Auto nº 1144/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1819 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1144 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-1819
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección A, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá DC, veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 17 de febrero de 2020[1], la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. (desde ahora Sura EPS), actuando a través de apoderado judicial, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud[2]. En concreto, solicitó (i) la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos.1671 de 2017, 11611 de 2018 y 8740 de 2019 proferidas por dicha entidad y por medio de las cuales se ordenó el reintegro en favor del FOSYGA de unos recursos de la seguridad social de los cuales, a juicio de la entidad demandada, se apropió sin justa causa. A lo cual se agregó, a título de restablecimiento del derecho, (ii) que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud que, en el marco de sus competencias previstas en el artículo 3° del Decreto 1281 de 2002, ordene al FOSYGA hoy ADRES la devolución inmediata de las sumas referidas en favor de Sura EPS.
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En auto del 26 de noviembre de 2020, la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto y dispuso la remisión del proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[3]. Argumentó que, de acuerdo con el precedente horizontal previsto por la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la resolución de este tipo de asuntos compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, como quiera, de acuerdo con la cláusula de competencia prevista en el numeral 4° del artículo 2° del CPTSS, a los jueces ordinarios, en sus especialidades laboral y de la seguridad social, les corresponde conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos ( ).
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Repartido el asunto al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá[4], en auto del 3 de septiembre de 2021, ese despacho decidió declarar el conflicto negativo de competencias[5]. En su criterio, tratándose de una demanda en la que se pretende la nulidad y el restablecimiento del derecho (artículos 229 a 235 del CPACA), con fundamento en unos actos administrativos proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud, que es una entidad pública, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo indicado en el artículo 104 del CPACA. Por lo demás, agregó que, contrario a lo que argumenta el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el objeto de la demanda no se encuadra en ninguna de las hipótesis previstas en el artículo 2° del CPTSS, por lo que ordenó la remisión del expediente a esta corporación para que proceda según sus competencias.
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De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 15 de julio de 2022, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 19 del mes y año en cita[6].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
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Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para decidir controversias relacionadas con los actos administrativos proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA (hoy ADRES). Sobre esta materia, se pronunció esta corporación en el auto 1165 de 2021[12], providencia en la que fijó la regla de decisión en estos asuntos, la cual ha venido siendo reiterada de forma pacífica por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la resolución de este tipo de conflictos[13].
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En este sentido, en la citada providencia, la Sala Plena de la Corte, estableció la regla de decisión según la cual: corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para arribar a dicha conclusión, se argumentó que:
(i) El artículo 104 del CPACA[14] prevé una cláusula de competencia en la que se dispone que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer, ( ) además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, y que, en desarrollo de este supuesto, resuelve los debates sobre la validez de los actos administrativos proferidos por una entidad pública, de conformidad con el artículo 138 del CPACA.
(ii) De acuerdo con la sentencia C-607 del 2012[15] (..) el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud.
(iii) De conformidad con el numeral 4° del artículo 2° del CPTSS[16], para que la controversia deba ser resuelta por parte de la jurisdicción ordinaria laboral en sus modalidades laboral y de la seguridad social, la misma debe (1) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (2) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. En todo caso, la restitución al FOSYGA de unas sumas de dinero por concepto de compensación no se enmarca en ninguno de esos supuestos, por lo que carece de fundamento que la resolución de este tipo de asuntos competa a los jueces ordinarios laborales.
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Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, como autoridades judiciales que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata de la interposición de una demanda solicitando la nulidad y el restablecimiento del derecho de las Resoluciones Nos. 1671 de 2017, 11611 de 2018 y 8740 de 2019 proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en la aplicación de las reglas contenidas en el artículo 104 del CPACA y el numeral 4° del artículo 2° del CPTSS (presupuesto normativo).
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Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto en cita, por virtud de la cual corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
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Así las cosas, se advierte que, en este asunto es aplicable la regla antes descrita, como quiera que Sura EPS, actuando a través de apoderado judicial, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud[17]. Ahora bien, como ya se dijo, por esta vía solicitó (i) la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos. 1671 de 2017, 11611 de 2018 y 8740 de 2019 proferidas por esa entidad y por medio de las cuales se ordenó a esa EPS el reintegro en favor del FOSYGA de unos recursos de la seguridad social de los cuales, a juicio de la entidad demandada, se apropió sin justa causa; y por la otra, (ii) a título de restablecimiento del derecho, peticionó que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud que, en el marco de sus competencias previstas en el artículo 3° del Decreto 1281 de 2002, se ordene a la ADRES la devolución inmediata $ 6.441.266.680 o la suma mayor que corresponda a la EPS Sura.
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Por ende, en este caso, la resolución de la controversia planteada le compete a la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y a quien le corresponde el asunto por la cuantía prevista en la demanda[18].
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Regla de la decisión. En los términos del artículo 104 del CPACA, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto en contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es la autoridad competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Sura EPS, actuando a través de apoderado judicial, en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1819 a la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
D.F.R.
Magistrada
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Carpeta CJU0001819-11001310502920210007400. Archivo 001Demanda.pdf. Acta de reparto. F. 176.
[2] Carpeta CJU0001819-11001310502920210007400. Archivo 001Demanda.pdf. Demanda y anexos. F.s 1-75.
[3] Carpeta CJU0001819-11001310502920210007400. Archivo 001Demanda.pdf. Auto. F.s 232-241.
[4] Carpeta CJU0001819-11001310502920210007400. Archivo 002ActaReparto.pdf. Acta de reparto. F. único.
[5] Carpeta CJU0001819-11001310502920210007400. Archivo 005ProponeConflictodeCompetencia.pdf. Auto. F.s 1-10.
[6] Carpeta CJU0001819-11001310502920210007400. Archivo Constancia de Reparto CJU-1819.pdf. Constancia de reparto. F. único.
[7] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-323.
[13] Corte Constitucional, autos 463 de 2022, 923 de 2022, 1011 de 2022, 1109 de 2022, 1105 de 2022, 1160 de 2022, 1235 de 2022, 1296 de 2022, 1340 de 2022, 1386 de 2022, 1385 de 2022, 1417 de 2022, 1421 de 2022, 1577 de 2022, 1708 de 2022, 1762 de 2022, 082 de 2023 y 376 de 2023.
[14] Ley 1437 de 2011. Artículo 104. de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa ( ).
[15] En esa providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 3° (parcial) del Decreto Ley 1281 de 2002, declarando exequible la norma por el cargo propuesto en su contra.
[16] Decreto Ley 2158 de 1948. Artículo 2o. Competencia general.
[17] Carpeta CJU0001819-11001310502920210007400. Archivo 001Demanda.pdf. Demanda y anexos. F.s 1-75.
[18] Ley 1437 de 2011. Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia.
