Auto nº 1196/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023

Hechos

1. El 24 de noviembre de 2015, la señora M.C. de J.T. de L., actuando a través de apoderada judicial, presentó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. La demandante solicita que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 002032 del 7 de mayo de 2012, RDP 008786 del 4 de septiembre de 2012 y RDP 009239 del 13 de septiembre de 2012 que fueron expedidas por la UGPP, y a través de las cuales se le negó el reconocimiento de la sustitución pensional al no acreditar 5 años de convivencia continuos con anterioridad al fallecimiento del señor D.L.. En consecuencia, pretende que se ordene el reconocimiento de la prestación y el pago de las mesadas pensionales ordinarias y las adicionales dejadas de cancelar, así como los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 o, en subsidio, la indexación pertinente de las mesadas dejadas de cancelar.

   La demandante precisó que la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión al señor D.L. mediante Resolución Nro. 14515 del 11 de marzo de 1993. Además, adujo que el señor L. fue su cónyuge y luego su compañero permanente.

2. El 24 de noviembre de 2015, el expediente fue repartido al Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, autoridad judicial que profirió auto admisorio el 25 de febrero de 2016.

3. Mediante auto del 26 de septiembre de 2019, la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño decretó pruebas de oficio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 213 del CPACA. De esta manera, ordenó a la UGPP que aportara los antecedentes administrativos que sirvieron como sustento para el reconocimiento de la pensión de D.L., para que se pudiera “dilucidar una posible falta de jurisdicción”.[1] Asimismo, ordenó al Ministerio de Transporte, entidad que reemplazó al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, que remitiera copias de los antecedentes administrativos y la hoja de vida del causante.

4. Por medio de auto del 16 de diciembre de 2020, la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño declaró la falta de jurisdicción por el factor funcional para conocer del asunto, remitió el expediente a la Oficina Judicial para que fuera repartido a uno de los juzgados laborales del circuito de Pasto y señaló que, en el caso de que sus argumentos no fueran aceptados, planteaba conflicto negativo de competencia. Inicialmente, la autoridad judicial se refirió a los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 en los que se establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y, por otra parte, no es competente para tramitar los procesos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

   Posteriormente, la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño se refirió a la prohibición de los pactos colectivos a empleados públicos y precisó que, en estas controversias, al momento de determinar la calidad del sujeto se debe tener en cuenta el factor orgánico, ligado con la naturaleza jurídica de la entidad para la cual laboró la persona, así como el factor funcional, relativo a la actividad a la cual se dedicó aquél, “siendo el trabajador oficial por esencia aquel servidor que no cumple funciones ligadas con el Estado ni con la administración, es decir, cuya labor no tiene relación directa con la prestación de un servicio público”.[2]

   La autoridad judicial expuso que, aunque en el asunto se debe establecer si le asiste derecho a la señora M.C. de J.T. de L. de que se le reconozca una pensión de sobrevivientes, lo cierto era que “la relación primigenia que origina el sub lite, parte del vínculo laboral que el fallecido señor D.L. sostuvo con el extinto Ministerio de Obras Públicas”.[3] Sobre esta base, adujo que el causante ostentó la calidad de trabajador oficial porque en la Resolución Nro. 1163 del 10 de julio de 1978 se reconoció que era beneficiario de la convención colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y sus trabajadores. Para terminar, mencionó que, aunque el señor D.L. fue vinculado en provisionalidad, “lo cierto era que por la clase de labor que desarrollaba no se trata de un empleado público”[4] y, en consecuencia, la competencia sobre la controversia correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

5. El proceso se sometió a nuevo reparto y correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Mediante auto del 30 de agosto de 2021, la autoridad judicial se abstuvo de avocar conocimiento, propuso conflicto negativo de competencia y jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Estimó que de conformidad con el artículo 134 del Decreto 1 de 1984, Código Contencioso Administrativo, los jueces administrativos tienen competencia para conocer en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho (i) de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, (ii) de los que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria y (iii) en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

   El juzgado consideró que la demandante no basa sus pretensiones en la existencia de un contrato de trabajo, sino que pretende la declaratoria de nulidad de varias resoluciones y que el artículo 2º del Código Procesal Laboral, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, no consagra dentro de la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral la revisión de legalidad de actos administrativos. Finalmente, la autoridad judicial expuso que “si bien el numeral 1º del citado artículo atribuye la competencia a los Juzgados Laborales respecto de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo, el alcance de la citada normatividad está encaminado a establecer en esta jurisdicción la competencia para dirimir los conflictos que se deriven de la afirmación que proponga el actor respecto de la existencia de contrato de trabajo con su opositor procesal sin perjuicio del deber de cumplir con la carga de la prueba a fin de demostrarlo”.

6. A través de auto del 15 de junio de 2022, el magistrado Á.R.V.Y. de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño se refirió al artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015. Concretamente, citó el numeral 11 del mencionado artículo y, en consecuencia, remitió el conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto a la Corte Constitucional, por ser la autoridad competente para dirimir la controversia.

7. El 16 de junio de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño remitió el expediente a la Corte Constitucional y este fue repartido al despacho de la suscrita magistrada ponente el 7 de marzo de 2023.

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

   La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[5]

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

   2.1. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo.[6] De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[7] y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

   2.2. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice concurren los tres presupuestos exigidos por esta Corte para que se suscite un conflicto entre jurisdicciones.

   2.3. El presupuesto subjetivo se acredita, en atención a que las autoridades judiciales que suscitaron la controversia forman parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria. Concretamente, el conflicto involucra a la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto.

   2.4. El presupuesto objetivo se cumple, pues el conflicto de jurisdicciones recae sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por la señora M.C. de J.T. de L. contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

   2.5. El presupuesto normativo también se verifica, toda vez que los despachos involucrados manifestaron las razones de índole legal por las que consideraron no ser competentes, conforme a lo señalado en los antecedentes 4 y 5 de esta providencia.

   2.6. Dado que se acreditaron los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones, procede la Sala a presentar las consideraciones que le permitan dirimir la controversia puesta en su conocimiento.

3. Competencia de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria laboral para conocer de aquellos asuntos en los que se discute el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes. Reiteración del Auto 371 de 2022[8]

   3.1. En el Auto 371 de 2022 la Corte sostuvo que “la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de un proceso en el que se pretenda obtener el reconocimiento de una sustitución pensional, promovido por quienes alegan su condición de beneficiarios de un causante que, prima facie, tiene la condición de trabajador oficial al momento de causarse la prestación...”[9].

   3.2. Adicionalmente y de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer “de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Por su parte, el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social dispone que la jurisdicción laboral en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

   3.3. Así pues, es claro que la jurisdicción laboral en sus especialidades laboral y de seguridad social tiene competencia para conocer de las controversias relativas a la seguridad social, salvo cuando: (i) se trate concretamente de asuntos que se relacionen con responsabilidad médica o contratos o (ii) la competencia haya sido atribuida por el legislador a otra jurisdicción.

   3.4. Ahora bien, el numeral 4 del artículo 104 del CPACA indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. A su vez, el artículo 105 del mismo compendio normativo establece que dicha jurisdicción no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

   3.5. A partir del análisis de la normatividad antes citada es posible concluir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias en materia de seguridad social en el caso en que estas (i) sean suscitadas por empleados públicos y (ii) su régimen de seguridad social sea administrado por entidades de derecho público.

   3.6. La Sala Plena de la Corte Constitucional ha establecido que para determinar la jurisdicción competente en conflictos que se generan por procesos en los que la pretensión principal tiene que ver con el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes es necesario evaluar la forma de vinculación del causante al momento de la causación de la prestación, para establecer, en forma preliminar, si tenía la calidad de empleado público.[10] A su vez, la Corte también ha reconocido que cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo del trabajador, es necesario analizar la última vinculación laboral del servidor público.[11]

   3.7. Finalmente, en los Autos 371 de 2022[12] y 516 de 2022[13] la Sala Plena se pronunció con respecto de conflictos en los que juzgados de la jurisdicción ordinaria laboral y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo manifestaban no ser competentes para conocer las demandas en las que se pretendía el reconocimiento de sustituciones pensionales. La Corte resaltó que lo relevante para determinar la jurisdicción competente era el vínculo del trabajador al momento en que se causó la prestación que se pretendía sustituir y, a partir de esa situación, adelantó un estudio en el que se estableció, preliminarmente, que los causantes tenían la calidad de trabajadores oficiales, de manera que no se acreditaban los requisitos del numeral 4 del artículo 104 del CPACA y, en consecuencia, la competencia debía asignarse a las autoridades integrantes de la jurisdicción ordinaria, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

1. La Sala Plena constata que, en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en los numerales 2.3, 2.4. y 2.5. de esta providencia.

2. En plena correspondencia con los antecedentes en los que se enmarca la causa que dio origen a la controversia de la referencia, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de determinar que, conforme al precedente de esta Corporación, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la señora M.C. de J.T. de L., en el que se solicita el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión de jubilación que en vida devengaba el señor D.L..

3. Tal como se ha consagrado en el precedente jurisprudencial, lo relevante para la atribución de la jurisdicción en casos como el de la referencia es el tipo de vínculo que el trabajador sostuvo al momento en que se causó la prestación que se pretende sustituir.

4. A partir del estudio de diferentes elementos materiales probatorios, esta Corporación considera, prima facie, que el señor D.L. habría estado vinculado como trabajador oficial al momento en que se causó la prestación que se pretende sustituir. Sobre el particular, corresponde señalar que el último cargo desempeñado por el causante fue el de ayudante de taller III y de conformidad con los certificados expedidos por la división de personal de la Dirección de Relaciones Industriales del Ministerio de Obras Públicas y Transporte el 10 de marzo de 1992[14] para tramitar la pensión de jubilación. Y, el 16 de agosto de 1994[15] , para tramitar la reliquidación de la pensión, el señor L. tenía calidad de trabajador y no de empleado. A ello se suma que por medio del Decreto 36 de 1988 se modificó la planta de personal de trabajadores oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Concretamente, en el artículo primero se encuentran los empleos de “campamentero celador” y “ayudante de taller” en el listado de la planta de trabajadores oficiales que fue fijada para distintos Distritos de Obras Públicas.

5. Así las cosas, la Sala Plena encuentra que, preliminarmente, no se acreditan los requisitos de los que trata el numeral 4 del artículo 104 del CPACA para remitir el proceso por competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello se explica porque a pesar de que una persona de derecho público administra la prestación objeto de debate, lo cierto es que no se pudo establecer la existencia de una relación legal y reglamentaria entre el señor D.L. y el Estado al momento en que se causó la prestación que se pretende sustituir.

6. En consecuencia, la Corte asignará a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. De esta manera, remitirá el expediente CJU-2423 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, a la parte demandante y a los demás interesados en el proceso.

7. Regla de decisión. De conformidad con el Auto 371 de 2022, “[l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de un proceso en el que se pretenda obtener el reconocimiento de una sustitución pensional, promovido por quienes alegan su condición de beneficiarios de un causante que, prima facie, tiene la condición de trabajador oficial al momento de causarse la prestación”.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,