Auto nº 1155/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023

1. El 6 de marzo de 2020, el señor L.I.M.M. presentó control de Reparación Directa[1], conforme al artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera. La demanda contenía las siguientes pretensiones[2]:

   i) Que se declare responsable civil y administrativamente a la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional «por el daño patrimonial sufrido»[3] por el M. retirado L.I.M.M. «configurado en la mora del pago de sus haberes retenidos durante la suspensión en el ejercicio de funciones y atribuciones»[4] «reconocidos a través de la Resolución No. 1778 del 05 de mayo del 2000, por un valor de $14.985.448.64 M/CTE»[5].

   ii) Que la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional proceda a indemnizar integralmente los perjuicios generados al demandante por «los daños y perjuicios materiales y morales ocasionados»[6] por «la mora en el pago de sus haberes retenidos durante la suspensión en el ejercicio de funciones y atribuciones»[7].

   iii) Que la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional proceda a «reconocer y pagar a la parte demandante»[8] «todas las sumas de dinero por concepto del pago de sus habares retenidos durante la suspensión en el ejercicio de sus funciones y atribuciones»[9], con la respectiva sanción moratoria e indexados.

2. Mediante auto del 14 de agosto de 2020[10], el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera consideró que carecía de «competencia para conocer de las presentes diligencias por no tratarse de un asunto de responsabilidad contractual o extracontractual del Estado sino de una reclamación o derecho de talante laboral»[11]. Por lo anterior, ordenó remitir el proceso a los jueces administrativos del circuito judicial de Bogotá adscritos a la Sección Segunda, «para qué sean quienes hagan el estudio sobre la viabilidad de la acción presentada»[12].

3. Mediante acta de reparto del 14 de septiembre de 2020, el asunto de la referencia le correspondió al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, previo a avocar conocimiento, en providencia de 24 de marzo de 2021[13], requirió al demandante para que adecuara el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho.

4. En respuesta al requerimiento efectuado, el 3 de mayo de 2021, el señor L.I.M.M. allegó escrito de demanda con el cual ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Dentro de las pretensiones de la nueva demanda, solicitó:

   i) «La nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto, derivado del silencio administrativo negativo en el que ha incurrido la Demandada Policía Nacional, al no resolver las peticiones conocidas, como: Radicado S/N de fecha 24 de mayo de 2000, S/N de fecha 01 de junio de 2000, No. 006201 del 23 de enero de 2001; Radicado S/N de fecha 23 de mayo de 2002,radicado No. 091366 del 31 de agosto de 2004; radicado No. 087119 del 21 de julio de 2015; radicado No. 054421 del 17de mayo de 2016 y radicado No. 039327 del 27de abril de 2018»[14], suscritas por el demandante.

   ii) «Se reconozcan y paguen los siguientes dineros: i) CATORCE MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS CON SESENTA Y CUATRO CENTAVOS ($14’985.448,64) por concepto de capital como haberes retenidos en el cincuenta por ciento (50%) por el periodo de suspensión en el ejercicio de sus funciones y atribuciones, conforme a las Resoluciones No. 11565 del 15 de octubre de 1993 y 03305 del 12 de noviembre de 1998; ii) indemnización moratoria por una suma igual al último salario diario por cada día de retardo, hasta por veinticuatro (24) meses, iniciando desde el 24 de enero de 2001, fecha de su desvinculación conforme a la Hoja de Servicio, cuya causal de retiro fue por “VOLUNTAD DEL GOBIERNO”, hasta el 24 de enero de 2003; iii) intereses moratorios a la tasa máxima de créditos de libre asignación certificados por la Superintendencia bancaria, desde el 25 de enero de 2003, hasta que se acredite el pago de las respectivas acreencias laborales y iv) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos descritos en los artículos 192 a 195 del CPACA»[15].

5. En auto del 30 de septiembre de 2021[16], el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá resolvió: (i) «rechazar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor L.I.M.M.»[17] contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, (ii) declarar la falta de competencia de este despacho para conocer del proceso ejecutivo y (iii) remitir por competencia la presente demanda a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Para sustentar lo decidido, el juez administrativo indicó:

   5.1. En primer lugar, que «el acto administrativo del que depreca el demandante la declaración de nulidad, no puede ser objeto de control judicial por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que el asunto no es susceptible de control judicial»[18]. Lo anterior, en tanto del escrito de demanda, como de las documentales aportadas, esto es, las peticiones de las que pretende la declaración de acto ficto o presunto por la existencia del silencio administrativo «se observa que el señor M.M., lo que ha pretendido, es la devolución de los haberes que le fueron retenidos con ocasión de la Resolución 11565 de 15 de octubre de 1993, por medio de la cual fue suspendido en el ejercicio de funciones y atribuciones del cargo que desempeñaba para la época»[19].

   5.2. En segundo lugar, que el actor expuso que, a través de la Resolución No. 1778 de 2000, la Policía Nacional ordenó la devolución de los haberes retenidos con ocasión a la suspensión de sus funciones y, en esa medida, el demandante pretende «la declaración del silencio administrativo por falta de respuesta frente a lo perseguido, contrario sensu, es claro que con la demanda persigue el pago de los haberes dejados de percibir con ocasión de la suspensión de funciones de la que fue objeto», el litigio que no es «susceptible de control judicial por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa bajo el medio de control invocado, ya que con el mismo no se pretende se avoque un juicio de legalidad de un acto administrativo, sino el pago o la efectividad de un derecho que le fue reconocido al actor en la mentada resolución»[20].

   5.3. Por lo expuesto, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá concluyó que, en el caso bajo examen, lo procedente era rechazar el medio de control de la referencia, pues «encuentra el despacho que se configuró la causal descrita en el numeral 3º del artículo 169 del CPACA»[21]. El apoderado del demandante no formuló ningún reparo en contra de la anterior decisión.

   5.4. En tercer lugar, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá afirmó que , por el contenido de las pretensiones, como de los hechos y las pruebas aportadas, «se observa que el juez competente para conocer de la ejecución de actos administrativos, conforme lo indica el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo que fuera modificado por el canon 2° de la Ley 712 de 2001, es el J.O.L., ya que su ejecución no corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, al tratarse de proceso diferente a los descritos en el artículo 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, como a los títulos señalados en el numeral 3º del artículo 297 ibídem»[22].

   En esa medida, la autoridad judicial administrativa indicó que «para garantizar el derecho fundamental del actor de acceso a la administración de justicia, el expediente será remitido a la Jurisdicción Ordinaria Laboral para que aquella conozca del proceso ejecutivo, con el que se busque el cumplimiento de la obligación contenida en la Resolución No. 1778 de 05 de mayo de 2000, proferida por la Policía Nacional»[23].

   Así las cosas, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró «la falta de competencia para conocer del proceso ejecutivo». En su lugar, ordenó remitir el expediente al juez competente.

6. Por su parte, en auto del 30 de marzo de 2022[24], el Juzgado Quinto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. indicó que «si bien le asiste razón al Juzgado Cuarenta y Ocho (48) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda Oralidad al concluir que el proceso no corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sino a un proceso ejecutivo, lo cierto es que debió continuar con el conocimiento del asunto»[25], pues, según lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 297 de la Ley 1437 del 2011, la competencia para conocer de la ejecución si recae en la jurisdicción Contencioso Administrativa toda vez que «las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, dentro de las cuales se enmarcan las resoluciones, constituyen título ejecutivo y por tanto las acciones que emanen de estos deben ser conocidas por dicha jurisdicción»[26].

7. En esa medida, el juez laboral concluyó que «el Juzgado Administrativo no puede desprenderse de la competencia del presente asunto bajo el argumento que debe ser la jurisdicción ordinaria laboral quien lo conozca de manera residual, pues se reitera, el tipo de proceso y el título ejecutivo invocado cuentan con regulación expresa, y en todo caso la adecuada constitución de este último será un asunto que deberá verificarse al momento de estudiar la respectiva admisión de la demanda»[27].

8. Por lo anterior, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. propuso conflicto negativo de competencia al alegar que: (i) de conformidad con lo establecido en el artículo 139 del Código General del Proceso la norma aplicable al procedimiento laboral por la remisión analógica es el artículo 145 del CPTSS y (ii) el Despacho administrativo no es superior funcional de este Juzgado [laboral], sino que en el presente asunto actúa como Juez de primer grado.

9. Por todo lo anterior, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. ordenó enviar la demanda ejecutiva formulada por L.I.M.M. contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional a la Corte Constitucional para que resuelva sobre el conflicto suscitado.

10. En correo electrónico del 26 de julio de 2022, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. remitió las diligencias a la Corte Constitucional[28].

11. Una vez enviado el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora en sesión de S.P. del 7 de marzo de 2023 y entregado al despacho el 10 de marzo siguiente[29].

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones.

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[30].

    Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.

13. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando «dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)»[31].

14. En particular, la jurisprudencia constitucional determina que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos[32]:

    i) Subjetivo. Requiere que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[33].

    ii) Objetivo. Debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que se encuentre en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[34].

    iii) Normativo. Las autoridades en colisión deben haber manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[35].

15. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

    (i) El conflicto negativo se produce entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda. Dado que las dos autoridades que están rechazando la competencia sobre este asunto pertenecen a distintas jurisdicciones, se cumple el presupuesto subjetivo.

    (ii) La controversia suscitada entre las referidas autoridades judiciales se relaciona con la competencia para conocer una demanda a través de la cual se pretende el pago de una suma de dinero que corresponde a los habares retenidos durante la suspensión en el ejercicio de sus funciones y atribuciones de un ex miembro de la Policía Nacional[36], prestación reconocida a través de un acto administrativo. En ese orden de ideas, se cumple el presupuesto objetivo, pues hay un trámite judicial cuya resolución está pendiente.

    (iii) Ambos despachos judiciales alegaron fundamentos de índole legal para negar su competencia en relación con el proceso referido. Por una parte, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda argumentó que «por el contenido de las pretensiones, como de los hechos y las pruebas aportadas» «se observa que el juez competente para conocer de la ejecución de actos administrativos, conforme lo indica el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo que fuera modificado por el canon 2° de la Ley 712 de 2001, es el J.O.L., ya que su ejecución no corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, al tratarse de proceso diferente a los descritos en el artículo 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, como a los títulos señalados en el numeral 3º del artículo 297 ibídem»[37]. En esa medida, consideró que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de las controversias «del proceso ejecutivo, con el que se busque el cumplimiento de la obligación contenida en la Resolución No. 1778 de 05 de mayo de 2000, proferida por la Policía Nacional».

    Por otra parte, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. argumentó que el trámite de ejecución que se solicita es de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa, pues, según lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 297 de la Ley 1437 del 2011, la competencia para conocer de la ejecución si recae en la jurisdicción Contencioso Administrativa toda vez que «las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, dentro de las cuales se enmarcan las resoluciones, constituyen título ejecutivo y por tanto las acciones que emanen de estos deben ser conocidas por dicha jurisdicción»[38] .

    Adicionalmente, indicó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 del Código General del Proceso, la norma aplicable al procedimiento laboral por la remisión analógica es el artículo 145 del CPTSS y (ii) el Despacho administrativo no es superior funcional de este Juzgado [laboral], sino que en el presente asunto actúa como Juez de primer grado.

    Sobre la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer asuntos laborales. Reiteración de jurisprudencia[39].

16. El artículo numeral 4 del artículo 104 del CPACA[40] prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los asuntos relativos a «la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público». Por su parte, el numeral 4 del artículo 105 del mismo código dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá, entre otros asuntos, de «los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales»[41]. En consecuencia, la S.P. ha reiterado que, por regla general, «corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los empleados públicos y el Estado. A su vez, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte los trabajadores oficiales»[42].

17. Mediante Auto 1595 de 2022, la Corte Constitucional estableció como regla de decisión que «corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011».

18. La competencia para conocer la demanda presentada por el señor L.I.M.M. es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior por cuanto:

    i) El señor L.I.M.M. ingresó a la Policía Nacional el 12 de enero de 1981 y fue retirado de la institución el 24 de enero de 2001[43], cuando ostentaba el grado de M.. Así, estuvo vinculado a la Policía Nacional «20 años 06 meses 28 días de servicio»[44]. En esa medida, existió una relación legal y reglamentaria entre el demandante y la Policía Nacional.

    ii) La demanda de la referencia, al margen de estar dirigida a obtener el pago de prestaciones efectivamente reconocidas mediante Resolución No. 1778 de 05 de mayo de 2000, proferida por la Policía Nacional, busca que se condene a la entidad demandada al pago de una «indemnización moratoria», obligación no reconocida en dicho acto administrativo. Así, al pretender el reconocimiento una suma por «indemnización moratoria», es claro que la controversia generada en la demanda se encuentra dentro de la descripción del numeral 4 del artículo 104 del CPACA, es decir, de “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado (…)”.

19. Por las razones expuestas, la S.P. declarará que le corresponde al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda conocer de la demanda presentada por el señor L.I.M.M. en contra de la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

20. Regla de decisión: «corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011»[45].

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,