Auto nº 1242/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-3367 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 1242 de 2023
Referencia: Expediente CJU-3367
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de B. y el Juzgado 12 Civil del Circuito de la misma ciudad
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 18 de diciembre de 2020, el municipio de B. (en adelante, el municipio) instauró acción popular en contra de las sociedades Prabyc Ingenieros S.A.S. y Alianza Fiduciaria S.A., invocando la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico, al desarrollo sostenible, a la protección de áreas de especial importancia ecológica y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos con sujeción a las disposiciones jurídicas[1]. Lo anterior, toda vez que los demandados desarrollan un proyecto inmobiliario por etapas, ubicado mayormente en suelo urbano del municipio, sin advertir que parte de la torre 1 y la totalidad de la torre 5 se encuentran en suelo rural de protección.
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Como pretensiones formuladas, el municipio solicitó que se ordene a los demandados: (i) abstenerse de construir la torre 5 del proyecto y, (ii) en razón a que las unidades privadas de la torre 1 que ya fueron objeto de enajenación, se compense al municipio de B. el área ocupada y edificada en suelo rural de protección, con un predio afectado al uso público que presente atributos ambientales y/o ecológicos de interés para el municipio, resarciendo así los derechos colectivos conculcados[2].
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El 21 de enero de 2021, el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de B. declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los jueces civiles[3]. Al respecto, consideró que las sociedades demandadas no ostentan la calidad de personas de derecho público y, además, no desempeñan funciones administrativas, por lo cual que, en aplicación de los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y 155.10 del CPACA, el asunto escapa al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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El 30 de septiembre de 2022, el Juzgado 12 Civil del Circuito de B., una vez surtida la admisión de la demanda, la vinculación al trámite del Curador 2° de B., y contestación de este último al medio de control, decidió declarar su falta de competencia para continuar con el trámite[4]. En su criterio, la vulneración endilgada a las demandadas se hace extensible al actuar de la Curaduría, pues el proyecto urbanístico en mención se adelantó con su autorización.
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En este sentido, precisó que el artículo 74 del Decreto 1469 de 2010 establece que los curadores urbanos ejercen función pública y, por lo tanto, con base en los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998 y en jurisprudencia del Consejo de Estado[5] y de la Corte Constitucional[6], al tratarse de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, la competente para conocer el asunto será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo demás, consideró que en aplicación de lo dispuesto en los artículos 16 y 138 del CGP y de conformidad con el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, la actuación surtida ante su despacho conservará plena validez. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos.
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El 8 de noviembre de 2022, el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de B. propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a esta corporación [7]. Para el efecto, reiteró el contenido del auto que profirió el 21 de enero del año 2021 (supra, num 3).
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El 13 de diciembre de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a esta corporación y luego repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 11 de abril de 2023 y enviado al despacho el día 14 del mes y año en cita.
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[8].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[10]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].
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Competencia para el conocimiento de acciones populares instauradas en contra de personas jurídicas privadas, cuando se ordene la vinculación de particulares que desempeñen funciones administrativas, cuyas actuaciones u omisiones se considere que han violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. El artículo 14 de la Ley 472 de 1998 distingue el sujeto pasivo de la acción popular entendido como el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. A su turno, el artículo 15 de la ley en cita, de manera expresa, señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas y que, en los demás casos, conocerá la Jurisdicción Ordinaria Civil.
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Esta corporación ha señalado que la determinación de la jurisdicción para conocer una acción popular está dada en razón de un factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que suscite la demanda[14]. En el auto 1100 de 2021, la Corte concluyó que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de acciones populares, solo se activa a partir del cumplimiento de una de dos condiciones: (i) que la accionada sea una entidad pública o (ii) se trate de un particular que desarrolle funciones administrativas. En caso de que no se configure ninguna de estas hipótesis, el asunto le corresponde a la Jurisdicción Civil Ordinaria[15].
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Naturaleza de la función del curador urbano. El artículo 74 del Decreto 1069 de 2010 establece que el curador urbano ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción. En relación con lo anterior, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del texto superior, la función administrativa es el ejercicio de competencias y atribuciones al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Es así como la función administrativa concreta los fines del Estado y, en el ordenamiento jurídico colombiano, puede ser ejercida por las autoridades o por particulares autorizados por la ley, como en el caso de los curadores urbanos
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En línea con lo anterior, en la sentencia C-984 de 2010, la Corte estudió a profundidad la figura del curador urbano, en aquella oportunidad recordó que [e]l Decreto 2150 de 1995, en su artículo 5, señaló que el curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir las Licencias de Urbanismo o de Construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción y añadió que la Curaduría Urbana implica el ejercicio de una función pública, para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas o de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción.
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La Sala Plena, en referencia a las acciones populares dirigidas en contra de particulares, en el ya citado auto 1100 de 2021, consideró que [s]i la acusación en su contra por el desconocimiento de los derechos colectivos está relacionada con la función administrativa que el particular ejerce, el conocimiento del asunto corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De lo contrario, cuando la conducta que se atribuye al ente privado no radica en la función estatal que ha asumido el particular y se aleja de ella, deberá tramitarse ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.
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De otro lado, en el auto 799 de 2021, esta corporación analizó la concurrencia de personas públicas y privadas como parte pasiva de una acción popular, en aquél auto se concluyó que: la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa[16].
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Además, estableció una subregla aplicable en caso de configurarse dentro del trámite una integración de la parte pasiva, al establecer que el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Ahora bien, si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la Jurisdicción Contenciosa[17].
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El fuero de atracción de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La competencia para conocer de una acción popular que fue originalmente interpuesta en contra de entidades privadas, pero en la que en el transcurso del proceso se vincula a particulares que ejercen funciones administrativas, debe analizarse a partir del fuero de atracción. El fuero de atracción es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público. En ese sentido, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros.
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Examen del caso concreto. La Sala Plena advierte que en el asunto sometido a decisión existe un conflicto entre jurisdicciones, en razón a que se acreditan los presupuestos para ello. En efecto, (i) el presupuesto subjetivo se cumple, toda vez que existe una controversia entre dos autoridades que administran justicia y que integran distintas jurisdicciones, en concreto, de un lado, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de B. y, del otro, el Juzgado 12 Civil del Circuito de la misma ciudad. En relación con (ii) el presupuesto objetivo, existe una causa judicial en curso referente a una controversia respecto del conocimiento de la acción popular presentada por el municipio de B., con el fin de reclamar la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico, al desarrollo sostenible, a la protección de áreas de especial importancia ecológica y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos con sujeción a las disposiciones jurídicas, presuntamente vulnerados por personas jurídicas de naturaleza privada.
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Finalmente, (iii) frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que las dos autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer dicha solicitud. Así las cosas, el Juzgado 1 Administrativo Oral del Circuito de B. argumentó su falta de competencia, en virtud del contenido de los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y 155.10 del CPACA, pues consideró que los demandados no ostentan la calidad de personas de derecho público y, además, no desempeñan funciones administrativas. Por su parte, el Juzgado 12 Civil del Circuito de la misma ciudad citó el artículo 74 del Decreto 1469 de 2010 y los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, y consideró que, al vincularse al proceso una persona privada que ejerce funciones administrativas (el Curador 2° de B.) y cuyas actuaciones u omisiones posiblemente constituyen una amenaza a los derechos colectivos invocados, el asunto debe continuar bajo el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Con base en lo expuesto, la Corte observa que si bien, en un primer momento, la acción popular fue promovida en contra de Prabyc Ingenieros S.A.S. y Alianza Fiduciaria S.A., es decir, personas privadas que no desempeñan funciones administrativas, con posterioridad a la admisión de la demanda y bajo el conocimiento del Juzgado 12 Civil del Circuito de B., aquél despacho concluyó la necesidad de integrar en la parte pasiva al curador 2° de la citada ciudad, el cual ostenta la calidad de particular que cumple funciones administrativas, al advertir que sus actuaciones u omisiones al expedir licencias urbanísticas en el marco del ejercicio de la función administrativa que ejerce, posiblemente violan o amenazan los derechos colectivos invocados.
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Lo anterior configura la subregla prevista en el auto 799 de 2021, pues al integrarse la parte demandada con un particular que desempeña funciones administrativas, se activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para el conocimiento de la acción popular. Toda vez que la presunta vulneración de derechos por parte del particular surge a raíz de las licencias urbanísticas expedidas para el proyecto inmobiliario, en cumplimiento de su función pública en calidad de curador urbano. En consecuencia, la Sala Plena dirimirá el conflicto suscitado, en el sentido de asignar la competencia para el conocimiento del asunto al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de B., en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
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Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de personas jurídicas privadas, cuando en un momento procesal posterior a la admisión de la demanda, se ordene la vinculación de particulares que desempeñen funciones administrativas, cuyas actuaciones u omisiones se consideren que amenazan, violan o han violado el derecho o interés colectivo. Lo anterior, cuando lo pretendido está inescindiblemente relacionado con la función administrativa que cumplen estos particulares, en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y en virtud a la aplicación del fuero de atracción.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte,
Primero. - DIRIMIR el conflicto entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de B. y el Juzgado 12 Civil del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de B. es la autoridad competente para conocer de la acción popular instaurada por el municipio de B..
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3367 al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de B. para que dé trámite al proceso y comunique la presente decisión al Juzgado 12 Civil del Circuito de la misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase.
D.F.R.
Magistrada
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, carpeta 02. DEMANDA Y ANEXOS, véase archivo en pdf: DEMANDA PROVENZA CONDOMINIO CLUB.
[2] Expediente digital, carpeta 02. DEMANDA Y ANEXOS, véase archivo en pdf: DEMANDA PROVENZA CONDOMINIO CLUB. P.. 23.
[3] Expediente digital, véase archivo en pdf: 03. Auto Remite Falta Competencia.
[4] Expediente digital, carpeta 04 ACTUACIONES JUZG. 12 CIVIL CTO, véase archivo pdf: 01. AutoDeclaraFaltaJurisdicción.
[5] Citó auto del 5 mayo de 2020, R.. 25000-23-15-000-2006-00190-01, REV-SU.
[6] Citó el auto 799 de 2021.
[7] Expediente digital, carpeta 06 ACTUACIONES JUZG. 1 ADMINISTRATIVO, véase archivo pdf: 2_680013333001202000257001AUTODECOLISIO20221109073237_TCDescargaTotalItem133276255452777607
[8] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[10] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Corte Constitucional, autos 018 y 356 de 2022, sentencia T-446 de 2007.
[15] Corte Constitucional, auto 1100 de 2021.
[16] Corte Constitucional, auto 799 de 2021.
[17] Corte Constitucional, auto 799 de 2021.
