Auto nº 1272/23 de Corte Constitucional, 22 de Junio de 2023

1. El 27 de abril de 2022,[1] el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) interpuso acción de cumplimiento contra el municipio de Medellín, la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra LTDA (Metro de Medellín) y el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED), con el fin de lograr la efectiva aplicación de la normatividad que regula el procedimiento establecido para la adquisición predial contenido en la Ley 1682 de 2013[2] y, en concreto, el contenido de los artículos 20, 23 (evaluadores y metodología de avalúo), 24 (revisión e impugnación de avalúos comerciales), 25 (notificación de la oferta) y 27 (permiso de intervención voluntario) de esta ley.[3] Como pretensión única, el SENA solicitó que se ordenara a las entidades accionadas dar cumplimiento a las disposiciones referenciadas para que, en consecuencia, “procedan a realizar en el menor tiempo posible, la elaboración, notificación del avalúo y la respectiva oferta para la constitución de la servidumbre aérea sobre parte del inmueble ubicado en la Calle 104 N° 67-120 (110) CBML 05-04-001-0015, conforme a los procedimientos establecidos en la ley y en el acta de permiso de intervención voluntaria para construcción de la servidumbre de cable aéreo, suscrita desde el 24 de julio de 2018.”[4]

2. La entidad accionante afirma que el 24 de julio de 2018 se suscribió acta de permiso de intervención voluntaria para construcción de la servidumbre de cable aérea, entre el Gerente de Planeación de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá (que actuó en representación del municipio de Medellín) y el Director del SENA Regional Antioquia; el cual era necesario para adelantar trabajos de obra de la construcción de un sistema de cable aéreo. Esta acta se suscribió con fundamento en el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 11 de la Ley 1882 de 2018.[5]

3. En el acuerdo de intervención voluntaria, se señaló que el Metro de Medellín había solicitado a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia el avalúo comercial de la servidumbre aérea a constituir. Con este insumo, se podría realizar y notificar la oferta que se realizaría al SENA, para así constituir de la servidumbre sobre parte del inmueble ubicado en la Calle 104 N°67-120 (110)[6] de propiedad del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.

4. Con todo, una vez suscrito el acuerdo de intervención voluntaria, el área que sería objeto de servidumbre fue intervenida por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá y, posteriormente, en junio de 2021 se realizó la inauguración del “Metro cable P..”

5. La entidad accionante agrega que, aun cuando en el acta de permiso de intervención voluntaria, se señaló que el avalúo ya se encontraba en revisión para su posterior notificación, a la fecha, casi cuatro (4) años después, el SENA (i) no ha recibido la notificación de la oferta por concepto de la servidumbre aérea a constituir, por parte de Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, responsable del proyecto de infraestructura de transporte y, por lo tanto, (ii) tampoco se ha podido continuar con el proceso de enajenación voluntaria, tal y como lo consagra el artículo 27 de Ley 1682 de 2013.

6. Por lo anterior, el 27 de abril de 2022 interpuso acción de cumplimiento con el fin de que se ordene a las entidades accionadas el cumplimiento de las normas con fuerza material de ley contenidas en el Título IV, capítulo 1 “Gestión y adquisición predial” de la Ley 1682 de 2013. Afirman que, contrario a lo manifestado por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, no es cierto que se esté dando cumplimiento al procedimiento establecido en la citada ley. Ello, pues este proceso no fue establecido para perdurar indefinidamente en el tiempo y, por el contrario, el Legislador estipuló términos precisos con el fin de que este fuera expedito y ágil. En consecuencia, indican que resulta inaceptable que se trate de justificar la demora en la notificación del avalúo y la respectiva oferta en presuntas “dificultades presentadas.”

7. El asunto fue repartido al Juzgado Veinticinco Administrativo Oral de Medellín que, mediante Auto del 17 de mayo de 2022,[7] señaló su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los Jueces Civiles del Circuito para su reparto. Argumentó que, al juez civil del circuito le corresponde conocer los asuntos relacionados con las servidumbres y la gestión predial, según disponen las leyes 9 de 1989, 388 de 1997, 1564 de 2012, 1682 de 2013, 1742 de 2014, 1882 de 2018, 2044 de 2020 y 2079 de 2021, así como las demás normas que las modifiquen, deroguen, aclaren o complementen, incluyendo el Decreto 738 de 2014, compilado en compilado en el Decreto Nacional 1079 de 2015.

8. Adicionalmente, enfatizó en el hecho de que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997[8] establece que el Juez Civil del Circuito es el funcionario competente para conocer de la acción constitucional dirigida a hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con los instrumentos previstos en la Ley 9 de 1989. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 20 de la Ley 1682 de 2013, cuyo cumplimiento se solicita, dispone expresamente que el proceso de adquisición predial debe realizarse “siguiendo para el efecto los procedimientos previstos en las Leyes 9a de 1989 y 388 de 1997, o la expropiación judicial con fundamento en el mismo motivo, de conformidad con lo previsto en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1564 de 2012.” Para finalizar, citó el Auto 062 de 2022[9] proferido por la Corte Constitucional en el que se indicó que “La jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.”[10]

9. El expediente fue repartido al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín que, mediante Auto del 16 de junio de 2022,[11] alegó su falta de jurisdicción y propuso conflicto de jurisdicciones. Para fundamentar su posición, sostuvo que, aun cuando la Corte Constitucional fijó una regla en el citado Auto 062 de 2022, esta solo aplica para temas relacionados con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo. Por el contrario, afirma que en el presente caso el asunto versa en torno al trámite administrativo de una imposición de servidumbre aérea. En ese orden, resulta ajeno a los usos del suelo y al plan de ordenamiento territorial en donde la Jurisdicción Ordinaria sí tiene competencia y, por ende, el asunto debe regirse por la regla dispuesta en el artículo 3° de la Ley 393 de 1997 que establece la competencia general de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa sobre las acciones de cumplimiento contra normas con fuerza material de ley o actos administrativos. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de jurisdicciones.

10. El 7 de marzo de 2023,[12] se repartió el CJU-2456 al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 10 de marzo de 2023.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicciones que la Corte Constitucional debe resolver

12. Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13]

13. En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[14] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[15] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[16] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[17]

14. En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) y el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de la misma ciudad, (Jurisdicción Ordinaria) (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la acción de cumplimiento promovida por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) contra el municipio de Medellín, la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra LTDA (Metro de Medellín) y el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. (presupuesto normativo).

15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín. Para tales efectos, la Sala hará referencia a (3.1) el objeto y asuntos regulados en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y 1682 de 2013 y la competencia de los Jueces Civiles Ordinarios para el conocimiento de algunos de los asuntos allí previstos que interesan al asunto bajo definición; (3.2) se hará referencia al Auto 062 de 2022 citado por las autoridades en conflicto. Finalmente, (3.3) resolverá el caso concreto y establecerá la regla de decisión.

    3.1. El objeto y asuntos regulados en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y 1682 de 2013 y la competencia de los Jueces Civiles Ordinarios para el conocimiento de algunos de los asuntos previstos

16. El proceso de planeación del territorio y el espacio público, y las consecuentes actividades necesarias para poder materializar los programas trazados en los diferentes instrumentos previstos para el efecto, se encuentran regulados, entre otros, en las Leyes 9 de 1989,[18] 393 de 1997[19] y 1682 de 2013. En la primera de estas, se estableció el marco general que deben seguir las autoridades territoriales al momento de regular la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público; además, se fijaron diferentes lineamientos sobre el proceso de adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación, así como sobre proyectos de renovación urbana y los procedimientos para obtener una licencia urbanística o ser sancionado por el incumplimiento de estas disposiciones, entre otros asuntos.

17. A su vez, la Ley 9 de 1989 fue modificada por la Ley 388 de 1997, cuyos objetivos principales, según el artículo 1 de la misma, se centran en la actualización de la primera norma citada, el establecimiento de los mecanismos que permitan a los municipios promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo; la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad; promover la concurrencia armoniosa entre las entidades de los diferentes niveles de cara al cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio con el fin de llevar a cabo actuaciones urbanas integrales.

18. Para regular todo ello, la citada Ley 388 de 1997 se compone de 14 capítulos, dentro de los cuales, resulta relevante destacar a efectos del caso concreto que, esta norma regula asuntos relacionados con el ordenamiento del territorio municipal (Capítulo II), la expropiación por vía administrativa (Capítulo VIII) y la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial (Capitulo VII). En los dos primeros, se establecen los motivos de utilidad pública que justifican la realización de los procesos allí regulados (expropiación y enajenación voluntaria), las entidades competentes para su desarrollo y todo el proceso que debe adelantarse. Por su parte, en el Capítulo II se delimita el contenido de los planes de ordenamiento territorial y se hace referencia a dos instrumentos que permiten su concreción; el programa de ejecución y los planes parciales.

19. Ahora, se destaca que, dentro de los programas de ejecución (artículo 18)[20] se especifica que estos pueden versar sobre proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios y, además, en diferentes artículos (59, 61 y 62) se regulan distintos aspectos relacionados con la “enajenación voluntaria”.

20. Adicional a lo anterior, la Ley 388 de 1997 en su artículo 116 incorpora una regla de competencia relevante sobre las acciones de cumplimiento que sean interpuestas con el fin de hacer efectivos actos administrativos o leyes relacionadas con los instrumentos regulados en la Ley 9 de 1989 y la misma Ley 388 de 1997, como se observa:

    “ARTÍCULO 116.- Procedimiento de la acción de cumplimiento. Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley.

    La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo. Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá dirigida contra ambos, aunque podrá incoarse directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el siguiente trámite:

1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo.”

21. Luego, de acuerdo con la norma citada, la acción de cumplimiento dirigida a que se hagan efectivos los actos administrativos o leyes asociadas a los diferentes temas expuestos y regulados en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, como la enajenación voluntaria y la expropiación, recaen dentro de la órbita de competencia de los Jueces Civiles del Circuito.

22. Bajo esa línea, además, resulta necesario hacer referencia a la Ley 1682 de 2013,[21] cuya finalidad es regular las características, actores y procesos involucrados con la infraestructura de transporte. Dentro de los múltiples temas previstos en esta Ley, compuesta por cinco (5) títulos, se encuentra la definición de los proyectos de transporte, disposiciones especiales para su contratación, una referencia directa todas las reglas que deben observarse en materia de gestión ambiental, así como los requisitos para obtener la respectiva licencia o permiso de intervención. Adicionalmente, se destaca el capítulo dirigido a regular la “Gestión y adquisición predial” contenido dentro del Título IV denominado “Gestión y adquisición prediales, gestión ambiental, activos y redes de servicios públicos, de tic y de la industria del petróleo, entre otros y permisos mineros y servidumbres.”

23. Este capítulo I del Título IV, tiene por objetivo establecer el procedimiento a través del cual las entidades competentes de desarrollar proyectos de infraestructura del transporte deben adelantar “las actividades relacionadas con su construcción, mantenimiento, rehabilitación o mejora, quedando autorizada la expropiación administrativa o judicial de los bienes e inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal fin.” Para ello, sus artículos 19 a 38, entre otras cosas, regulan el saneamiento automático de los bienes adquiridos para el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte, el proceso de avaluó que debe adelantarse sobre estos, la notificación de la oferta que debe realizarse al titular del bien y la expedición del permiso de intervención voluntario, necesario para iniciar el proceso de infraestructura de transporte mientras que se continúa con el proceso de enajenación voluntaria.

24. A su vez, se destaca el número 20, modificado por el artículo 2 de la Ley 1742 de 2014, en donde se delimitaron unos lineamientos generales sobre el proceso de adquisición predial, disponiendo lo siguiente:

    “Artículo 20. La adquisición predial es responsabilidad del Estado y para ello la entidad pública responsable del proyecto podrá adelantar la expropiación administrativa con fundamento en el motivo definido en el artículo anterior, siguiendo para el efecto los procedimientos previstos en las Leyes 9a de 1989 y 388 de 1997, o la expropiación judicial con fundamento en el mismo motivo, de conformidad con lo previsto en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1564 de 2012.”

25. De conformidad con la anterior disposición, los procesos de expropiación administrativa adelantados en el marco de proyectos de infraestructura de transporte, deben adelantarse siguiendo los procedimientos previstos en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 a las que ya se ha hecho referencia. Por consiguiente, la Sala destaca que los procesos de cumplimiento que se interpongan contra disposiciones asociadas a la Ley 1682 de 2013 también deben regirse por las reglas de competencia fijadas en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997.

    3.2. El Auto 062 de 2022 citado por las autoridades en conflicto

26. En el Auto 062 de 2022[22] la Corte Constitucional conoció un conflicto entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en el cual las autoridades en controversia rechazaron ser competentes para conocer de una acción de cumplimiento formulada por un ciudadano en contra de la Inspección de Policía Urbanística y Ambiental de Chía. Ello, con el propósito de que se ordenara el acatamiento de un acto administrativo que declaró a una persona como infractora de normas urbanísticas al construir viviendas sin contar con la licencia respectiva.

27. Tras advertir que la controversia tenía origen en el cumplimiento de normas o actos administrativos relacionados con planes de desarrollo territorial y usos del suelo, la Sala declaró competente a la Jurisdicción Ordinaria. Lo anterior, en aplicación de la regla según la cual “[l]a jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.”[23]

    3.3. Caso concreto

28. La Sala concluye que el presente asunto debe ser conocido por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín, conforme enseguida se explica.

29. Todas las normas cuyo cumplimiento se solicita por parte del SENA, se encuentran incluidas en el capítulo 1 de la Ley 1682 de 2013 titulado “Gestión y adquisición predial” que, como se referenció líneas atrás, tiene por fin regular los procedimientos que deben adelantarse en el caso de la enajenación voluntaria o expropiación de un bien necesario para la realización de un proyecto de infraestructura.

30. Sin embargo, de conformidad con el acta de permiso de intervención voluntaria allegada como anexo a la demanda,[24] en el momento en el que el SENA y las entidades demandadas suscribieron dicho documento, el proceso de la servidumbre se enmarcaba dentro de una enajenación voluntaria. A su vez, este proceso se encuentra regulado en la Ley 388 de 1997 (artículos 59, 61 y 62) y, esta Ley en su artículo 116 estableció, de manera expresa que, las acciones de cumplimiento dirigidas a hacer “efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989” deberán ser presentadas ante el Juez Civil del Circuito.

31. Bajo esa línea, aun cuando el artículo 20 de la Ley 1682 de 2023 (cuyo cumplimiento también se solicita) hace una remisión expresa a la Ley 388 de 1997 y, en consecuencia, a la regla de competencia dispuesta en el artículo 116 antes citada, esta no resulta determinante para definir la jurisdicción competente en el presente asunto, pues el artículo 20 se refiere, en concreto, a los procesos de “expropiación”; mientras que, como fue señalado líneas atrás, según consta en el acta de permiso de intervención voluntaria, el SENA se encuentra en un proceso de “enajenación voluntaria”.

32. Con todo, se aclara que en el presente caso la competencia del Juez Civil del Circuito no se deriva de la aplicación de la regla fijada en el Auto 062 de 2022, como señaló sino de la interpretación literal de la regla de competencia dispuesta en el citado artículo 116 de la Ley 388 de 1997; toda vez que, como se expuso en el capítulo anterior, las Leyes 388 de 1997 y 9 de 1989 referenciadas en el citado artículo 116 de la primera de estas, no solo versan sobre el Plan de Ordenamiento Territorial. Por el contrario, estas Leyes cobijan múltiples temas, entre los que se encuentran los procesos de enajenación voluntaria, necesarios para el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte y dentro del cual, se inscribe el proceso adelantado entre el SENA y las entidades demandas asociadas a la servidumbre aérea sobre parte del inmueble ubicado en la Calle 104 N° 67-120 (110) CBML 05-04-001-0015.

33. Adicionalmente, es importante tener presente que, como se indicó previamente, el artículo 18 de la Ley 338 de 1997 dispone que dentro de los programas de ejecución que hacen parte de los esquemas de ordenamiento territorial, se encuentran los proyectos de infraestructura, como sucede en el caso bajo estudio.

34. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena ordenará remitir al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín, el expediente CJU 2456 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

35. Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, es la competente para conocer de las acciones de cumplimiento interpuestas con el fin de obtener la efectiva materialización de los actos administrativos y leyes derivados de los procesos de enajenación voluntaria, regulada en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, según lo dispuesto en el artículo 116 de la última Ley citada.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,