Auto nº 1277/23 de Corte Constitucional, 22 de Junio de 2023

1. El 6 de junio de 2021,[1] la empresa Especialistas Asociados S.A.[2] interpuso demanda ejecutiva contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) con el objetivo de reclamar 21.086 facturas contenidas en 106 informes de radicación,[3] derivadas de la prestación de servicios quirúrgicos a pacientes víctimas de accidentes de tránsito, cuyo valor asciende a $25.166.129.217.

2. En el escrito de demanda,[4] la sociedad Especialistas Asociados S.A informa que estas reclamaciones deben sufragarse con cargo a los recursos de la subcuenta ECAT de ADRES, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.6.1.4.3.12[5] del Decreto Nacional 780 de 2016.[6] Refiere que estas facturas no han sido pagadas en atención a que, desde el año 2018, la ADRES ha incumplido con su deber de realizar el proceso de auditoría integral de las cuentas radicadas, así como la certificación de la auditoría y el posterior pago, al haber actuado con “dilación injustificada e incumplimiento flagrante y abusivo de los lineamientos de orden público que reglamenta la recepción, revisión y pago de las cuentas por atención de víctimas de accidente de tránsito no asegurados”.[7] Añadió que según lo dispuesto en la Ley 1231 de 2008[8] y el Decreto 3327 de 2009,[9] estas facturas se consideran irrevocablemente aceptadas, toda vez que no fueron reclamadas ni devueltas dentro de los 3 días hábiles siguientes a su recepción por parte de la ADRES.

3. Por lo anterior, en la demanda plantea las siguientes pretensiones:[10] (i) que se libre mandamiento de pago a favor de la sociedad Especialistas Asociados S.A y en contra de la ADRES, por valor de $25.166.129.217, por concepto de prestación de servicios de salud a víctimas de accidente de tránsito no asegurados, incluyendo (ii) el pago de los intereses moratorios desde que la obligación se hizo exigible en cada una de las facturas con su vencimiento, hasta que se satisfagan las pretensiones y (iii) que se condene en costas y agencias en derecho a la ADRES. Para finalizar, solicitó que se decretaran medidas cautelares[11] de embargo y retención de los dineros de propiedad de la ADRES, con el propósito de respaldar el monto que le adeudan.

4. La demanda fue repartida al Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá que, mediante Auto del 24 de agosto de 2021[12] declaró su falta de competencia al estimar que el Decreto 521 de 2020[13] prevé que, la Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente para conocer de los procesos ejecutivos contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud – ADRES-. En consecuencia, rechazó la demanda y ordenó su remisión a la Oficina Judicial con el fin de que esta repartiera el asunto entre los jueces laborales del Circuito de Bogotá. D.C.

5. Una vez se surtió la remisión respectiva, el asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Distrito Judicial de Bogotá que, en auto del 29 de marzo de 2022, declaró su falta de jurisdicción.[14] Para tal fin, argumentó que, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 2458 de 1948,[15] la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce, exclusivamente, de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras del servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. En esa línea, dado que el caso concreto versa sobre una reclamación de pago por servicios que ya fueron prestados, su conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Adicionalmente, hizo referencia al Auto 389 de 2021,[16] proferido por la Corte Constitucional, en donde, según afirma, frente a un asunto similar al discutido en esta ocasión, se asignó la competencia a los jueces administrativos con base en la regla de competencia dispuesta en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[17] Finalmente, ordenó la remisión del expediente a al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que hiciera el reparto respectivo.

6. Teniendo en cuenta lo anterior, la demanda fue repartida de nuevo, y asignada a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; autoridad judicial que, mediante Auto del 12 de septiembre de 2022[18] resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto y estableció un conflicto de jurisdicciones. Para justificar su decisión, señaló que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo le corresponde conocer de los títulos ejecutivos previstos en los artículos 104 y 297 del CPACA y, en este punto, hizo referencia a una Sentencia del Consejo de Estado proferida el 4 de octubre de 2019[19] en la que se indicó que “esta jurisdicción conoce de los procesos cuando el título ejecutivo tenga como base el recaudo de: i) los contratos y sus garantías, junto con los actos expedidos en ejercicio de la actividad contractual, de los cuales emane una obligación clara, expresa y exigible a cargo de alguna de las partes, ii) los mecanismos alternativos de solución de conflictos (conciliación, transacción, amigable composición, arbitramento y arreglo directo), iii) laudo arbitral y, iv) sentencia condenatoria en contra del Estado, proferida por esta jurisdicción y mediante la cual se condene a una entidad pública.”[20] En esa línea, alegó que la demanda objeto de discusión tiene por origen unas facturas de cobro pendientes de pago por la ADRES que no se derivan de una relación contractual preexistente entre la ejecutante y la ejecutada, sino de la prestación de servicios de salud brindados por la ejecutante, en cumplimiento de mandatos legales y constitucionales. Por ello, indico que las facturas reclamadas no encuadraban dentro de ninguno de los supuestos de competencia asignados a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los citados artículos 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011.

7. Adicionalmente, hizo referencia al Auto 389 de 2021[21] con el fin de precisar que aunque, su objetivo no es desconocer esta providencia judicial, en su criterio el razonamiento jurídico fijado allí “solo procede cuando el petitum de la demanda es propio de un proceso ordinario (entiéndase nulidad y restablecimiento del derecho), esto es, cuando se cuestiona el desarrollo de la función administrativa; destacándose que en el caso concreto, lo que se impetró fue una acción ejecutiva.”[22] Así las cosas, indicó que el asunto debía ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[23] y en el artículo 15 del CGP que dispone que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.” Por consiguiente, declaró falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto.

8. Finalmente, el 23 de mayo de 2023, se repartió el CJU-3117 al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 26 de mayo de 2023.[24]

9. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

10. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).” En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos, cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

11. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Distrito Judicial de Bogotá).

12. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda ejecutiva interpuesta por la sociedad Especialistas Asociados S.A contra la ADRES, por valor de $25.166.129.217 y por concepto de los servicios que la sociedad accionante alega haber prestado a pacientes víctimas de accidentes de tránsito, cuyo financiamiento debe cubrirse con la Subcuenta ECAT de la ADRES.

13. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Distrito Judicial de Bogotá fundamentó su postura en el artículo 2 de la Ley 2458 de 1948 y el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca citó los artículos 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y en el artículo 15 del CGP.

14. Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3. Asunto objeto de decisión y metodología

15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Distrito Judicial de Bogotá y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para tales efectos, la Sala (3.1) hará referencia a los Autos 861 y 841 de 2021, 286 de 2022 y 437 de 2023 en donde se dirimieron conflictos con hechos similares; (3.2) resolverá el caso concreto y establecerá la regla de decisión.

    3.1. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT. Reiteración de jurisprudencia

16. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 861 de 2021,[25] 841 de 2021[26], 286 de 2022[27] y 437 de 2023.

17. En el primero de estos -Auto 861 de 2021- , la Corte estudió un conflicto presentado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión de una demanda ordinaria laboral interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl contra la ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios, procedimientos e insumos que la IPS prestó a víctimas de accidentes de tránsito que, estaban a cargo de la Subcuenta ECAT de la ADRES. La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en el siguiente análisis:

    “La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES.

    Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

18. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 841 de 2021 y 286 de 2022 en los que, en refuerzo de lo expuesto en el Auto 861 de 2021, se indicó que en estos casos se está frente a un procedimiento administrativo. Adicionalmente, se precisó que después de tramitada la solicitud y la auditoría que le corresponde realizar a la ADRES para definir si aprueba o no las facturas en los términos del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, esta entidad bien “puede aprobar o rechazar el pago de las sumas en controversia, consolidando o negando con ello la existencia de la obligación.”[28]

19. Igualmente, se destaca que esta misma línea fue aplicada en el reciente Auto 437 de 2023, en donde esta Corporación conoció de un conflicto suscitado en torno a una demanda de reparación directa interpuesta por la corporación de Servicios Médicos Internacionales Them & CIA – COSMITET LTDA contra ADRES, con ocasión de la omisión en el pago de los servicios médico-quirúrgico-hospitalarios, prestados a usuarios víctimas de accidentes de tránsito de vehículos no asegurados o no identificados con recargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT). En dicha oportunidad, se concluyó que, dado que la controversia que dio origen al conflicto de jurisdicciones “se basa en un pleito respecto a las solicitudes de pago realizadas por una entidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud a la ADRES, por servicios de salud previamente prestados, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.”[29]

20. Para finalizar, por resultar pertinente de cara a los fundamentos expuestos por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se destaca que, en ninguno de los autos citados, los accionantes respectivos habían interpuesto una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y pese a ello, su conocimiento se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, en los Autos 861 de 2021, 841 de 2021 y 286 de 2022, los demandantes presentaron demandas ordinarias laborales contra la ADRES y en el Auto 437 de 2023 se interpuso una demanda de reparación directa.

21. Por consiguiente, es claro que, con independencia de la acción elevada por los demandantes, cuando la acción judicial se interpone contra la ADRES con el fin de obtener el pago de facturas asociadas a servicios efectivamente prestados a personas víctimas de accidentes de tránsito y que deben sufragarse a cargo de la Subcuenta ECAT, la Corte ha asignado su competencia a los jueces administrativos;[30] incluso en eventos en los accionantes han impetrado una acción judicial propia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, como lo es una demanda ordinaria laboral. Esto, por cuanto en cualquiera de estos escenarios, lo que se discute es el pago de servicios ya prestados, en donde la ADRES debe o debió realizar el respectivo procedimiento administrativo para aprobar o no las facturas y, en consecuencia, no se está discutiendo la prestación de los servicios de la seguridad social asociados a conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, cuya competencia si corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

    3.2. Caso concreto

22. La Sala Plena considera que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda ejecutiva interpuesta por la sociedad Especialistas Asociados S.A contra la ADRES, con el objetivo de obtener el reembolso de $25.166.129.217 derivados de la prestación de los servicios de salud a pacientes víctimas de accidentes de tránsito.

23. Lo anterior, teniendo en cuenta que, aunque los presuntos gastos reclamados por la sociedad Especialistas Asociados S.A deben ser sufragados por la Subcuenta ECAT de la ADRES, a la fecha no han sido cancelados por esta entidad pública; pese a que, la sociedad accionante presentó a la ADRES 106 informes con 21.086 facturas asociadas al monto adeudado.

24. En ese sentido, en línea con lo expuesto en los Autos 861 de 2021, 841 de 2021, 286 de 2022 y 437 de 2023, el estudio de estos recobros corresponde a un procedimiento administrativo que, no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Por el contrario, se trata de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, porque lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

25. En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-3117 a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.

26. Para finalizar, la Sala destaca que en el acta de reparto del CJU-3117 se estableció que las autoridades judiciales en conflicto correspondían a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá. Sin embargo, como se expuso, el conflicto se trabó entre el Tribunal relacionado y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Distrito Judicial de Bogotá.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,