Auto nº 1029/23 de Corte Constitucional, 1 de Junio de 2023
| Ponente | Juan Carlos Cortés González |
| Fecha de Resolución | 1 de Junio de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2931 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1029 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2931
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Martín de los Llanos, M..
Magistrado sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., primero (1º) de junio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial la prevista en artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes
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Causa judicial que origina el conflicto de competencia entre jurisdicciones.
En ejercicio del medio de control de controversias contractuales, Ingisa Construcciones SAS presentó demanda contra el patrimonio autónomo F.S.J. de Arama - Urbanización La Esperanza (constituido con recursos públicos del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda)[1] y administrado por la Fiduciaria Bogotá SA[2]. La firma accionante alegó que, en virtud de contrato suscrito con el demandado, el 4 de julio de 2014, edificó un proyecto de viviendas de interés prioritario «destinadas a la atención de [los] hogares a los que [se] refiere la ley 1537 de 2012». Aunque ejecutó la obra en debida forma, aquél se niega a pagarle la contraprestación pactada. Por tanto, pidió se le ordene desembolsarla, incluyendo intereses moratorios e indexación.
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Mediante auto del 26 de julio de 2021, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio declaró que carecía de competencia para tramitar el asunto[3]. Sostuvo que como solo intervienen compañías particulares, esto es, Ingisa Construcciones SAS y Fiduciaria de Bogotá SA, como representante del fideicomiso accionado, correspondía a la jurisdicción ordinaria pronunciarse al respecto, al no reunirse los requisitos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es decir, no tratarse de controversias o litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
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Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Mediante auto del 15 de septiembre de 2022, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Martín de los Llanos, M., propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional. Adujo que las partes ejercieron una función administrativa «como es la de adelantar un proyecto de vivienda de interés social prioritario destinado a solventar el déficit de vivienda de familias en condición de vulnerabilidad». Además, los recursos empleados para el efecto eran públicos, en tanto fueron suministrados por Fonvivienda. Por ende, a su juicio, el proceso debía agotarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
El caso cumple con los presupuestos del conflicto de competencia entre jurisdicciones
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En el auto 155 de 2019, esta Corporación precisó que un conflicto de esta naturaleza se configura cuando: (i) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones (presupuesto subjetivo), (ii) se disputan el conocimiento de una causa, proceso, incidente o cualquier trámite jurisdiccional (presupuesto objetivo) y (iii) manifiestan las razones constitucionales o legales -no de mera conveniencia- por las que se consideran o no competentes para resolverlo (presupuesto normativo). En el presente caso se satisfacen dichos requisitos, porque: (i) intervienen dos autoridades judiciales que pertenecen a las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso-administrativo, (ii) la controversia surgió del proceso judicial promovido por Ingisa Construcciones SAS contra el F.S.J. de Arama - Urbanización La Esperanza y (iii) ambos despachos fundamentaron razonadamente su postura, invocando el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia judicial. Con tal propósito, hará referencia a: (i) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para conocer controversias contractuales en las que estén involucradas entidades públicas, (ii) la competencia jurisdiccional para resolver litigios relativos a contratos celebrados por patrimonios autónomos constituidos por Fonvivienda. Con fundamento en ello, (iii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para conocer controversias contractuales en las que estén involucradas entidades públicas
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De conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocerá de los procesos «relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado». El parágrafo de la misma norma dispone que «se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%».
Competencia jurisdiccional para resolver litigios relativos a contratos celebrados por patrimonios autónomos constituidos por Fonvivienda
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El Decreto 555 de 2003 creó Fonvivienda, como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, adscrito al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial). Los recursos que administra son públicos por su origen y destinación, teniendo en cuenta que: (i) están sometidos a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional[4] y (ii) son invertidos en «consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana»[5]. Según los artículos 12 del Decreto 555 de 2003 y 23 de la Ley 1469 de 2011, para el cumplimiento de sus funciones, dicha entidad debe canalizar tales recursos a través de fiducias mercantiles gestionadas por entidades financieras, según las normas del Código de Comercio. A partir de allí, los dineros públicos se integran en patrimonios autónomos que, a su vez, se encargan de celebrar nuevos contratos (orientados a la realización de obras inmobiliarias, planeación urbanística, adquisición de predios y materiales de construcción, entre otros) que permitan la materialización de proyectos, con la finalidad antedicha[6].
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Las controversias que se susciten alrededor de los contratos celebrados por ese tipo de patrimonios autónomos, constituidos por transferencia de recursos del Estado, con el objetivo de desarrollar programas y proyectos de interés público, deben dirimirse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad fiduciaria que los administra. Esta conclusión obedece a tres razones:
(i) De conformidad con el artículo 1233 del Código de Comercio, los patrimonios autónomos son centros de imputación de responsabilidad contractual independientes de quien los representa, lo que implica no solo que los efectos jurídicos de sus actuaciones -aun siendo gestionadas por un tercero- les incumben exclusivamente a ellos, sino que son los únicos que resultarán comprometidos con la decisión judicial de fondo[7].
(ii) Tanto en su origen, como en su manejo y destinación, los recursos englobados en el patrimonio autónomo son públicos y su naturaleza no se modifica por el solo hecho de celebrarse un contrato de fiducia mercantil, precisamente, porque no ingresan al patrimonio de la sociedad fiduciaria, sino que se conservan en una universalidad independiente, que se seguirá orientando al cumplimiento de una función administrativa[8].
(iii) Como la totalidad de tales dineros es transferida desde el erario público, para los solos efectos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el patrimonio autónomo puede asimilarse a una entidad pública, por tener aportes o participación estatal igual o superior al 50%[9]. De ahí que la resolución de las controversias derivadas de los contratos en los que intervenga el fideicomiso constituido en esas condiciones, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, según el numeral 2.º del mismo artículo[10].
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En esa línea, el Consejo de Estado estableció que:
[No puede] considerarse que la Fiduciaria sea titular de los efectos jurídicos y de las responsabilidades que corresponden al Patrimonio Autónomo contratante, de suerte que su participación como administradora del mismo no es una condición relevante desde el punto de vista jurídico para determinar la naturaleza del contrato y la competencia del juez [ ] // En efecto, conviene recordar que la celebración del contrato de fiducia trae como consecuencia o efecto la formación de un patrimonio autónomo, de conformidad con el artículo 1233 del Código de Comercio que dispone que los bienes fideicomitidos ... forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo, siendo claro que los bienes que se transfieren en virtud de un contrato de fiducia mercantil salen del patrimonio del fideicomitente pero no entran a formar parte del patrimonio del fiduciario, sino que se radican en el patrimonio autónomo, con el único objetivo de cumplir la finalidad asignada [ ]
De ello se sigue, que el centro de atribución de los derechos y obligaciones que surjan del negocio jurídico de que se trate, lo es directamente el patrimonio autónomo, universalidad jurídica que resulta directamente vinculada por el acto negocial a través de la manifestación de voluntad que en nombre suyo y con efectos directos sobre la misma, efectúa quien actúa como su vocero y administrador[11]
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En el mismo sentido, se ha considerado que las fiduciarias que intervienen en un proceso judicial como administradoras de los patrimonios autónomos descritos «no son parte en sentido estricto y material, sino que lo serán aquellos a quienes est[a]s representen y pueden quedar comprometidos con la decisión judicial de fondo»[12]. Esta situación precisamente es reconocida por el artículo 53.2 del Código General del Proceso que dispone que los patrimonios autónomos pueden ser parte en un proceso judicial, sin que para el efecto se exija que la misma calidad concurra en la sociedad fiduciaria que hace las veces de vocera.
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En suma, la aplicación de las reglas de competencia previstas en la Ley 1437 de 2011 no está sujeta a la naturaleza jurídica de la entidad que gestiona el respectivo patrimonio autónomo. Lo relevante, se insiste, es determinar la manera en que este se encuentra integrado, siendo «menester tener en cuenta el origen público de los recursos que constituyen la universalidad jurídica»[13]. Si, como en el caso de Fonvivienda, los recursos son suministrados por el Estado, para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, el patrimonio autónomo ha de asimilarse a una entidad pública, para los efectos procesales de que trata el artículo 104.2 aludido. De ahí que los litigios relativos a los contratos en los que este intervenga deban resolverse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto.
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Ingisa Construcciones SAS presentó demanda con el objeto de discutir aspectos relativos al contrato que suscribió con el patrimonio autónomo F.S.J. de Arama - Urbanización La Esperanza, el cual, fue constituido con recursos suministrados por Fonvivienda para edificar un proyecto de viviendas de interés prioritario. Como se explicó, ese tipo de patrimonios autónomos se equiparan a una entidad pública, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, al ser conformados con aportes mediante los cuales el Estado busca desarrollar programas de interés público. En consecuencia, las discusiones sobre el contrato en cuestión deben solucionarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo establecido en el numeral 2º de la misma norma.
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Aunque la administración y vocería del demandado es ejercida por una compañía de naturaleza privada (Fiduciaria Bogotá SA)[15], su intervención, según se advirtió, no es determinante para definir la competencia, puesto que, el que verdaderamente funge como parte en el proceso es el fideicomiso que representa, de conformidad con los artículos 1233 del Código de Comercio y 53.2 del Código General del Proceso.
Regla de decisión: de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por el Estado, a través de fiducias mercantiles orientadas a desarrollar programas y proyectos de interés público, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad que ejerza su administración y vocería.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Martín de los Llanos, M.. En consecuencia, DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio es competente para conocer la demanda instaurada por Ingisa Construcciones SAS contra el F.S.J. de Arama - Urbanización La Esperanza.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2931 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Promiscuo del Circuito de San Martín de los Llanos, M., y a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El Decreto 555 de 2003 creó Fonvivienda, como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, adscrito al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial).
[2] La Fiduciaria de Bogotá es una sociedad de servicios financieros, de naturaleza privada, con permiso de funcionamiento de la otorgado por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) mediante Resolución 3615 del 4 de octubre de 1991.
[3] Presentado recurso contra esta decisión por la demandante fue confirmado por dicho juzgado en auto del 27 de julio de 2022: 008AutoNiegaReposiciónYEnvía270722.pdf.
[4] Decreto 555 de 2003, artículo 1.º
[5] Decreto 555 de 2003, artículo 2.º
[6] Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 30 de junio de 2022, rad. 110010306000202200066.
[7] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera: auto del 2 de octubre de 2019, exp. 62199; sentencia del 18 de diciembre de 2020, exp. 64129, rad. n.º 11001032600020190009100; y sentencia del 16 de septiembre de 2021, exp. 66091, rad. n.º: 11001032600020200007600A.
[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de septiembre de 2021, exp. 66091, rad. n.º: 11001032600020200007600A.
[9] Cabe aclarar que el Consejo de Estado ha considerado que, sin perjuicio de la asimilación procesal a una entidad pública por virtud del artículo 104 del CPACA, los patrimonios autónomos constituidos por entidades como Fonvivienda son cuentas o fondos especiales porque, sin perjuicio de que en ocasiones estén sometidos a las normas del derecho civil y mercantil, en todo caso, deben responder a los principios de la función pública y de la contratación estatal, como una garantía adicional para la administración y ejecución de los recursos públicos sometidos al régimen privado. Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 30 de junio de 2022, rad. 110010306000202200066.
[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 2 de octubre de 2019, exp. 62199.
[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de diciembre de 2020, exp. 64129, rad. n.º 11001032600020190009100.
[12] Óp. Cit. Consejo de Estado, 2021, exp. 66091.
[13] Óp. Cit. Consejo de Estado, 2020, exp. 64129.
[14] Ibidem.
[15] Cfr. Código de Gobierno Corporativo de Fiduciaria Bogotá SA, disponible en: https://www.fidubogota.com/documents/1428694/1668382/CODIGODEGOBIERNOCORPORATIVO.pdf/#:~:text=Fiduciaria%20Bogotá%20S.A.%20es%20una,permiso%20de%20funcionamiento%20otorgado%20por. Según el mismo: «es una sociedad anónima de servicios financieros, de naturaleza privada, con domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., constituida mediante Escritura Pública número 3178, otorgada ante la Notaría Once del Círculo de Bogotá D.C. el 30 de Septiembre de 1991».
