Auto nº 1065/23 de Corte Constitucional, 1 de Junio de 2023

1. El 7 de febrero de 2023, el ciudadano J.G.R.F. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º de la Ley 2283 de 2023. El texto acusado es el siguiente:

“LEY 2283 DE 2023

(enero 5)

Diario Oficial No. 52.268 de 5 de enero de 2023

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA

Por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002, se reglamenta la actividad de los organismos de apoyo al tránsito, garantizando el buen funcionamiento de los Centros de Enseñanza Automovilística (CEA), como mecanismo de prevención y amparo de la siniestralidad vial, y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

ARTÍCULO 6. Adiciónese un parágrafo 2° al artículo 53 de la Ley 796 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, el cual quedará así:

'Parágrafo 2°. Los Centros de Diagnósticos Automotor (CDA) deberán tomar, con una entidad aseguradora legalmente establecida en Colombia y con libertad de oferta, un seguro obligatorio individual de responsabilidad civil para vehículos de servicio particular, que ampare los daños materiales causados a terceros, sin cargo o sobrecosto para el usuario, por la vigencia de cada uno de los certificados emitidos.

Este seguro deberá tener un valor asegurado mínimo de quince salarios mínimos legales mensuales vigentes (15 SMLMV) para vehículos de servicio particular y siete salarios mínimos legales mensuales vigentes (7 SMLMV) para motocicletas y similares.

En el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT) se registrará la información sobre los seguros obligatorios vigentes y los siniestros.

Los Centros de Diagnóstico Automotor (CDA) tienen la obligación de garantizar que en cada uno de sus establecimientos se ofrezcan los seguros obligatorios previstos en esta ley’.

El accionante indicó que la disposición reprochada desconoce el preámbulo, así como los artículos 1º, 2º y 333 de la Constitución. A su juicio, exigir que los Centros de Diagnóstico Automotor (CDA) adquieran el seguro individual de responsabilidad civil para vehículos particulares, impone una carga injusta y desproporcionada que contraría el Estado Social de Derecho y el fin esencial del Estado de asegurar un orden justo. Advirtió que realizaría una interpretación sistemática de las normas superiores, estableció la obligatoriedad del preámbulo constitucional, señaló que el Estado Social de Derecho es fundamental para “nuestra patria” e indicó que uno de sus fines esenciales es asegurar un orden justo. Consideró por su parte que, para lograr un orden justo, se requiere una distribución proporcional de derechos y deberes de acuerdo con la condición particular de cada individuo.

3. La disposición acusada, en su concepto, impone a los CDA una obligación que no corresponde con sus objetivos misionales. La tarea de estos centros, que describió como socialmente trascendente, es realizar revisiones técnico-mecánicas y de emisiones contaminantes. Con aquella se contribuye a disminuir los siniestros viales, específicamente los relacionados con fallas mecánicas. Consideró que, sin embargo, la norma les exige contratar seguros respecto de eventos sobre los que no tienen un interés asegurable. Contrariamente, el interés se encuentra en cabeza de quien ejerce la actividad riesgosa de conducir un automotor, dado que no es función de los CDA evitar los accidentes causados por factores que no pueden prevenir, como la embriaguez o el exceso de velocidad.

4. En cuanto al reproche por desconocimiento del artículo 333 superior, el actor señaló que el Estado debe promover el desarrollo empresarial. Explicó que la norma demandada desestimula la actividad económica de los CDA, pues les impone una carga que no favorece el interés común, dado que aquellos cumplen una importante función social. El accionante sostuvo que estos centros proliferan, existe una amplia oferta y muchos son pequeñas y medianas empresas, por lo que la disposición reduce sus márgenes de utilidad de forma considerable. Añadió que los CDA también crean empleos que se verían afectados por esta medida injusta.

5. Inadmisión[1]. Mediante auto del 29 de marzo de 2023[2], la magistrada N.Á.C. inadmitió la demanda. Señaló que las acusaciones relacionadas con el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución no cumplieron con los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia. Indicó ese despacho que el accionante se limitó a afirmar que el artículo 6º de la Ley 2283 de 2023 impone una obligación, en principio, ajena a las funciones de los CDA. No obstante, no explicó cómo la disposición transgrede los referidos mandatos constitucionales. Añadió que presentó argumentos impertinentes fundamentados en su concepción subjetiva de que la norma es injusta y no en razones de naturaleza constitucional. Estimó que las razones expuestas no eran suficientes para iniciar el estudio de constitucionalidad.

6. También consideró que el reproche relacionado con el desconocimiento del artículo 333 de la Constitución no acreditó los requisitos de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia. No lo halló claro, porque no era posible dilucidar si lo cuestionado por el demandante era la imposición de una obligación ajena al objeto ordinario de los CDA, las consecuencias económicas que acarrea o su presunta falta de utilidad social. Consideró que no era pertinente ni específico, dado que el planteamiento se centró en identificar un posible desestímulo de la actividad empresarial, pero no consideró el contenido de la norma superior. En consecuencia, estableció que no era suficiente para generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma.

7. S.. El actor presentó escrito de corrección de la demanda el 10 de abril de 2023. Reiteró y amplió sus planteamientos sobre el carácter vinculante del preámbulo, sustentó la supremacía de la Constitución y anunció que la norma atacada desconoce el preámbulo, los artículos 1º, 2º y 333 de la Constitución, a partir de su interpretación sistemática. Referenció algunas decisiones de esta corporación[3] para definir el orden justo como aquel en el que las decisiones de los órganos de poder no afectan de manera desmedida los intereses de las personas afectadas. También es aquel en el que a los miembros del conglomerado social se les asignan deberes acordes con el principio de equidad.

8. Desde su perspectiva, la norma acusada desconoce la justicia material y el principio de equidad porque impone a los CDA: (i) una obligación ajena a sus objetivos misionales y (ii) una carga adicional sobre un asunto en relación con el cual no tienen un interés asegurable. En sus palabras, el planteamiento del accionante se resume así: (i) Colombia es un Estado Social de Derecho y, por lo tanto, hace parte de su esencia lograr un orden social justo, que es lo mismo que alcanzar la justicia material; (ii) esta se construye mediante las decisiones equitativas y respetuosas del principio de proporcionalidad de los órganos de poder; sin embargo, (iii) la disposición reprochada impone a los CDA una carga ajena a sus objetivos que, en consecuencia, (iv) es inequitativa, contraria a la justicia material y a un orden político, económico y social justo.

9. El ciudadano afirmó, respecto del desconocimiento del artículo 333 superior, que la función de los CDA es realizar la revisión técnico-mecánica y el control ecológico exigido por las normas ambientales. Seguidamente, sostuvo que contradice la lógica jurídica y el principio de proporcionalidad trasladarle a estas empresas la responsabilidad civil derivada de cualquier accidente causado por los vehículos automotores que han certificado. En sus términos, los CDA certifican la aptitud funcional de los vehículos y no el comportamiento de quienes los conducen. A su juicio, lo lógico y justo es que estos centros respondan cuando los hechos dañinos son causados por fallas técnico-mecánicas, cuya detección es su función.

10. Agregó que el artículo 333 de la Constitución consagra la libertad de empresa y, aunque no es absoluta, el Estado no puede limitarla con total discrecionalidad. Señaló que el Legislador debe evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas destinadas a limitar las actividades económicas. Para ello, debe: (i) considerar el tipo de actividad desarrollada por las empresas objeto de la regulación y (ii) realizar un juicio de proporcionalidad que contemple la finalidad, idoneidad y proporcionalidad en estricto sentido de la medida. El artículo reprochado contraría el juicio de proporcionalidad porque exige a los CDA asumir la responsabilidad sobre eventos causados por vehículos que hayan certificado, aun cuando la mayoría de las veces no exista un nexo causal entre su actividad misional y el daño. Concluyó que la disposición acusada afecta la libertad económica y parte de una premisa contraria a toda evidencia: que todos los accidentes de tráfico son ocasionados por los CDA.

11. Rechazo. La magistrada ponente rechazó la demanda por medio de auto del 3 de mayo de 2023. Estableció en dicha providencia, que las acusaciones relacionadas con el orden justo no acreditaron los requisitos de especificidad y suficiencia. Indicó que el accionante se centró en desarrollar el concepto de orden justo, pero no las razones que indicaran de manera específica y suficiente cómo el artículo atacado transgrede el orden justo y el modelo de Estado Social de Derecho. Reiteró que su argumentación no aporta los elementos mínimos para adelantar un juicio de constitucionalidad.

12. Respecto de la acusación por el quebrantamiento del artículo 333 superior, estimó que era claro y cierto, pero mantuvo las demás deficiencias identificadas en el auto inadmisorio. Consideró que el actor expuso planteamientos generales sobre la violación de la aludida norma constitucional, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, pero no desarrolló el cargo porque no explicó cómo la norma atacada desconoce las libertades económicas. Estableció que tampoco precisó qué libertad económica fue transgredida y presentó planteamientos subjetivos basados en lo que considera una obligación ilógica. Sin embargo, no aportó elementos que indiquen una oposición objetiva entre la disposición reprochada y la norma constitucional que consideró desconocida. Por último, advirtió que el ciudadano no expuso los elementos mínimos a considerar en un juicio de proporcionalidad[4], a pesar de asegurar que la norma atacada impone una carga desproporcionada.

13. Recurso de súplica. El 10 de mayo de 2023, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo[5], el actor presentó recurso de súplica. Solicitó que se “revers[ara]”[6] la decisión de rechazo de la demanda al considerar que, una vez corregida, acreditó los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, pidió que fuera admitida. Dedicó la mayor parte del recurso a enfatizar que la demanda corregida fue clara. Reiteró que la norma demandada impone a los CDA una carga que no les corresponde y, de manera ilógica e injusta, les traslada la responsabilidad patrimonial por cualquier accidente causado por los vehículos certificados.

14. Adujo que referenció la Sentencia C-263 de 2011 en ese escrito para dar mayor claridad sobre el alcance del ejercicio de la libertad económica. En su concepto, explicó claramente que el Estado Social del Derecho faculta la intervención estatal en la economía, pero en los términos precisos establecidos en la Constitución. Con este fundamento, estableció que la norma acusada “va en contravía del juicio de proporcionalidad”[7] al comprometer la responsabilidad de los CDA por accidentes que, considera que en su mayoría, no tienen nexo causal con su actividad misional. Sostuvo que la norma parte de la premisa de que todos los siniestros viales son causados por fallas imputables a los CDA, lo que contraría toda evidencia y afecta directamente la libertad económica establecida en el artículo 333 superior.

15. El accionante consideró que la demanda corregida acreditó el requisito de certeza, al hacer constante referencia al texto del artículo 6º de la Ley 2283 de 2023. Defendió que también cumplió la exigencia de especificidad, por indicar de forma concreta cómo el precepto atacado contraviene el artículo 333 de la Constitución. Afirmó que presentó suficientes argumentos de índole constitucional y que, en su criterio, surge una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 2283 de 2023. Concluyó que lo justo sería dar inicio al estudio de control abstracto de la disposición, con fundamento en los argumentos expuestos en la corrección de la demanda y reiterados en el recurso sin añadir nuevos elementos.

16. El ciudadano agregó que los argumentos planteados fueron desarrollados de otra forma, pero que “en su esencia resultan coincidentes”[8] con los presentados en otras demandas contra la misma norma, que fueron admitidas por la Corte. Estimó que esta corporación ha aplicado consideraciones demasiado formalistas en el estudio de admisibilidad, que contrarían el derecho sustancial de los ciudadanos a ejercer la acción de constitucionalidad.

Competencia

17. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el presente recurso de súplica, conforme a lo establecido en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

    La fase de admisión de la acción de constitucionalidad

18. El Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”, regula las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad.

19. La fase de admisión tiene por objeto que el ciudadano elabore la demanda de conformidad con las exigencias establecidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y con los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia de esta corporación, en lo atinente a la carga argumentativa mínima que debe desarrollar en su escrito. La norma referida establece tres requisitos mínimos exigibles para la admisión de una demanda de inconstitucionalidad: (i) el objeto de la acusación; (ii) el concepto de violación; y (iii) la competencia de la Corte.

20. El objeto sobre el que versa la acusación supone que el actor señale las normas acusadas como inconstitucionales, con la transcripción de su texto por cualquier medio o aporte un ejemplar de su publicación oficial, e indique las disposiciones de la Constitución que, en su criterio, resultan violadas.

21. La acreditación del concepto de violación exige que el actor: (i) consigne las razones por las cuales estima que lo impugnado desconoce el ordenamiento constitucional y, (ii) cuando fuere el caso, invoque el trámite impuesto por la Carta para su expedición y de qué manera se produjo el alegado quebrantamiento. Por último, el actor debe exponer la razón por la cual la Corte es competente para conocer la demanda. Para la jurisprudencia de este tribunal, el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean claros[9], ciertos[10], específicos[11], pertinentes[12] y suficientes[13]. Así pues, a pesar de que la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, impone al ciudadano que la ejerce una carga mínima de argumentación que permita generar una verdadera controversia constitucional, que sea decidida por la Corte.

22. De conformidad con el artículo 6º ibidem, esta corporación puede rechazar una demanda de inconstitucionalidad cuando tiene bajo su conocimiento solicitudes que: (i) tras haber sido inadmitidas por el despacho sustanciador, no fueron corregidas en término; (ii) fueron corregidas en término, pero de forma insuficiente; (iii) recaen sobre disposiciones amparadas por cosa juzgada constitucional; o (iv) acusan normas respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente.

23. Ahora bien, la Corte ha reconocido que es su deber garantizar el derecho político de los ciudadanos a formular acciones públicas de inconstitucionalidad[14]. El principio pro actione obliga a este tribunal a considerar razonablemente la verificación de los requisitos de procedencia en la fase de admisión[15]. Todas las acciones deben ser analizadas a la luz de este principio[16]. No obstante, su aplicación no puede conducir a corregir o aclarar las ambigüedades de la demanda, pues se generaría el riesgo de transformar el carácter rogado de la acción[17].

    El recurso de súplica

24. El recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantes de la acción pública de inconstitucionalidad, una oportunidad para controvertir la decisión de rechazo proferida en la fase de admisión, cuando consideran que la misma incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[18]. En virtud del principio dispositivo, para que el recurso de súplica pueda ser examinado de fondo, es imperativo que la parte demandante asuma la carga mínima de argumentación, para precisar los aspectos del auto de rechazo que considera equivocados.

25. Para que proceda el recurso de súplica se requiere que: (i) el recurrente sea la misma persona que formuló la demanda (legitimación); (ii) se presente dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la decisión de rechazo (oportunidad)[19] y (iii) se expongan, de manera clara, coherente y suficiente, las razones por las que se considera que el auto de rechazo obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos, bien porque se exigieron requisitos que no son propios de la fase de admisibilidad o se cumplieron satisfactoriamente los requerimientos fijados en el auto que inadmitió la demanda (carga argumentativa) [20]. En ese sentido, la Corte ha reiterado que el recurso de súplica no es una instancia para que la Sala Plena revise la aptitud de la demanda. Por el contrario, en este escenario la Sala Plena verifica si la decisión de rechazo de la acción de inconstitucionalidad incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[21]. De ahí que deban desestimarse los recursos en los que el interesado: (i) pretende subsanar los cargos de forma tardía; (ii) se limita a reiterar los de la demanda o su subsanación, sin cuestionar la valoración que de estos hizo el despacho ponente o (iii) formula unos nuevos[22].

    Análisis de procedencia del recurso de revisión

26. La Sala Plena evaluará si el recurso de súplica presentado por J.G.R.F. contra el auto del 3 de mayo de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad con el radicado D-15201, cumple con los requisitos de procedencia:

    (i) Legitimación por activa. El promotor del recurso es el demandante. Por lo tanto se acreditó la satisfacción de este presupuesto.

    (ii) Oportunidad. El recurso se presentó oportunamente. El auto de rechazo fue notificado por medio de estado del día 5 de mayo de 2023 y el término de ejecutoria transcurrió los días 8, 9 y 10 de mayo del mismo año[23]. Por su parte, el recurso fue interpuesto el día 10 de mayo, esto es, en el último día de ejecutoria de la providencia.

    (iii) Carga argumentativa. La Sala estima que las razones expuestas por el accionante para sustentar el recurso de súplica no cumplen los parámetros mínimos para proceder con su estudio de fondo. En otros términos, el demandante no identificó ni argumentó errores o arbitrariedades que pudieran achacarse al auto de rechazo.

27. Por el contrario, el recurso de súplica se sustentó en la reiteración de los argumentos de la corrección de la demanda[24]. También se centró en reconstruir el hilo conductor de la argumentación para reafirmar su claridad, a pesar de que el auto de rechazo estimó que los reproches desarrollados cumplieron con este presupuesto. Se debe recordar que la providencia recurrida definió que la acusación relacionada con la transgresión del Estado Social de Derecho y del orden justo no cumplió la carga de especificidad y suficiencia. Al formular la súplica, el ciudadano insistió en que la corrección explicó la manera precisa en que la norma atacada desconoció los parámetros de constitucionalidad invocados. A su vez, reafirmó que su planteamiento genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición. No obstante, no controvirtió los fundamentos por los que el auto de rechazo desestimó que el planteamiento haya cumplido la carga mínima de argumentación.

28. El auto de rechazo también definió que el reproche por desconocimiento del artículo 333 superior no acreditó los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia. El recurso de súplica tampoco hizo referencia a las razones por las que la providencia llegó a esta conclusión, ni presentó los motivos por los que el actor las consideró erradas.

29. En relación con la alegación del accionante sobre la admisión de otras demandas por cargos “en esencia coincidentes”, se debe advertir que la Corte adelanta el examen de admisibilidad de cada demanda de manera individual. Como el actor lo reconoce en su escrito, incluso en los casos en que se plantean acusaciones similares, cada acción de inconstitucionalidad desarrolla los planteamientos de manera distinta. Por lo tanto, cada demanda expone una argumentación diferente que exige su propio estudio de admisibilidad. Se debe señalar, así mismo, que la Corte no es competente para analizar otras demandas de constitucionalidad al momento de pronunciarse sobre el trámite del recurso de súplica. Su función, en esta etapa, se limita a verificar si el auto de rechazo incurrió en yerro, olvido o arbitrariedad.

30. En conclusión, el recurrente no presentó argumentos orientados a demostrar que el auto de rechazo haya incurrido en yerro, olvido o arbitrariedad. Su escrito se limitó a reiterar las razones presentadas en la corrección de la demanda y, en especial, a reafirmar su claridad, aunque esta ya había sido reconocida en el auto de rechazo. En ese sentido, el actor no cumplió con la carga mínima argumentativa para proceder con el estudio de fondo del recurso. Por lo tanto, la Sala Plena de esta Corporación rechazará por improcedente el recurso de súplica presentado en contra del auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad en el presente caso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,