Auto nº 1119/23 de Corte Constitucional, 8 de Junio de 2023

1. El 08 de octubre de 2020,[1] la señora D.A.M.R., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral contra el Hospital Civil de Ipiales ESE,[2] con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas:[3]

   “(…) 1.- Declarar por primacía de la realidad que entre D.A.M.R. persona mayor de edad, domiciliada y residente en Ipiales, en calidad de ex trabajadora y el HOSPITAL CIVIL DE IPIALES E.S.E., existió una relación de trabajo regida por un contrato verbal de trabajo a término indefinido. //

2. - Declarar que la relación de trabajo se inició el 1° de enero de 2017 y terminó el 1° de agosto de 2020, siendo el último día de trabajo el 31 de julio de 2020.//

3. - Declarar que el salario mensual devengado por mi poderdante fue inferior al salario devengado por el personal de planta. //

4. - Declarar que el contrato de trabajo se terminó por decisión unilateral y sin justa causa por parte de la entidad empleadora. //

5. - Declarar en consecuencia que el Hospital Civil de Ipiales E.S.E., adeuda a mi poderdante los siguientes conceptos: [(i) diferencia salarial, atendiendo a los planes de cargos y asignaciones salariales de cada vigencia fiscal y el 3.3% adicional pactado en Convención Colectiva de Trabajo (“CCT”); (ii) subsidio de alimentación; (iii) auxilio de transporte; (iv) bonificación por servicios prestados, conforme a CCT; (v) cesantía conforme a CCT; (vi) indemnización o sanción por no afiliación y depósito de cesantías a un fondo privado desde el 15 de febrero de 2018; (vii) intereses a la cesantía con su respectiva sanción por falta de pago oportuno; (viii) prima de navidad; (ix) prima de vacaciones; (x) vacaciones compensadas en dinero; (xi) indemnización por despido injusto, de acuerdo con CCT; (xii) indemnización moratoria; (xiii) devolución de los aportes pensionales efectuados a Colpensiones; (xiv) consignación a Colpensiones de las cotizaciones pensionales dejadas de realizar, mediante cálculo actuarial a efectuar por esta entidad; y (xv) todos los beneficios salariales, prestacionales e indemnizatorios pactados en CCT, con la organización sindical SINDESS]. (…)”.

2. Como fundamentos fácticos relevantes de lo anterior, se expone que la demandante se vinculó para trabajar al servicio de la ESE desde el 1 de enero de 2017 y hasta el 31 de julio de 2020, desempeñando funciones de auxiliar de modistería, con los insumos de una empresa ubicada en el municipio de Ipiales. Se indica que el vínculo laboral se produjo directamente con la demandada a través de sucesivos contratos de prestación de servicios. En efecto, la Sala advierte que allegó copia de unos contratos y certificación de la demandada de que prestó sus servicios como auxiliar de modistería, “mediante la modalidad de contrato de prestación de servicio”, como se refleja a continuación:[4]

   Contrato de Prestación de Servicios N.°

   Tiempo

   (dd-mm-aa)

   Objeto contractual-Función

   415

   01-01-2017 a 31-03-2017

   Auxiliar de modistería

   924

   01-04-2017 a 30-09-2017

   Auxiliar de modistería

   1329

   01-10-2017 a 31-10-2017

   Auxiliar de modistería

   1434

   01-11-2017 a 31-12-2017

   Auxiliar de modistería

   656

   09-01-2018 a 30-06-2018

   Auxiliar de modistería

   773

   01-07-2018 a 31-12-2018

   Auxiliar de modistería

   553

   08-01-2019 a 30-03-2019

   Auxiliar de modistería

   913

   01-04-2019 a 31-10-2019

   Auxiliar de modistería

   849

   20-02-2020 a 31-03-2020

   Auxiliar de modistería

   864

   01-04-2020 a 30-04-2020

   Auxiliar de modistería

   1241

   04-05-2020 a 31-05-2020

   Auxiliar de modistería

   2073

   01-06-2020 a 31-06-2020

   Auxiliar de modistería

   2180

   01-07-2020 a 31-07-2020

   Auxiliar de modistería

3. Aunado a lo anterior, refiere que: (i) cumplió turnos de trabajo; (ii) la demandante estuvo sujeta a las órdenes de funcionarios de la demandada; (iii) el contrato fue terminado unilateralmente y sin justa causa; (iv) durante el vínculo laboral, la demandante se afilió a la organización sindical “SINDESS”; (v) el 9 de julio de 2020, la demandante presentó reclamación administrativa, [5] la cual fue contestada negativamente en oficio del 13 de julio de 2020; [6] y (vi) respecto de la anterior determinación se presentó recurso de reposición, [7] el cual fue resuelto en oficio del 27 de julio de 2020,[8] confirmando lo decidido previamente.

4. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales quien le dio trámite, admitiéndolo en providencia del 22 de octubre de 2020.[9] Asimismo, en auto del 7 de octubre de 2021 tuvo por contestada la demanda, glosó al asunto el concepto preliminar de la agente del Ministerio Público y fijó fecha para adelantar la audiencia del artículo 77 del CPTSS.[10]

5. No obstante, en auto del 5 de agosto de 2022,[11] la referida autoridad judicial resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto, ordenó su remisión a los jueces administrativos de Pasto -reparto- y manifestó que, en el evento que el funcionario a quien se le asignara el caso decidiera no avocar su conocimiento, proponía la colisión negativa de competencias entre jurisdicciones ante la Corte Constitucional.

6. Para efectos de sustentar lo anterior, se refirió a las características del caso e indicó que debía cambiar la posición que antes sostenía[12] y, en consecuencia, acoger la regla jurisprudencial fijada y reiterada, respectivamente, por esta Corporación en los Autos 492,[13] 680,[14] 479,[15] 684[16] y 901 de 2021,[17] así como en el Auto 131 de 2022.[18] Reglas de obligatoria observancia atendiendo a las funciones de la Corporación, asignadas por el acto legislativo 02 de 2015. Así las cosas, en esencia, sus consideraciones se concentraron en describir el Auto 492 de 2021.[19]

7. Con fundamento en el precedente referenciado, estimó que el conocimiento del caso correspondía a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues lo que se pretende es la declaratoria de la existencia de una relación laboral, aparentemente encubierta mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con una entidad pública, conforme al artículo 104 del CPACA. Lo anterior, por cuanto: (i) desde la reclamación administrativa se manifestó que pese a que la vinculación entre las partes fue mediante contratos de prestación de servicios, en realidad se configuró una relación de trabajo; (ii) en respuesta a la misma, se informó que los contratos fundamento de la reclamación no estuvieron gobernados por un contrato de trabajo, propio de la categoría de trabajador oficial, la cual no ostentó la reclamante; y (iii) se indicó que la forma de contratación constituía el argumento central de la contestación para oponerse a las pretensiones de la demanda.

8. Surtido el reparto correspondiente,[20] el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, en auto de 22 de noviembre de 2022,[21] resolvió declarar la falta de jurisdicción, propuso el conflicto negativo y ordenó su remisión a esta Corporación para lo de su competencia.

9. Esta autoridad judicial acudió a los numerales 2 y 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 “CPACA”; al artículo 105-4 del mismo cuerpo normativo y al artículo 2 del CPTSS. Con fundamento en ellos, sostuvo que la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública y las funciones desarrolladas permitían advertir la jurisdicción competente en este asunto. Señaló que resultaba necesaria la distinción entre un empleado público o un trabajador oficial, nociones definidas en los artículos 2 y 3 del Decreto 1848 de 1969.

10. En armonía con lo anterior, se pronunció respecto de la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado y sus reglas de vinculación, conforme a los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990, así como la Circular No. 12 del 6 de febrero de 1991 del Ministerio de Salud y la providencia del 20 de abril de 2020 de la Corte Suprema de Justicia (Rad. No. 71175). A partir de lo cual concluyó que en las ESE, por regla general, los servidores públicos corresponden a empleados públicos y son trabajadores oficiales quienes se desempeñan en cargos no directivos, destinados al mantenimiento de la planta física o de servicios generales.

11. Por último, en relación con el caso concreto, indicó que se pretendía la declaratoria de una relación laboral, presuntamente encubierta en contratos de prestación de servicios en actividades de “Auxiliar de modistería”, las cuales se enmarcan en la denominación de “servicios generales”. Agregó que pese a la posición de la Corporación en algunas providencias (Autos 492[22] y 680 de 2021[23]), también había fijado otra postura (Auto 441 de 2022[24]), estimando que se cumplían los requisitos para asignar la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues “(…) (i) la entidad demandada – Hospital Civil de Ipiales- es una empresa social del Estado, esto es, un establecimiento público; (ii) dentro de las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado concurren empleados públicos y trabajadores oficiales; y (iii) prima facie es posible establecer que las funciones que desempeñó la demandante fueron propias de un trabajador oficial- “auxiliar de modistería”- sin que esto implique un estudio o juicio a priori.(…)”.[25]

La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

12. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[26] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[27] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[28] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[29]

13. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la causa judicial presentada por la señora D.A.M.R. contra el Hospital Civil de Ipiales ESE (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).

14. Específicamente, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales acudió a la regla de decisión y consideraciones desarrolladas en el Auto 492 de 2021,[30] reiterado en los Autos 680,[31] 479,[32] 684[33] y 901 de 2021,[34] así como en el Auto 131 de 2022.[35] Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto sustentó su posición en los numerales 2 y 4 del artículo 104 del CPACA; el artículo 105-4 del mismo cuerpo normativo; el artículo 2 del CPTSS; los artículos 2 y 3 del Decreto 1848 de 1969; los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993; el artículo 26 de la Ley 10 de 1990; la Circular No. 12 del 6 de febrero de 1991 del Ministerio de Salud; la providencia del 20 de abril de 2020 de la Corte Suprema de Justicia (Rad. No. 71175); y los Autos 492 de 2021, [36] 680 de 2021[37] y 441 de 2022.[38]

15. Según lo resuelto en el Auto 492 de 2021,[40] la competencia judicial para conocer de las demandas que se presenten en contra de las entidades públicas, con el fin de obtener la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

16. La Sala llegó a esta conclusión porque consideró que los fundamentos fácticos y jurídicos de estas demandas, así como sus pretensiones, se refieren a un litigio en el que se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública, así como la validez de un acto administrativo. Esto implica que la competencia reside en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues esta es la autoridad avalada para revisar un contrato estatal y determinar si se celebró y ejecutó realmente un vínculo de tal naturaleza o uno laboral, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 y en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA.

17. De otra parte, la Corte señaló que, en estos casos, no resulta viable aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial competente para conocer de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su aplicación está sujeta a que exista certeza sobre la naturaleza de un vínculo contractual o legal y reglamentario.

18. En contraste, el examen que se debe adelantar cuando se pretende la declaratoria de un contrato realidad en el marco de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado, “(…) se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados” es el juez contencioso. (…)”.

19. Por último, la Corporación estimó que examinar las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado para definir la competencia, constituía un examen de fondo de la controversia, pues implicaba para esta situación pronunciarse sobre la existencia de la relación laboral. Más aún “(…) este tipo de asuntos solo pueden ser decididos por el juez contencioso administrativo que es el facultado para evaluar las actuaciones de la Administración (…)”.

20. Finalmente, la Sala recuerda que en el Auto 901 de 2021,[41] la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021 fue aplicada en aquellos casos en los que el conflicto de jurisdicciones se da en el marco de un proceso ordinario laboral y, por tanto, no se pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo.

21. La Sala concluye que la demanda presentada por la señora D.A.M.R. contra el Hospital Civil de Ipiales ESE, por medio de la cual solicita la aplicación de la primacía de la realidad y, en consecuencia, busca que se declare que entre ambas existió una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones e indemnizaciones a las que afirma tener derecho, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021.[42]

22. Si bien la demandante pretende que se declare que existió una relación de trabajo “regida por un contrato verbal de trabajo a término indefinido”, también expone que el vínculo laboral se produjo directamente con la demandada a través de sucesivos contratos de prestación de servicios.

23. En ese sentido, es dable entender que la pretensión principal de este asunto corresponde a la declaratoria de una relación laboral presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios, es decir, que la controversia se enmarca primigeniamente en la denuncia de una posible desnaturalización del contrato de prestación de servicios con una entidad del Estado, lo que implica que la controversia sea de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, toda vez que es la llamada a controlar la legalidad de las actuaciones de la administración, sin que para estos asuntos se entre a analizar la naturaleza del demandante dentro de las categorías del empleo público.

24. De manera que, en el asunto se configuran los supuestos para dar aplicación a las consideraciones y regla de decisión desarrolladas en el Auto 492 de 2021. Ahora bien, en atención a las consideraciones planteadas por el juez administrativo en controversia, nótese que en este caso se está resolviendo una situación fáctica distinta a la analizada en el Auto 441 de 2022,[43] pues en el mismo se alegaba que el ciudadano demandante había laborado para la ESE “a través de contrato laboral indefinido”. En adición, en la respuesta a la reclamación administrativa que había sido formulada, la ESE respondió al demandante que “no se encontró ningún tipo de relación laboral, ni contractual con la ESE (…), no encontrándose contrato ni acto administrativo de vinculación con la Institución (…)”.

25. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto conocer de la demanda presentada por la señora D.A.M.R. contra el Hospital Civil de Ipiales ESE. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

26. Regla de decisión. “(…) La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado (…)”.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,