Auto nº 1011/23 de Corte Constitucional, 1 de Junio de 2023
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 1 de Junio de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2465 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 1011 de 2023
Referencia: Expediente CJU-2465
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala 1° de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Civil con Conocimiento en Procesos Laborales del Circuito de Girardota (Antioquia).
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá DC, primero (1º) de junio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El día 30 de julio de 2020[1], el mandato del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Comfenalco Antioquia (en adelante, EPS-S Comfenalco-liquidada), actuando a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva singular en contra del municipio de Barbosa (Antioquia), con la finalidad de obtener el pago de la obligación dineraria contenida en las Resoluciones No. 101 del 16 de septiembre de 2014, 122 del 30 de enero de 2015 y 124 del 25 de febrero de 2015, proferidas por el liquidador previsto para dicha EPS por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante las cuales se liquidó una deuda en contra del mencionado municipio, por concepto de la administración del régimen subsidiado de salud, se resolvió el recurso de reposición interpuesto y se corrigió un error, respectivamente[2].
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En concreto, la parte accionante solicitó que (i) se libre mandamiento de pago en favor de la EPS-S Comfenalco Antioquia liquidada por la suma de $ 43.735.361,59, a título de capital con su correspondiente corrección monetaria e intereses moratorios a la tasa máxima legal autorizada desde que la obligación se hizo exigible, esto es, a partir del 4 de diciembre de 2014 hasta la fecha efectiva de pago; y (ii) que se condene en costas a la parte demandada[3].
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En auto del 4 de agosto de 2020, el Juzgado 6 Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó el mandamiento de pago, al considerar que no se aportó dentro de los anexos de la demanda prueba de que se agotara la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad[4], decisión que fue dejada sin efectos mediante providencia del 20 de agosto de 2020, al advertir que sí se acreditó dicha exigencia[5].
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A través de auto del 28 de agosto de 2020, el Juzgado 6 Administrativo Oral del Circuito de Medellín nuevamente negó el mandamiento de pago, al señalar que los actos administrativos que se pretenden ejecutar fueron aportados en copias simples, contrariando lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA, norma que prevé que prestará mérito ejecutivo ( ) 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar[6].
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Interpuesto el recurso de apelación por parte de la EPS demandante[7], a través de auto del 26 de marzo de 2021, la Sala 1° de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la decisión del 28 de agosto de 2020, al considerar que, con fundamento en las normas dispuestas en el Decreto 806 de 2020, era posible requerir a la parte demandante para que aportara las copias auténticas de los actos administrativos cuya ejecución pretende[8].
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Devuelto el asunto al Juzgado 6 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante auto del 29 de junio de 2021, libró mandamiento de pago en favor de la EPS-S Comfenalco liquidada por la suma reclamada[9]. Esta providencia fue objeto de interposición de los recursos de reposición y en subsidio de apelación, al estimar por parte del apoderado de la mencionada EPS que en la providencia en cuestión no se accedió al cobro de los intereses moratorios[10].
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En auto del 21 de julio de 2021, el Juzgado 6 Administrativo Oral del Circuito de Medellín decidió no reponer la providencia, concediendo el recurso de apelación nuevamente ante el Tribunal Administrativo de Antioquia[11].
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Repartido el asunto[12], la Sala 1° de Oralidad de la citada corporación, en auto del 19 de abril de 2022, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto propuesto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Medellín[13], con fundamento en los siguientes argumentos: (i) lo que se pretende es la ejecución de una obligación que se encuentra estipulada en unos actos administrativos proferidos por el liquidador de la citada EPS, pero sin que se acrediten los supuestos previstos en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, disposición legal que establece que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, le corresponde tan solo conocer de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. De ahí que, de conformidad con la regla de competencia dispuesta en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, (ii) el conocimiento de este proceso corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
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Repartido el asunto al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín[14], en auto del 3 de junio de 2022, declaró su falta de competencia territorial para conocer del asunto propuesto, en la medida en que el artículo 9° del CPTSS dispuso que cuando se adelanten procesos en contra de lo municipios, el conocimiento del mismo corresponderá al juez laboral del circuito del lugar donde se haya prestado el servicio, por lo que ordenó la remisión del expediente al Juzgado Civil con Conocimiento de Procesos Laborales de Girardota (Antioquia), al ser este el circuito de los Juzgados de Barbosa - Antioquia (SIC)[15].
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Mediante auto de 22 de junio de 2022, el Juzgado Civil con Conocimiento en Procesos Laborales del Circuito de Girardota (Antioquia) declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda interpuesta, propuso un conflicto negativo y, en consecuencia, remitió las actuaciones a esta corporación[16].
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Al respecto, argumentó que: (i) de acuerdo con lo previsto en el artículo 2° del CPTSS, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral asumir el conocimiento de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social, situación que no ocurre en el asunto propuesto, como quiera que la finalidad del mismo es la ejecución de una obligación contenida en un acto administrativo proferido por el liquidador de la EPS demandante, pero que no tiene relación con la prestación del servicio de salud; y (ii) el artículo 104 del CPACA dispone que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, le corresponde el conocimiento de los litigios que se originan en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, tal y como ocurre en este caso, pues lo que se debate es la ejecución de una obligación contenida en dos actos administrativos.
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De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 11 de abril de 2023, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 14 del mes y año en cita[17].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[18].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[19]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[20]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[21]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[22].
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Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer de los procesos ejecutivos que se adelantan para solicitar el pago de las obligaciones previstas en los actos administrativos proferidos por los liquidadores de las EPS, cuando el fundamento de estas se encuentra asociado a la prestación del servicio de salud. Sobre la resolución de las controversias en las que se solicita la ejecución de los actos administrativos proferidos por los liquidadores de las EPS, se pronunció esta corporación en el auto 883 de 2021[23], providencia en la que fijó la siguiente regla de decisión.
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En dicha oportunidad, la Sala Plena de esta corporación estableció que la ejecución de los actos administrativos liquidatarios, expedidos por los agentes liquidadores de una EPS, no son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como quiera que: (i) a esta le corresponde conocer de los títulos ejecutivos previstos el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, es decir, ( ) los derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades[24]. (ii) Si bien el numeral 4° del artículo 297 del CPACA[25], dispone que las copias auténticas de los actos administrativos son títulos ejecutivos, esto no significa que la norma haya asignado la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa[26], puesto que la cláusula general de competencia es la dispuesta en el citado artículo 104 del CPACA; (iii) el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[27] prevé que: la jurisdicción ordinaria ( ) conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción[28], regla que también se encuentra en el artículo 15 del CGP[29]; y (iv) en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS se señala que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social conoce de la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no estén asignados a otra jurisdicción[30].
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En suma, en dicha oportunidad, la Sala Plena concluyó que las demandas ejecutivas derivadas de actos administrativos emitidos por el agente liquidador de una EPS ( ) son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Esto por cuanto: (i) esta jurisdicción tiene competencia general o residual para aquellos asuntos que no han sido asignados por la ley o la Constitución a otra jurisdicción; (ii) la Jurisdicción Ordinaria tiene la competencia para asumir asuntos relacionados con la ejecución de obligaciones del sistema de seguridad social integral que no estén asignados a otra jurisdicción; y (iii) la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer procesos ejecutivos está limitada a aquellos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, laudos arbitrales y contratos estatales.
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Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre la Sala 1° de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Civil con Conocimiento en Procesos Laborales del Circuito de Girardota, como autoridades judiciales que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata de la demanda ejecutiva interpuesta por la EPS-S Comfenalco liquidada contra el municipio de Barbosa (Antioquia), con la finalidad de obtener el pago de la obligación contenida en las Resoluciones No. 101 del 16 de septiembre de 2014, 122 del 30 de enero de 2015 y 124 del 25 de febrero de 2015 (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en la aplicación de las reglas contenidas en el artículo 2° del CPTSS y 104 del CPACA (presupuesto normativo).
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Superado el anterior estudio, la Sala advierte que, si bien en el auto 883 de 2021 se resolvió un conflicto de jurisdicciones que se originó en un proceso ejecutivo en el que se solicitaba el pago de una obligación prevista en un acto administrativo proferido por el liquidador de una EPS, y en ese orden de ideas, el mismo guarda similitud con la controversia que actualmente corresponde decidir. Lo cierto es que, en esa oportunidad, el proceso ejecutivo se originó con fundamento en unas obligaciones reconocidas por concepto de anticipos entregados a una IPS para la prestación del servicio de salud, motivo por el que la regla fijada no constituye un precedente estricto para la resolución del conflicto de jurisdicciones que se suscita en esta oportunidad.
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Sin embargo, la Sala Plena observa que es posible extender la regla jurisprudencial dispuesta en el auto 883 de 2021 al asunto de la referencia, en la medida en que se advierte que en esta oportunidad la EPS liquidada demanda la ejecución de una obligación en cabeza del municipio de Barbosa (Antioquia), la cual se encuentra prevista en el acto administrativo proferido por su liquidador, y que tiene fundamento en la administración del régimen subsidiado de salud de ese municipio, por ende, se encuentra asociada a la prestación del servicio de salud.
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En virtud de lo anterior, la Sala Plena considera que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, conocer de las controversias que se suscitan en demandas ejecutivas cuya finalidad es solicitar el pago de obligaciones dinerarias contenidas en los actos administrativos proferidos por los liquidadores de las EPS por la prestación de los servicios de salud, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS. En ese orden de ideas, se descarta la remisión del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como quiera que no se trata de un proceso ejecutivo de los contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.
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Así las cosas, en este asunto la Sala Plena extiende la regla prevista en el auto 883 de 2021, lo que lleva a asignar este proceso al Juzgado Civil con Conocimiento en Procesos Laborales del Circuito de Girardota (Antioquia), como quiera que la demanda ejecutiva interpuesta por la EPS-S Comfenalco Antioquia liquidada tiene la finalidad de obtener el pago de la obligación dineraria contenida en las Resoluciones No. 101 del 16 de septiembre de 2014, 122 del 30 de enero de 2015 y 124 del 25 de febrero de 2015, las cuales fueron proferidas por el liquidador de dicha EPS, y en las que se liquidó una deuda en contra del municipio de Barbosa (Antioquia), por concepto de la administración del régimen subsidiado de salud de dicho municipio, por lo que es claro que el asunto del proceso de la referencia no corresponde ni guarda identidad con alguna de las hipótesis reguladas en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.
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Regla de la decisión. la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, conoce de las controversias que se suscitan en demandan ejecutivas cuya finalidad es solicitar el pago de obligaciones dinerarias contenidas en los actos administrativos proferidos por los liquidadores de las EPS, en virtud de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS y por tratarse de procesos ejecutivos no contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala 1° de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Civil con Conocimiento en Procesos Laborales del Circuito de Girardota (Antioquia), y DECLARAR que el Juzgado Civil con Conocimiento en Procesos Laborales del Circuito de Girardota (Antioquia) es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva interpuesta por el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Comfenalco Antioquia en contra del municipio de Barbosa (Antioquia).
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2465 al Juzgado Civil con Conocimiento en Procesos Laborales del Circuito de Girardota (Antioquia), para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Sala 1° de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 03 acta reparto.pdf. Acta de reparto. F. único.
[2] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 01 Demanda Ejecutiva Barbosa.pdf. Demanda. F.s 1-13.
[3] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 01 Demanda Ejecutiva Barbosa.pdf. Demanda. F. 7.
[4] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 04 auto niega mandamiento.pdf. Auto niega mandamiento. F.s 1-4.
[5] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 08 Auto deja sin efectos niega mandamiento.pdf. Auto deja sin efectos. F.s 1-2.
[6] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 09 Auto- niega mandamiento.pdf. Auto niega mandamiento. F.s 1-3.
[7] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 10 Recurso de apelación COMFENALCO.pdf. Recurso de apelación. F.s 1-10.
[8] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 17 AutoResuelveApelacioNiegaMandamiento.pdf. Auto resuelve apelación. F.s 1-10.
[9] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 24 LIBRA MANDAMIENTO.pdf. Auto libra mandamiento. F.s 1-4.
[10] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 28 RecursoReposicionyApelacion.pdf. Recursos de reposición y de apelación. F.s 1-7.
[11] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 28 RecursoReposicionyApelacion.pdf. Auto que resuelve recursos. F.s 1-4.
[12] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 32ActaRepartoTribunal.pdf. Acta de reparto. F.s 1-5.
[13] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 33AutoApelaMandamiento.pdf. Auto falta de jurisdicción. F. único.
[14] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 38ActaRepartoJuzgado13.pdf. Acta de reparto. F. único.
[15] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 41DeclaraFaltaCompetenciaEnvioGirardota.pdf. Auto declara falta de competencia por factor territorial. F.s 1-3.
[16] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. 2022-00133. Archivo 46. CONFLICTO NEGATIVO COMPETENCIA 2022-00133.pdf. Auto propone conflicto negativo de jurisdicciones. F.s 1-5.
[17] Expediente digital. Carpeta CJU0002465-05308310300120220013300. S. CJU0002465 CC. Archivo 02CJU-2465 Constancia de Reparto.pdf. Constancia de reparto. F. único.
[18] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[19] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[20] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[21] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[22] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[23] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-865.
[24] Ley 1437 de 2011. Artículo 104. Numeral 6.
[25] Ley 1437 de 2011. Artículo 297. Título ejecutivo. para los efectos de este código, constituyen título ejecutivo: // ( ) // 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
[26] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 4 de marzo de 2020. M.A.M.C.. Radicación No. 110010102000201900958 00. Esta posición ha sido acogida por la jurisprudencia de esta Corte, entre otras, en los autos 613 de 2021 y 358 de 2023.
[27] Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
[28] Ley 270 de 1996. Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial.
[29] Ley 1564 de 2012. Artículo 15. Cláusula general o residual de competencia. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción ( ).
[30] Decreto Ley 2158 de 1948. Artículo 2o. competencia general.
