no fue posible identificar una relación directa entre la actuación de la Superintendencia de Salud y los derechos fundamentales que invocaron las accionantes; (ii) no estaban legitimadas para presentar la acción de tutela en representación de AMBUQ pues no son representantes legales; y (iii) no cumplieron con las condiciones para activar la agencia oficiosa a favor de los usuarios de la EPS.

5. Adicionalmente, se verificó que la acción no cumplía con el requisito de subsidiariedad pues (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho era un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos y (ii) no se evidenció la configuración de un perjuicio irremediable. Sobre este último la Sala determinó que, de acuerdo con el informe presentado por el Ministerio de Salud, la totalidad de afiliados de AMBUQ fueron trasladados a otras EPS. En conclusión, la Corte declaró improcedente el amparo y tomó otras determinaciones[3].

   La solicitud de nulidad presentada por las señoras C.L.C.C., Y.V.C., y M.M.B.

6. El 10 de febrero de 2023, las señoras C.L.C.C., Y.V.C. y M.M.B. solicitaron la nulidad de la Sentencia T-381 de 2022.

7. Frente a los requisitos formales indicaron que la solicitud cumple con los presupuestos de (i) oportunidad ya que la decisión fue notificada el 19 de enero del 2023 y la solicitud se presentó el 24 de enero del mismo año; (ii) legitimación pues las solicitantes son la mismas accionantes dentro del proceso de tutela y (iii) para demostrar la carga argumentativa presentaron tres argumentos.

8. Desconocimiento del precedente en relación con el requisito de legitimación en la causa por activa. Para las solicitantes la sentencia “efectuó un estudio en exceso formal sobre la legitimación en la causa por activa de las accionantes, lo cual no sólo soslaya sus derechos fundamentales, sino que desconoce la jurisprudencia de la Corte en relación con la primacía de la realidad sobre las formas y el estudio integral que realiza la Corporación sobre quienes recaen las actuaciones estatales”[4].

9. Manifestaron que presentaron la acción como asociadas de la EPS y que las actuaciones administrativas adelantadas contra la misma afectaron sus derechos fundamentales de manera personal y que “el presente proceso no se trata de un litigio corporativo entre la EPS AMBUQ y la Superintendencia de Salud, pues si bien estos son parte del presente proceso, el asunto también versa sobre los usuarios del sistema de salud y sobre las actuaciones que en el marco de tal proceso afectan de manera desproporcionada sus garantías ius fundamentales”[5]. Plantearon que la decisión implica que “las personas a quienes individualmente estén siendo vulneradas en sus derechos fundamentales no pueden interponer acción de tutela cuando son integrantes de una persona jurídica, sino que esto debe hacerse por intermedio del representante legal ajeno a su confianza y con intereses contrarios”[6]. Además, indicaron que el exrepresentante legal de la EPS sí coadyuvó la acción de tutela presentada.

10. Por último, afirmaron que la decisión “no tuvo en cuenta que, objetivamente, los índices de prestación en la calidad del servicio disminuyeron como se demostró en el material probatorio incorporado al expediente y no se preguntó a los usuarios cuál era su opinión sobre el particular”[7]. A su juicio, esto es contrario a lo establecido en la Sentencia T-469 de 2013 en la que “se produjo una decisión con efectos interpares frente a una actuación de la administración que afectaba a un conjunto grande de sujetos en relación con sus derechos a la salud, a la seguridad social y al debido proceso, y aun sin que todos estuvieren vinculados al proceso se adoptó una decisión basada en hechos objetivos de exposición a condiciones críticas de sujetos que incluso no eran parte de la litis”[8].

11. Desconocimiento del precedente en relación con el requisito de subsidiariedad. Manifestaron que la acción de tutela no se presentó únicamente en contra de la Resolución 1214 de 2021 sino contra “el conjunto de las actuaciones ejecutadas por la administración aun en contra de las decisiones adoptadas por autoridades judiciales (como la suspensión provisional del acto que ordenó la intervención de la EPS)”[9]. Por esto, a pesar de que la Sentencia T-381 de 2022 afirmó que existen mecanismos judiciales eficaces e idóneos, “no desarrolla esta tesis ni la comprueba, lo cual genera un vacío argumentativo relevante, pues debido a las particularidades del proceso y el comportamiento de la accionada frente a las decisiones judiciales, lo que se puede observar es que existe una presunción de orden fáctico e incluso formal sobre la ineficacia del empleo de los medios ordinarios de defensa dispuestos por el legislador para tales situaciones”[10].

12. Sobre lo anterior, sostuvieron que el medio ordinario es ineficaz pues (i) la Superintendencia Nacional de Salud ha adelantado actuaciones administrativas a pesar de la suspensión provisional del acto administrativo que revocó la habilitación de la EPS para operar en algunos departamentos; (ii) el auto que negó la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 1214 de 2021 se encuentra en trámite de apelación desde julio de 2021 ante el Consejo de Estado[11] y (iii) existe un perjuicio irremediable evidente en la acción de toma de posesión de la entidad.

13. Elusión arbitraria de asuntos de relevancia constitucional. Las solicitantes exponen como asuntos de trascendental relevancia constitucional que no fueron objeto del más mínimo debate[12], los siguientes: (i) la presunta discriminación y persecución de la que ha sido objeto la EPS; (ii) que la “comunidad no fue consultada ni siquiera en el grado más bajo de participación”[13] y (iii) las razones por las cuales podía acudirse a la acción de tutela.

    Actuaciones adelantadas por la Corte Constitucional

14. A través del Oficio OPTC-043 del 3 de febrero de 2023 la Secretaría General de esta corporación solicitó al Juzgado Tercero Penal con Funciones de Conocimiento del Circuito de S. que aportara la certificación relacionada con la notificación del fallo a las partes. Además, mediante el Oficio OPTC-044 del 3 de febrero de 2023 comunicó a las partes, a los intervinientes y a los terceros con interés la solicitud de nulidad presentada, con el objetivo de que se pronunciaran.

15. En respuesta del 8 de febrero de 2023 el Juzgado Tercero Penal con Funciones de Conocimiento del Circuito de S. aportó las certificaciones de notificación de la Sentencia T-381 de 2022, que fue realizada ese mismo día.

16. La Nueva EPS[14] solicitó negar la petición pues “no demuestra una violación flagrante de los derechos fundamentales invocados y tampoco su sustenta en una carga argumentativa que permita evidenciar de manera clara y coherente una causal de nulidad”[15]. Sostuvo que (i) las solicitantes no demostraron que el actuar de la Superintendencia Nacional de Salud tenga relación con los derechos invocados; (ii) estos no son necesariamente derechos fundamentales y (iii) no hay “prueba que evidencie afectación a los afiliados, aun cuando la parte actora en su solicitud de nulidad manifiesta que el traslado de usuarios se realizó a EPS con menor calidad”[16]. Finalmente, narró los trámites adelantados para asegurar el traslado y la prestación de servicios para los afiliados de la EPS AMBUQ.

Competencia

1. La Sala Plena es competente para pronunciarse sobre la solicitud presentada de conformidad con lo establecido en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991 y en el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.

   Procedencia excepcional de la nulidad de sentencias dictadas por la Corte Constitucional[17]

2. El artículo 243 de la Constitución establece que los fallos expedidos por esta Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que una vez proferidos se tornan definitivos, intangibles e inmodificables[18]. Por su parte, el artículo 49 del Decreto ley 2067 de 1991[19] establece que contra las sentencias de la Corte no procede recurso alguno y que la nulidad de los procesos ante esta Corporación solo podrá ser alegada antes de proferido el fallo, por irregularidades que impliquen violación del debido proceso.

3. Esta corporación, interpretando de manera armónica el artículo 49 mencionado, ha precisado que aún después de producido el fallo se pueden invocar nulidades imputables directamente al texto o contenido de la decisión, a petición de parte o de manera oficiosa[20], precisando que: (i) esta clase de incidentes no implica per se la existencia de un recurso contra las providencias y (ii) su procedencia no constituye una regla general, toda vez que la posibilidad de que prosperen está restringida a que esté demostrada la existencia de situaciones jurídicas extraordinarias.

4. Así mismo, ha sostenido que el carácter excepcional de las nulidades contra las sentencias exige una especial rigurosidad, estableciendo los siguientes parámetros: “el incidente de nulidad ha de originarse en la sentencia misma, a petición de parte o de oficio; quien lo invoque debe cumplir con una exigente carga argumentativa; debe tratarse de irregularidades superlativas y ostensibles, esto es, de una notoria, flagrante, significativa y trascendental vulneración del debido proceso; y no constituye una instancia adicional por lo que no puede pretenderse reabrir un debate concluido (Auto A-167 de 2013)”[21]. Conforme con lo expuesto, la Corte ha decantado algunas condiciones necesarias para la procedencia extraordinaria de la nulidad contra sentencias, distinguiendo para ello unas de carácter formal y otras de naturaleza sustancial.

5. Respecto de los requisitos procedimentales o formales ha afirmado que están orientados a comprobar los presupuestos mínimos que deben existir para poder adelantar un análisis de fondo de la solicitud de nulidad, precisando que la carencia de alguno de ellos torna improcedente la solicitud[22]. Entre estos se identifican los siguientes: (i) oportunidad, esto es, debe ser invocada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia; (ii) legitimación, es decir, frente a sentencias de revisión de tutelas, puede ser presentada por las partes o quienes hayan participado en el trámite, así como por un tercero afectado con las órdenes proferidas[23]; y (iii) deber de argumentación, a saber, quien pretenda la nulidad de una sentencia de la Corte debe cumplir previamente con una “exigente carga argumentativa”, en el sentido de demostrar con base en “fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la causal de nulidad invocada, la incidencia en la decisión adoptada y la evidente violación del debido proceso”[24]. No son de recibo razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante con la sentencia proferida.

6. Con relación a los requisitos materiales la jurisprudencia constitucional ha ejemplificado algunas situaciones que pueden dar lugar a la declaración de nulidad, en razón a que materializan una vulneración del debido proceso “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[25]. Algunos ejemplos de estos casos son: (i) cambio de jurisprudencia; (ii) desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas; (iii) incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva; (iv) órdenes a particulares no vinculados; (v) elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional; y (vi) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.

7. Las señoras C.L.C.C., Y.V.C. y M.M.B. solicitaron la nulidad de la Sentencia T-381 de 2022. A juicio de la Sala Plena, el escrito no cumple con los requisitos formales de procedencia, específicamente con el presupuesto de carga argumentativa. Esta conclusión se sustenta a continuación.

8. Oportunidad. La solicitud de nulidad se presentó oportunamente dado que la decisión se notificó a las peticionarias por conducta concluyente[26]. Esta se radicó el 24 de enero de 2023, antes de que esta fuera notificada el 8 de febrero de 2023 por parte del Juzgado Tercero Penal con Funciones de Conocimiento del Circuito de S..

9. Legitimación. Las solicitantes están legitimadas para presentar la solicitud de nulidad pues son las accionantes dentro del proceso de la referencia.

10. Carga argumentativa. Las solicitantes no cumplieron con la carga de demostrar con base en “fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la causal de nulidad invocada, la incidencia en la decisión adoptada y la evidente violación del debido proceso”[27]. En general, es posible identificar que las solicitantes buscan controvertir los argumentos de la sentencia de revisión, pero no formulan cargos que muestren el desconocimiento del derecho al debido proceso. Por lo anterior, no cumplen con los requisitos de pertinencia, suficiencia y trascendencia.

11. Primer cargo: desconocimiento del precedente relacionado con el requisito de legitimación en la causa por activa. Los argumentos de las peticionarias giran en torno a tres asuntos. Primero, la presunta afectación personal y directa de sus derechos fundamentales. Segundo, los efectos del traslado sobre la prestación del servicio pues los afiliados se remitieron a diferentes EPS que ofrecen menor calidad que AMBUQ. Tercero, la posibilidad que tienen los integrantes de una persona jurídica para presentar una acción de tutela en defensa de los derechos de esta última. Todos estos temas se estudiaron en la decisión atacada.

12. En el fundamento jurídico 24[28] la sentencia se pronunció sobre el requisito de legitimación en la causa por activa bajo el supuesto de que la acción se presentó para la protección de los derechos propios. En los fundamentos 25[29] y 26[30] lo hizo bajo el supuesto de que la acción se interpuso para la protección de los derechos de los usuarios de la EPS. Finalmente, en los fundamentos 27 a 29[31] se estudió este requisito asumiendo que la acción se presentó para la protección de los derechos de la persona jurídica.

13. De este modo, es claro que la solicitud busca reabrir el debate constitucional que se agotó en la decisión atacada desde tres aristas diferentes pues, incluso, ante la falta de claridad de la calidad en la que se presentó la acción, la sentencia estudió diferentes posibilidades para asegurar un estudio integral de acreditación del requisito, descartando cada una de ellas.

14. La presunta coadyuvancia del exrepresentante legal de la EPS también fue abordada por la Sala Octava de Revisión. Este asunto fue discutido en el fundamento jurídico 28 de la decisión, de forma concreta determinó que el escrito no correspondía a una coadyuvancia sino a la respuesta a un requerimiento de la Corte. Allí se indicó que “en la respuesta al auto de pruebas y en el término de traslado al auto de 22 de julio de 2022 el exrepresentante legal no coadyuvó la acción, sino que atendió a los requerimientos realizados en torno i) al estado actual de prestación de servicios y ii) a las acciones presentadas contra la resolución atacada. En este sentido y atendiendo la jurisprudencia constitucional, es claro que el exrepresentante legal de la persona jurídica no presentó la acción de tutela”. Así las cosas, las solicitantes pretenden reabrir el debate planteado sobre el peso de esta intervención y su valoración por parte de esta corporación. Sin que sea claro, además, cómo esto podría llegar a configurar una vulneración del derecho al debido proceso de las solicitantes.

15. Además, las solicitantes sugirieron que debía valorarse la afectación en la calidad del servicio para vincular a los usuarios de la EPS y estudiar de este modo el requisito de legitimación en la causa por activa. Sin embargo, la Sala Octava de Revisión abordó este punto en los fundamentos jurídicos 25 y 26 y concluyó que la acción no se había presentado en defensa de los derechos de los usuarios por dos razones. Primero, porque explícitamente las accionantes manifiestan presentar la acción como “asociadas” de la EPS y no aportaron elementos que acreditaran la representación de los usuarios afectados como un poder, la coadyuvancia de estos o una manifestación de apoyo de algún tipo. Segundo, no se configuraron los supuestos para la agencia oficiosa pues no se manifestó que esta era la forma en la cual se presentó la acción de tutela y, en todo caso, no se demostró la incapacidad de los usuarios de la EPS para acudir autónomamente a la jurisdicción constitucional.

16. En conclusión, las solicitantes buscan discutir nuevamente el estudio del requisito de legitimación en la causa por activa mediante la inclusión y vinculación de los usuarios de la EPS en el trámite de tutela.

17. Para concluir este cargo es importante indicar que las solicitantes no presentaron argumentos para la configuración del cargo por desconocimiento del precedente. En el Auto 272 de 2020 la Corte estableció que para la configuración de esta causal es necesario que se reúnan los siguientes elementos: “(i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso; y (iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”.

18. En la petición de nulidad aquí estudiada no se incluyó un razonamiento suficiente que demostrara el desconocimiento del precedente jurisprudencial en la materia. Las accionantes invocaron las sentencias “T-411 de 1992, C-003 de 1993, T-241 de 1993”[32] para reiterar las consideraciones generales sobre la posibilidad de que los derechos de las personas jurídicas sean protegidos de manera directa o indirecta. Más adelante, citan la Sentencia T-469 de 2013 en la que, según las accionantes, “se produjo una decisión con efectos interpares frente a una actuación de la administración que afectaba a un conjunto grande de sujetos en relación con sus derechos a la salud, a la seguridad social y al debido proceso, y aun sin que todos estuvieren vinculados al proceso se adoptó una decisión basada en hechos objetivos de exposición a condiciones críticas de sujetos que incluso no eran parte de la litis”[33]. Concluyen este argumento indicando que el mandato de economía procesal implica que “la Corte disponga por medio de la Secretaría General la intervención general de estos sujetos, la celebración de audiencias públicas en las cuales se socialice la problemática o la adopción de decisiones con efecto interpares o intercommunis, para proteger a grupos de personas por su pertenencia a una comunidad, como en el caso de la sentencia T-025 de 2004 (ECI desplazamiento forzado) o SU-377 de 2014 (Telecom)”[34].

19. Como puede verse, estos argumentos hacen referencia a consideraciones generales o casos en los cuales la Corte tomó determinaciones procesales como la realización de audiencias públicas. Sin embargo, no muestran cómo existía una ratio decidendi que debía ser traslada y aplicada en el caso concreto, ni la similitud entre los casos citados y la decisión atacada que ameritaban una aplicación de la misma regla de decisión. En este sentido, no se cumple el requisito de (i) suficiencia, el cual exige que se aporten los “elementos necesarios para evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso”[35], ni (ii) el de pertinencia, pues no se muestra como estas razones no son meras apreciaciones de las peticionarias.

20. Segundo cargo: desconocimiento del precedente relacionado con el requisito de subsidiariedad. Las peticionarias consideraron que la Sentencia T-381 de 2022 no tuvo en cuenta que (i) hubo un conjunto de actuaciones vulneradoras más allá de la Resolución 1214 de 2021 y (ii) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es eficaz ni idóneo pues (a) la Superintendencia Nacional de Salud ha adelantado actuaciones administrativas a pesar de que el acto administrativo de intervención de la EPS fue suspendido por el Tribunal Administrativo del Chocó, (b) el auto que negó la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 1214 de 2021 se encuentra en trámite de apelación desde julio de 2021 ante el Consejo de Estado y (c) existía un perjuicio irremediable evidente en la acción de toma de posesión de la entidad.

21. Al igual que con el primer cargo, estos argumentos buscan reabrir el debate que se dio en el marco de la sentencia de revisión. En los fundamentos jurídicos 31[36] y 32[37] se indicó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho era idóneo y eficaz y que, si bien se había presentado una solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 1214 de 2021 y esta había sido negada, no se contaba con evidencia en el expediente de que se hubiera presentado el recurso de apelación contra esta decisión.

22. Al respecto, las solicitantes indicaron que la decisión “sí fue apelada ante el Consejo de Estado”[38]. Sin embargo, este argumento no es de recibo por dos razones. Primero, no cumple con el principio de trascendencia pues el amparo fue declarado improcedente por multiplicidad de razones, como la falta de legitimación en la causa por activa y la no acreditación de un perjuicio irremediable[39]. Igualmente, controvertir nuevamente la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es reabrir un debate procesal que se dio en el trámite de revisión. Segundo, las peticionarias no mostraron cómo (i) el tiempo de estudio de este recurso ha sido desconocido injustificadamente; (ii) este compromete gravemente sus derechos ni (iii) esperar la decisión del juez se convertiría en una carga desproporcionada.

23. Adicionalmente, las peticionarias afirmaron que en el caso bajo estudio sí existía un perjuicio irremediable para permitir la acreditación del requisito de subsidiariedad. Sin embargo, en la Sentencia T-381 de 2022 se estudió la configuración de este requisito de la siguiente manera: (i) en los fundamentos jurídicos 34[40] y 35[41] respecto de los derechos invocados por las accionantes y (ii) en el fundamento 36[42] frente a los intereses de la persona jurídica. Por lo anterior, los argumentos presentados pretenden que se revise nuevamente el análisis de la configuración de un perjuicio irremediable, debate ampliamente agotado en la sentencia de revisión.

24. Por último, del mismo modo que frente al cargo anterior, las accionantes no presentaron argumentos adecuados para acreditar el cargo por desconocimiento del precedente en esta materia. En la solicitud se invocaron varias sentencias: (i) C-132 de 2018 y T-062 de 2019 para mostrar la regla general según la cual la acción de tutela solo procede ante la ineficacia del medio ordinario de defensa; (ii) T-609 de 2005 para indicar que es la prontitud en la solución de medidas cautelares lo que hace que la suspensión provisional del acto sea un medio eficaz de protección; (iii) T-317 de 2014 para sostener que un medio no es eficaz cuando su solución no es lo suficientemente expedita para evitar la configuración de un perjuicio irremediable y (iv) T-030 de 2015 y T-260 de 2018 para señalar que la acción de tutela procede como mecanismo excepcional para atacar actos administrativos cuando se está ante un perjuicio irremediable.

25. Como puede verse, estos argumentos giraron en torno a mostrar las consideraciones generales sobre estas figuras y no precisaron cómo los casos allí decididos eran iguales al asunto bajo estudio y de este modo es aplicable la misma ratio decidendi. Como se indicó antes, lo que se pretende al invocar estas decisiones y las consideraciones allí adoptadas es reabrir el debate constitucional sobre asuntos que fueron plenamente agotados en la discusión que se dio en la sentencia de revisión. Por lo anterior, estos argumentos no cumplen con los requisitos de pertinencia o suficiencia.

26. Adicionalmente, la Corte encuentra necesario señalar que (i) las reglas de procedencia de la acción de tutela son generales y no están necesariamente relacionadas con un caso concreto y (ii) diferentes situaciones fácticas pueden estar sometidas a una misma regla de procedencia. Tal es el caso, por ejemplo, de la acción de tutela contra actos administrativos, que tiene ciertas condiciones procedencia con independencia de la materia del acto administrativo atacado. Por lo anterior, las solicitantes debían mostrar cómo estas reglas eran directamente aplicables al caso concreto, más allá de una invocación general de estas.

27. Tercer cargo: elusión arbitraria de asuntos de relevancia constitucional. En el Auto 285 de 2018[43] esta corporación indicó que la causal alegada se configura “cuando la omisión en el examen de argumentos, pretensiones o cuestiones de orden jurídico afectan el debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala”. Sin embargo, la decisión aclaró que “la Corte cuenta con la facultad de delimitar el ámbito de análisis constitucional, restringiendo su estudio a los temas que considere de especial trascendencia. Al respecto se ha señalado que en sede de revisión la delimitación se puede hacer de dos maneras: (i) mediante referencia expresa en la sentencia, cuando al analizar los asuntos objeto de revisión la Corte establece específicamente el objeto de estudio; o (ii) tácitamente, cuando se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional, hecho este que autónomamente considerado no genera violación al debido proceso”.

28. En la misma providencia la Corte identificó dos supuestos en los que configura esta causal: (i) cuando para proteger los derechos fundamentales no podía dejar de valorarse un aspecto del debate[44] y (ii) cuando se encuentra que, de ser analizados, habrían llevado a una conclusión diferente dentro del proceso[45].

29. Las solicitantes indicaron que la Sentencia T-381 de 2022 no estudió: (i) la presunta discriminación y persecución de la que ha sido objeto la EPS; (ii) que la “comunidad no fue consultada ni siquiera en el grado más bajo de participación”[46] y (iii) las razones por las cuales podía acudirse a la acción de tutela. En general, los argumentos de las solicitantes se limitan a reiterar las razones de fondo por las cuales consideraron que existía una discriminación o que se afectó la prestación del servicio, pero no mostraron la forma en la que la consideración de estos argumentos habría llevado a una decisión diferente.

30. En concreto, las peticionarias sostuvieron que (i) “no sólo se dejaron de analizar aspectos relevantes sobre la protección de derechos fundamentales y orientación de otros tribunales cuando se presenten estos debates, sino que su omisión arbitraria generó vacíos argumentativos determinantes en la decisión que le restan consistencia y coherencia”[47] y (ii) “no existe una intervención por parte del máximo tribunal constitucional, con lo cual la vulneración sistemática y reiterada de los derechos fundamentales de los habitantes del Chocó”[48].

31. Sin embargo, no se plantean razones de cómo esto pudo llevar a una decisión diferente o como la omisión de estudio de estos elementos afectó el debido proceso. Al respecto es importante precisar que la Corte no estudió estos elementos en atención a la naturaleza de la decisión, al declarar improcedente el amparo, no era pertinente un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

32. Adicionalmente, las solicitantes afirmaron que “la Sala Octava de Revisión dejó de valorar las razones por las que consideramos que podíamos acudir al mecanismo de protección constitucional”[49]. Sin embargo, las razones por las cuales podía acudirse a la acción de tutela sí se estudiaron en la decisión al analizar los requisitos de procedencia. Esto implica que el argumento carece de (i) pertinencia, pues este es un debate que se busca reabrir con la presente solicitud; (ii) certeza, toda vez que la solicitud parte de una afirmación equivocada por cuanto la Sentencia T-381 de 2022 sí estudió la posibilidad de que las accionantes acudieran a la tutela y (iii) suficiencia, dado que no cumple con las cargas recién referidas.

    Conclusión

33. La Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará la solicitud de nulidad presentada por las ciudadanas C.L.C.C., Y.V.C., y M.M.B. contra la Sentencia T-381 de 2022, en tanto no cumple con el presupuesto de carga argumentativa. Los argumentos esgrimidos buscan: (i) reabrir un debate agotado en la decisión de revisión o (ii) plantear asuntos que no podían discutirse en dicha instancia pues el amparo fue declarado improcedente. Estas razones no cumplen con los requisitos de pertinencia, suficiencia o certeza y no respetan el principio de trascendencia. De este modo, es claro que las peticionarias no acreditaron la existencia de irregularidades y menos aún su carácter superlativo u ostensible.

    Conforme a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

Primero. RECHAZAR la solicitud de nulidad presentada por las ciudadanas C.L.C.C., Y.V.C., y M.M.B. contra la Sentencia T-381 de 2022 por incumplir con el requisito de carga argumentativa.

Segundo. INFORMAR a las peticionarias que contra el presente auto no procede recurso alguno.

Tercero. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR la presente providencia a los peticionarias.

3. y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Mediante la cual se revocó la habilitación de la EPS para operar en algunos departamentos.

[2] Archivo 02SentenciaSegundaInstancia.pdf. Página 71.

[3] En concreto, el resolutivo indica: “Primero: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por las señoras C.L.C.C., Y.V.C. y M.M.B. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud. Segundo: ORDENAR por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional que se compulsen copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a la Fiscalía General de la Nación para que investiguen la actuación de los magistrados de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla en el asunto de la referencia. Tercero: ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que, en el término de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, remita copia de la presente decisión a la Fiscalía Décima delegada ante la Corte Suprema de Justicia”.

[4] I.. Pg. 6.

[5] I.em.

[6] I.em.

[7] I.. Pg. 11.

[8] I.em.

[9] I.. Pg. 12.

[10] I.. Pg. 13.

[11] Invocó la Sentencia T-317 de 2014 en la que se estableció que “la ineficacia de los mecanismos ordinarios puede derivarse de tres supuestos de hecho en específico, estos son (…) (ii) cuando se evidencia que la protección a través de los procedimientos ordinarios no resulta lo suficientemente expedita”.

[12] Archivo SolicitudnulidadT-381de2022(V.3).pdf. Pg. 18.

[13] I.. Pg. 19.

[14] Intervención recibida el 17 de febrero de 2023. Documento suscrito por C.A.F., apoderado especial de la entidad.

[15] Archivo 08PRONUNCIAMIENTONUEVAPES-CASOAMBUQCORTECONST.pdf. Pg. 4.

[16] I.. Pg. 3.

[17] Acápite fundado en el Auto 116 de 2023, que a su vez reitera los autos 654 de 2018, 218 de 2009, 155 de 2013, 045 de 2014, 538 de 2015, 202 de 2016, 024 de 2017, 015A, 030, 285 de 2018 y 055 de 2019.

[21] Auto 229 de 2014.

[22] Auto 218 de 2009, 155 de 2013, 045 de 2014, 538 de 2015, 180 de 2016 y 024 de 2017.

[23] En sentencias de control abstracto de constitucionalidad, la legitimidad se restringe a las partes y a los sujetos intervienes en el proceso. Cfr. Auto 485 de 2018.

[24] Auto 036 de 2017. Además, en el Auto 052 de 2019 se indicó que procederá el estudio de fondo de una solicitud de nulidad en la medida en que esta sea: “(i) clara, cuando presenta una exposición lógica de las razones por las cuales cuestiona la providencia; (ii) expresa, cuando se funda en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada, y no en interpretaciones subjetivas de la decisión o de la jurisprudencia; (iii) precisa, cuando los cuestionamientos que se hagan a la sentencia sean concretos y no simples juicios generales e indeterminados acerca de la presunta irregularidad de la providencia; (iv) pertinente, si los cuestionamientos propuestos se refieren a una presunta vulneración grave al debido proceso, y no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido; y (v) suficiente, en la medida en que aporta elementos necesarios para evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso” (negrilla original).

[25] Auto 055 de 2005.

[26] En el Auto 128 de 2022 la Corte indicó que esta “circunstancia se puede presentar cuando luego de adoptada la decisión, y antes de su notificación por edicto, la parte interesada presenta un escrito de nulidad ante la Corte de cuyo contenido es posible evidenciar que ha tenido conocimiento de la providencia o de alguno de sus contenidos, definitorio de la solicitud que presenta”.

[27] Auto 036 de 2017.

[28] “24. En este caso, si bien podría considerarse que las accionantes están habilitadas para solicitar la protección de sus propios derechos, al fundamentar sus pretensiones no evidencian de manera concreta el modo en que alguna posición iusfundamental fue interferida por el comportamiento de la entidad accionada. Dicho de otra manera, no es posible identificar una relación directa entre la actuación de la Superintendencia de Salud y los derechos fundamentales que invocan las accionantes. La proyección que las decisiones de dicha autoridad pública pueden tener en las expectativas o intereses de terceros, en este caso de las accionantes, no constituyen una razón suficiente para afirmar la legitimación en la causa”.

[29] “25. No puede tenerse por cumplido el requisito. Las accionantes no actúan en nombre de las personas que estuvieron alguna vez afiliadas a AMBUQ, sino en su calidad de “asociadas” de la EPS. Tampoco se aportó i) poder otorgado por los usuarios, ii) la coadyuvancia de estos; o iii) cualquier manifestación de apoyo por parte de los ex afiliados de AMBUQ respecto de la acción”.

[30] “26. En este caso tampoco se cumplen los requisitos de la agencia oficiosa. Esto es así porque i) en ningún momento se realizó la manifestación expresa de que se actuara de este modo y ii) los ex afiliados a AMBUQ se encuentran en capacidad de presentar por sí mismos la acción de tutela. Incluso, destaca la Sala, la EPS participó en el trámite de revisión de la acción de tutela”.

[31] “27. En el caso bajo estudio las accionantes afirman presentar la acción de tutela “en calidad de asociadas de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó ‘AMBUQ-EPS-S’, identificada con el Nit. 818.000.140-0 y representada legalmente por el señor L.E.V.L., lo que acreditaron con certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Barranquilla”. Igualmente, indican que “[l]a presente acción constitucional tiene por propósito, la protección y defensa de los derechos constitucionales fundamentales (…) de mi representada que le son adscritas”. Así las cosas, de este enunciado se desprende que pretenden protección de los derechos de una asociación que, en este caso, es una persona jurídica distinta de sus asociados.

28. Se evidencia que en la respuesta al auto de pruebas y en el término de traslado al auto de 22 de julio de 2022 el exrepresentante legal no coadyuvó la acción, sino que atendió a los requerimientos realizados en torno i) al estado actual de prestación de servicios y ii) a las acciones presentadas contra la resolución atacada. En este sentido y atendiendo la jurisprudencia constitucional, es claro que el exrepresentante legal de la persona jurídica no presentó la acción de tutela. Adicionalmente, la Corte ha indicado en diferentes ocasiones que los derechos de las personas jurídicas solo pueden ser protegidos por su representante legal y no a título personal. Así, en la sentencia T-108 de 2019 se afirmó que ‘[l]a instauración de la acción de tutela por las personas materialmente afectadas - pero no jurídicamente vinculadas a la actuación administrativa -, haciendo caso omiso del sujeto que en primer término puede considerarse agraviado en su órbita jurídica como consecuencia de la acción o de la omisión de la autoridad pública, equivale a apropiarse indebidamente de una causa ajena’”.

“29. Además, revisados los documentos relacionados con la existencia y representación legal de la asociación, no se encuentra que las accionantes figuren en los mismos de ninguna forma. Además, no se presentó poder para representar los intereses de la EPS y, en la respuesta presentada por el exrepresentante legal de la misma, no se indicó de ninguna manera que las accionantes estuvieran legitimadas para ello. Así, no puede decirse que exista legitimación por activa”.

[32] Archivo SolicitudnulidadT-381de2022(V.3).pdf. Pg. 9.

[33] I.. Pg. 11.

[34] I.em.

[35] Auto 052 de 2019. De manera similar, puede revisarse el Auto 588 de 2022.

[36] “31. Primero, la Sala evidencia que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es idóneo y eficaz para debatir las pretensiones dirigidas a cuestionar la decisión de la Superintendencia. Se trata de una discusión sobre la motivación de los actos administrativos y las condiciones para su expedición, situación que amerita un control de legalidad propio de los jueces administrativos. De igual manera es claro que, al menos prima facie, sería posible acudir a este medio pues, como lo indica la EPS en su escrito de respuesta, ‘en el plazo legal otorgado se presentó recurso de reposición mismo que a la fecha no se ha resuelto’”.

[37] “32. En este caso, si bien es cierto que la EPS presentó una solicitud de suspensión contra la Resolución 1214 de 2021 e indica que esta fue negada, también es cierto que de acuerdo con el numeral 5º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 es apelable el acto que “decrete, deniegue o modifique una medida cautelar”. A pesar de esto, no se evidencia en el expediente que se haya acudido a este recurso judicial para controvertir la decisión”.

[38] Archivo SolicitudnulidadT-381de2022(V.3).pdf. Pg. 15.

[39] Al respecto, en el Auto 1735 de 2022 se indicó que este implica que “que el criterio fundamental para analizar y declarar una nulidad debe girar en torno al impacto efectivo de una supuesta irregularidad en la garantía del derecho al debido proceso”. Igualmente, en el Auto 505 de 2021 se señaló que “para que la vulneración invocada tenga potencial de anulación, debe ser significativa y trascendental respecto de la decisión adoptada, es decir, tener ‘repercusiones sustanciales’. Cuando no existe ese impacto efectivo en la garantía del derecho al debido proceso, la petición de nulidad está llamada a fracasar”.

[40] “34. La Sala no constata el cumplimiento de las condiciones que dan lugar a la configuración de un perjuicio irremediable. Si bien podría decirse que la afectación es inminente, pues la toma de posesión implica la liquidación de la EPS, no se evidencia que esta sea grave pues la continuidad en la prestación del servicio de salud se ha asegurado con el traslado de los afiliados, como se mostró en la respuesta del Ministerio de Salud. Así, la discusión que plantea AMBUQ no gira en torno a la prestación de un servicio sino a un asunto que debe ser objeto de debate ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo”.

[41] “35. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla indicó que existía un perjuicio irremediable por el traslado de los afiliados a otras EPS. Sin embargo, ello no es lo que ocurre dado que, si bien puede presentarse una ruptura de la relación jurídico-formal derivada de la terminación del vínculo jurídico entre la EPS y los usuarios, no puede predicarse lo mismo de la relación jurídico-material, porque es claro que las personas trasladadas se encuentran actualmente afiliadas a otras entidades de esa naturaleza. La distinción de esas dos dimensiones ha sido considerada por esta Corporación”.

[42] “36. No es tampoco posible acreditar el riesgo de configuración de un perjuicio irremediable desde la perspectiva de los derechos de la persona jurídica. Así, no es factible afirmar el riesgo de un daño grave por cuanto i) tanto el acto administrativo que inició la vigilancia especial como aquel que revocó la habilitación se encuentran bajo control por parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y ii) la actuación reprochada se realizó en el marco de un proceso administrativo en el cual la EPS pudo participar y ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Además, es importante indicar iii) que los procesos de toma de posesión y liquidación tienen lugar al amparo de las competencias legítimas de la Superintendencia y gozan de una presunción de legalidad que, en todo caso, debe ser desvirtuada ante el juez natural”.

[43] Reiterando el Auto 229 de 2014.

[44] Auto 285 de 2018, reiterando el Auto 090 de 2017: “(i) cuando por su importancia constitucional para la protección de derechos fundamentales su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala, lo cual se justifica por ‘la necesidad de abordar los elementos necesarios para una valoración constitucional recta y transparente que no está subordinada a los elementos del caso concreto sino a la trascendencia del debate constitucional’”.

[45] Auto 285 de 2018, reiterando el Auto 090 de 2017: “(ii) cuando se encuentra de manera clara e inequívoca que de haber sido analizados hubiesen generado una decisión o trámite distintos. Esto, ‘atendiendo razones de justicia material y prevalencia del derecho sustancial, especialmente en cuanto a la protección de derechos fundamentales se refiere’ (…). Ello, en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas”.

[46] Archivo SolicitudnulidadT-381de2022(V.3).pdf. Pg. 19.

[47] Archivo SolicitudnulidadT-381de2022(V.3).pdf. Pg. 18.

[48] I.. Pg. 19.

[49] I.. Pg. 21.