Auto nº 1223/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023

1. El 1° de julio de 2021, los señores Segundo F.S.I., L.G., A.R.M. y J.M.R. (en adelante, “los demandantes”), actuando a través de apoderado judicial, promovieron demanda ordinaria laboral en contra de la Alcaldía Municipal de Pitalito[1].

2. Como pretensiones principales, solicitaron que (i) se declare que la Alcaldía municipal, “de manera injustificada[,] dej[ó] de pagar la totalidad de los aportes correspondientes a pensión durante el tiempo laborado” por los demandantes y, como consecuencia de ello, se condene al municipio a (ii) reconocer “el valor de los aportes que se debían haber efectuado al Fondo de Pensiones, durante el tiempo laborado” y (iii) “condenar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE PITALITO HUILA, (…) [a pagar] a favor de mi poderdante, de la suma equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes (10 S.M.M.L.V.), por concepto del perjuicio de tipo emocional o sicológico que han (sic) sufrido la parte activa, por la falta de (…) [realización] de los aportes a pensión a los que tienen derecho”[2].

3. Según lo relatado en el escrito de demanda, la vinculación laboral entre los accionantes y el municipio se presentó conforme con las particularidades que a continuación se condensan (afirmaciones que se sustentan con certificaciones expedidas por el municipio para cada uno de los demandantes[3]):

   Demandante

   Período de vinculación

   Cargo desempeñado

   Modalidad de vinculación

   Segundo F.S.I.

   17/febrero/1989 -

   31/diciembre/1989

   Operario del matadero municipal

   Trabajador oficial

   L.G.

   27/marzo/1987 - 31/diciembre/1989.

   Operario del matadero municipal

   Trabajador oficial

   A.R.M.

   23/enero/1989 - 31/diciembre/1989

   Celador

   Trabajador oficial

   J.M.R.

   1/enero/1988 - 31/diciembre/1989

   Operario del matadero municipal

   Trabajador oficial

4. A lo anterior se agregó que, si bien durante la existencia de la relación laboral el municipio realizó las deducciones en nómina por concepto de cobertura pensional, “de manera inexplicable, no realizó el pago de los aportes correspondientes (…) en el fondo de pensiones por los tiempos laborados”. Por tal motivo, se manifestó que es voluntad de los accionantes “(…) que los aportes a pensión les sean devueltos a su favor, de manera indexada y en efectivo, ya que a la fecha actual algunos se encuentran pensionados, o no cuentan con las semanas para la pensión o ya tienen la edad y no tienen las semanas” necesarias.

5. El 30 de julio de 2021, el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito inadmitió la demanda[4]. Por virtud de lo anterior, los demandantes procedieron a explicar que, por un lado, (i) en el cargo de operario del matadero municipal ejercían, entre otras, “(…) labores de descarga y traslado de los animales, sacrificio de los animales, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, como la piel y los intestinos, repartir y entregar el producto (carne) en los carros de la planta de sacrificio” y, por el otro, (ii) respecto al cargo de celador, expusieron que las labores consistían, “entre otras, en controlar la entrada y salida de los carros, como también la entrada y salida del personal y realizar las rondas de vigilancia en los alrededores de las instalaciones”[5].

6. El 12 de agosto de 2021, el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento de la demanda[6]. Al respecto, argumentó que “los demandantes aducen haber laborado en servicio del municipio de Pitalito, por lo que atendiendo el criterio funcional, los que prestan sus servicios en los municipios son, por regla general, empleados públicos, salvo que se dediquen a la construcción y sostenimiento de obras públicas, caso en el cual serán trabajadores oficiales”. Lo anterior, en aplicación del artículo 42 de la Ley 11 de 1986. Por lo demás, agregó que las funciones desempeñadas por los accionantes no se asemejan a las de construcción o sostenimiento de obra pública y, por lo tanto, no deben ser catalogados como trabajadores oficiales.

7. En línea con anterior, y citando jurisprudencia del Consejo de Estado[7], la citada autoridad judicial expuso que: “los matadero (sic) públicos son bienes fiscales, por cuanto es la administración quien detenta el derecho de dominio; además, porque de conformidad con el Decreto 77 de 1987 su razón de ser es la prestación de un servicio encomendado al ente territorial, por lo que la vocación de dicha instalación no es la de servir al uso y goce de la colectividad sino exclusivamente al uso y goce de la entidad pública que administra el bien, es decir, al municipio en este caso”.

8. Por lo anterior, y de conformidad con la competencia atribuida por el artículo 104.4 del CPACA, le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del presente asunto, al versar la controversia sobre la seguridad social de empleados públicos.

9. El 24 de enero de 2022, el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Neiva solicitó la obtención de información respecto del vínculo jurídico de cada uno de los demandantes con el ente territorial demandado, “(…) teniendo en cuenta que no existe prueba en la que se pueda acreditar la calidad de los demandantes como empleados públicos, pues[,] por el contrario[,] en los anexos de la demanda se allegan las respectivas certificaciones de cada uno de los demandantes, suscrita por la Profesional Universitaria y la Secretaría General del municipio de Pitalito, certificando la calidad de los demandantes como trabajadores oficiales”[8].

10. En respuesta a este requerimiento, el municipio remitió: (i) cuatro contratos individuales de trabajo suscritos entre el ente territorial y cada uno de los demandantes[9], y (ii) tres resoluciones por medio de las cuales el municipio realizó nombramientos a dos de los accionantes en diferentes períodos de tiempo[10].

11. El 16 de septiembre de 2022, el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Neiva declaró su falta de jurisdicción e invocó la existencia de un conflicto negativo de competencia[11]. En su criterio, el artículo 104.4 del CPACA asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público y, en contraste, el artículo 105.4 ibidem exceptúa de esta regla a los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

12. Precisamente, y sobre la base de la información obtenida, consideró que los demandantes deben ser catalogados como trabajadores oficiales, para lo cual citó la sentencia SL391-2020 de la Corte Suprema de Justicia. En suma, concluyó que a la luz del artículo 2 del CPTSS y del auto 575 de 2021 de esta corporación, el asunto debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

13. Una vez remitido el asunto a esta corporación el 31 de octubre de 2022, el mismo fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 2 de mayo de 2023 y enviado al despacho el día 5 del mes y año en cita.

14. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

15. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

16. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[13]. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16].

17. Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales. El Estado puede vincular a las personas naturales para la prestación de sus servicios personales a través de tres modalidades, a saber: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas a través de un contrato de prestación de servicios. Las dos primeras modalidades “suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral” y ambas hacen parte de la categoría de servidores públicos. Así mismo, la Sala Plena ha señalado que la ley es la encargada de definir cuáles servidores públicos tienen una u otra condición, a partir de la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen[17]. Al respecto, el artículo 292 del Código de Régimen Municipal dispone que: “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

18. La jurisprudencia constitucional ha determinado que, por regla general, las personas que trabajan en ministerios, entidades descentralizadas o entes territoriales son empleados públicos y que la excepción son los trabajadores oficiales, quienes desempeñan labores de construcción y mantenimiento de obras públicas. Tratándose de empresas industriales o comerciales del Estado la regla general se invierte, de modo que las personas que se vinculen a estas serán trabajadores oficiales y, por excepción, serán empleados públicos cuando tengan cargos de administración y dirección.

19. Competencia para conocer de demandas laborales promovidas por trabajadores que, en principio, desempeñaron labores propias de un empleado público en una entidad territorial. Reiteración del auto 315 de 2023[18]. En el auto 315 de 2023, la Corte se pronunció sobre un conflicto entre jurisdicciones que se originó con ocasión de una demanda laboral promovida en contra de la Alcaldía municipal de Pitalito, en la cual se solicitaba el reconocimiento y pago de los aportes por concepto de pensión dejados de pagar por el municipio durante la existencia de una relación laboral, así como el pago de los perjuicios de tipo emocional y sicológico originados por esta causa. En aquella oportunidad, los demandantes habían prestado sus servicios al ente territorial en calidad de (i) “operarios del matadero municipal”, ejerciendo labores de descarga y traslado de animales, sacrificio, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, reparto y entrega de carne en los carros de la planta de sacrificio; y como (ii) “obreros”, teniendo labores de aseo de baños, oficinas, pasillos y de jardinería.

20. En dicha oportunidad, la Sala Plena esbozó los asuntos que corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria, esta última en su especialidad laboral. Así, de un lado, el artículo 104 del CPACA establece que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer, entre otros, de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Adicionalmente, el artículo 105.4 ibidem hace alusión a las excepciones de competencia de esta jurisdicción, entre las que se destacan los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Y, del otro, el artículo 2 del CPTSS dispone que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, disposición que debe ser entendida en el marco de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996, que señala la competencia residual atribuida a la Jurisdicción ordinaria todo de asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.

21. En desarrollo a lo expuesto, y respecto de la competencia atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el auto en cita esta corporación recordó que: “[L]a jurisprudencia constitucional ha definido que deben concurrir dos criterios para definir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver estos asuntos laborales. El primero es el orgánico y el segundo es el funcional que, en palabras de la Corte, consisten en, la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”[19]. De acuerdo con esta tesis, será necesario determinar la naturaleza jurídica de la entidad demandada y las funciones que desarrolla el trabajador para definir si, en principio, se trata de un empleado público o de un trabajador oficial, pues la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo será competente cuando esté involucrada una entidad estatal y un empleado público.

22. Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. Precisamente, de un lado, se encuentra el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito y, del otro, el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Neiva. Ahora bien, se entiende superado el presupuesto objetivo, en la medida en que existe una causa judicial en curso referente al conocimiento de la demanda laboral presentada por los demandantes en contra del municipio de Pitalito, para perseguir el reconocimiento y pago del valor de los aportes que se debían haber efectuado al Fondo de Pensiones, durante el tiempo laborado. Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer dicha solicitud, al amparo del artículo 42 de la Ley 11 de 1986, el artículo 2 del CPTSS y los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA.

23. En el caso bajo estudio, la Sala Plena observa que concurren los dos criterios establecidos previamente para definir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver estos asuntos laborales. Primero, se cumple con el criterio orgánico porque la parte demandada es una entidad territorial (el municipio de Pitalito) y, segundo, se satisface el criterio funcional, dada la calidad de empleados públicos de los demandantes.

24. En cuanto a este último punto, y conforme con el análisis de los documentos obrantes en el expediente, se constata que los señores Segundo F.S.I., L.G., A.R.M. y J.M.R. prestaron sus servicios como operarios de matadero y como celadores, durante diferentes períodos comprendidos entre los años 1987 y 1989. Como se señaló antes, la regla general de vinculación de los entes territoriales es que sus trabajadores son empleados públicos, de acuerdo con el artículo 292 del Código de Régimen Municipal que establece que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

25. En este caso se configura el criterio funcional por cuanto las labores de los demandantes, en principio, corresponden a las de un empleado público. Los señores Segundo F.S.I., L.G. y J.M.R. se desempeñaron como operarios de matadero municipal, con labores “de descarga y traslado de los animales, sacrificio de los animales, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, como la piel y los intestinos, [y] repartir y entregar el producto (carne) en los carros de la planta de sacrificio” del municipio, mientras que el señor A.R.M. cumplía con labores encaminadas a “controlar la entrada y salida de los carros, como también la entrada y salida del personal y realizar las rondas de vigilancia”. Como se ve, a pesar de que existen certificaciones expedidas por el ente municipal que dan cuenta de una vinculación de los accionantes como trabajadores oficiales y que existen contratos laborales entre el municipio y los mismos, la naturaleza de las funciones que desarrollaron estas personas, son propias de los empleados públicos.

26. En efecto, las labores de descarga y traslado de animales, sacrificio, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, repartir y entregar carne en los carros de la planta de sacrificio no corresponden con las de construcción y sostenimiento de una obra pública, propias de un trabajador oficial. Lo mismo ocurre con las labores de control de entrada y salida de los carros, entrada y salida del personal y rondas de vigilancia, pues estas labores de celaduría no pueden ser encuadradas como labores de construcción y sostenimiento de una obra pública. Conforme con lo anterior, la Sala reiterará lo dispuesto en el auto 315 de 2023 y asignará el conocimiento de la demanda al Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Neiva.

27. Regla de decisión. “Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer las demandas laborales presentadas por trabajadores que, en principio, desempeñaron labores propias de un empleado público en una entidad territorial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA”[20].

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,