Auto nº 1509/23 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2023

1. El 13 de diciembre de 2021, la señora L.E.A.R. promovió demanda de reparación directa contra Codensa E.S.P. ante los juzgados administrativos de Facatativá. Lo anterior, con el propósito de que se declarara la responsabilidad administrativa y patrimonial de la accionada y, en consecuencia, se reconocieran los perjuicios derivados de las fallas en los circuitos que suministran la energía eléctrica, lo cual ocasionó un incendio en un inmueble de su propiedad, ubicado en el municipio de M.[1].

2. El 12 de julio de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados municipales de M.. Ello, con fundamento en el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, el cual señala que los actos de las empresas de servicios públicos se rigen exclusivamente por el derecho privado. En este sentido, adujo que la demanda por falla del servicio debió presentarse ante la Jurisdicción Ordinaria[2].

3. Además, destacó que la demanda “se origina en un hecho (el incendio), que es ajeno a la actividad administrativa de la empresa demandada como prestadora del servicio público domiciliario de energía, es decir, no tiene que ver con la expedición de un acto administrativo, ni con el contrato de prestacion del servicio público de energía entre usuario y empresa prestadora del servicio”[3].

4. Agregó que, por regla general, todos los actos, contratos y hechos de las empresas prestadoras de servicios públicos domicilarios, ya sean privadas u oficiales, están sometidos a la Jurisdicción Ordinaria, salvo las excepciones contempladas en la ley. Por consiguiente, remitió el asunto a los juzgados municipales de M., con fundamento en los artículos 18, 25 y 28 del Código General del Proceso[4].

5. El 6 de octubre de 2022, el Juzgado Civil Municipal de M. propuso un conflicto negativo de competencia. En su criterio, el asunto debe ser resuelto por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues según el artículo 104.1 del CPACA a esta jurisdicción le compete conocer de los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. En este sentido, precisó que, de acuerdo con el parágrafo de la norma en cita, se consideran entidades públicas aquellas sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50%[5].

6. Adicionalmente, resaltó que, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos están sujetos al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a la responsabilidad por acción u omisión en el uso de los derechos previstos en dicha ley.

7. En cuanto a la composición accionaria de Codensa, destacó que el Grupo de Energía Bogotá S.A. E.S.P. tiene una participación del 51,3215%. Por consiguiente, se trata de una entidad pública en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA, y corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer el asunto.

8. El 2 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para dirimir el conflicto y remitió el expediente a esta corporación. Luego de examinar los artículos 158 del CPACA y 139 del Código General del Proceso concluyó que carecía de competencia para resolver el conflicto suscitado entre la Jurisdicción ordinaria y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a pesar de la remisión del expediente realizada por el Juzgado Civil Municipal de M.. En consecuencia, aplicó el artículo 241.11 de la Constitución, el cual le asigna a esta Corte la función de dirimir los conflictos de competencia que surjan entre distintas jurisdicciones[6].

9. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

10. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta Corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].

11. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicción es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y (iii) el presupuesto normativo que implica que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].

12. La competencia jurisdiccional para conocer controversias en materia extracontractual que involucren a empresas de servicios públicos domiciliarios[12].

13. La Ley 142 de 1994 establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y en el artículo 14 incorpora distintas definiciones en el ámbito de regulación de estos servicios. Dentro de ellas se encuentra la referente a las empresas de servicios públicos, las cuales son catalogadas como empresas oficiales, mixtas o privadas, de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten. Así, el numeral 14.5 del citado artículo establece que una empresa de servicios públicos es oficial, cuando tiene un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas. El numeral 14.6 ibidem refiere a que una empresa de servicios públicos es mixta, si en su capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 50% y, por último, el numeral 14.7 ibidem señala que una empresa de servicios públicos es privada, en el evento en que su capital pertenezca, en su mayoría, a particulares o entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente, para estos efectos, a las reglas a las que se someten los primeros.

14. De otra parte, esta ley indica que (i) las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de dichos servicios (art. 17); y (ii) salvo que la Constitución o la ley dispongan expresamente lo contrario, los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como las gestiones su administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en la citada ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado (art. 32).

15. Sobre la resolución de las controversias en las que se encuentre involucrado un prestador de servicios públicos domiciliarios, se pronunció esta corporación en el auto 283 de 2021, la Sala Plena concluyó que (i) la Ley 142 de 1994[13] estableció un régimen jurídico mixto que, en principio es eminentemente privado, como quiera que los artículos 31[14] y 32[15] de esa norma prevén que, salvo que la ley o la Constitución dispongan lo contrario, todos los actos y contratos de estas empresas se regirán por el derecho privado; (ii) en materia de controversias contractuales y extracontractuales, el Consejo de Estado consideró que en el ordenamiento jurídico no se estableció con claridad cuál es el juez competente para juzgar las controversias de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con excepción de las relativas a las relativas a las cláusulas excepcionales incorporadas forzosamente en contratos celebrados por prestadores públicos domiciliarios[16] y el ejercicio de las prerrogativas propias de la administración[17]; y (iii) la postura vigente en el Consejo de Estado es que, en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que le competen a cada jurisdicción (ordinaria y contencioso administrativa), debe aplicarse la cláusula general de competencia dispuesta en el artículo 104 del CPACA[18], como quiera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que a) estén sujetos al derecho administrativo y b) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas.

16. Por su parte, el artículo 33 de la citada ley señala que quienes presten servicios públicos y hagan uso de los derechos y prerrogativas que se confieren para la utilización del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio, estarán sujetos al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo referente a legalidad de dichos actos y a la responsabilidad por acción u omisión[19].

17. En los autos 782 y 798 de 2021, esta corporación advirtió que el Legislador no reguló las situaciones en las que se alega la responsabilidad extracontractual de los prestadores de servicios públicos por hechos diferentes a aquellos previstos en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994.

18. Así, tras examinar la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena indicó que, cuando no exista norma expresa sobre la jurisdicción que debe conocer las controversias que involucren a un prestador de servicios públicos domiciliarios, debe acudirse a la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA. En efecto, la norma en cita señala que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los siguientes procesos: “1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”. Por su parte, el parágrafo aclara que “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

19. De igual forma, la Corte estableció dos hipótesis en las cuales le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer las demandas de responsabilidad extracontractual interpuestas contra prestadores de servicios públicos:

    “(i) cuando se demanda la reparación de los perjuicios causados en el contexto de las ‘facultades especiales por la prestación de servicios públicos’ que regula el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 y (ii) cuando se demanda la reparación de los perjuicios causados en circunstancias diferentes a las que regula dicho artículo, y el prestador demandado es una empresa de servicios públicos oficial o una empresa de servicios públicos mixta, esto es, el demandado puede ser considerado como entidad pública, en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA. En estas, la jurisdicción competente es la contencioso administrativa. En la primera, por la aplicación del artículo 33 de la Ley 142 de 1994, sin distingo de la naturaleza jurídica del prestador del servicio público. En la segunda, por disposición del artículo 104.1 del CPACA, en concordancia con el parágrafo de esa misma norma”. (Énfasis por fuera del texto original).

20. En línea con lo anterior, en el auto 946 de 2021, la Sala Plena concluyó que “el conocimiento de las demandas de responsabilidad extracontractual que se presenten en contra de prestadoras de servicios públicos de naturaleza privada, que no le han sido expresamente atribuidas por el legislador a los jueces contencioso administrativos y no se enmarquen en la cláusula general de competencia de dicha jurisdicción, su conocimiento recae en la jurisdicción ordinaria (…)” (énfasis por fuera del texto original).

21. Ahora bien, en el auto 1073 de 2021, la Corte hizo una precisión sobre la aplicación del artículo 33 de la Ley 142 de 1994. En efecto, con base en la jurisprudencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se concluyó que la omisión atribuida a la empresa demandada, respecto de la falta de mantenimiento de las redes conductoras, constituye una desatención en el uso de los derechos para la utilización del espacio público, lo que conduce a que el caso sea asumido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Puntualmente, se dijo que:

    “(…) la Sala comparte la postura que adoptó la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 25 de mayo de 2005 (supra, numeral 20), al resolver un conflicto de jurisdicciones en un caso similar al presente. En aquella oportunidad, la corporación conoció de un conflicto donde las demandadas eran la Empresa de Energía de Bogotá E.S.P y Codensa S.A. E.S.P, por la muerte de un menor, ocasionada por la falta de mantenimiento de las redes de conducción eléctrica. Dicha corporación estimó que el juez competente de la causa era el contencioso administrativo, con fundamento en los artículos 82, 83 y 86 del CCA y el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, puesto que la controversia se motivaba por un hecho de la administración y la eventual responsabilidad de las demandadas provenía de omisiones en el uso de los derechos y prerrogativas para el uso del espacio público. Al respecto, señaló que: ‘En el presente conflicto, se relaciona con la controversia motivada por un hecho de la administración, en cuanto el fundamento de la demanda es la falla en el servicio por la falta de previsión, falta de mantenimiento de las redes de conducción eléctrica, que contribuyó a que una de las líneas se cayera y ocasionara la muerte, por la descarga eléctrica en la humanidad de J.E.S.V., lo que origina una responsabilidad de reparación directa, según lo preceptúa el artículo 86 del C.C.A., cuyo conocimiento no está atribuido a la Jurisdicción Ordinaria por la Ley 142 de 1994 [artículo 33], puesto que -como se vio- esta clase de responsabilidad fue expresamente exceptuada del régimen privado en dicha normatividad y, por lo mismo, la competencia para su determinación fue puesta en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // En efecto, es claro que la eventual responsabilidad que le pueda caber a las demandadas proviene de omisiones en el uso de los derechos y prerrogativas que dicha empresa tiene para el uso del espacio público (…). De manera que es claro que a la Jurisdicción Contencioso Administrativo le corresponde conocer de ‘tales juicios derivados de responsabilidad estatal’, como el que es materia aquí de controversia, independientemente de que haya variado su naturaleza jurídica, por establecerlo así el Legislador en forma explícita en los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, subrogados por los artículos 12 y 13 del Decreto 2304 de 1989.’

32. La Sala encuentra que el caso que en esta ocasión es objeto de examen comparte similitudes fácticas y jurídicas con el que fue resuelto por la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que se trata de una demanda dirigida contra una empresa de servicios públicos domiciliarios (la Electrificadora del Caquetá S.A. E.S.P) a la cual se le atribuye responsabilidad por la muerte de un menor que pisó una cuerda de luz electrificada que se encontraba pelada y tirada en el suelo, al existir negligencia o descuido en el servicio, consistente en el defectuoso mantenimiento de las redes conductoras (supra, numeral 1).

33. Asimismo, en segundo lugar, para la fecha en que se presentó la demanda existían disposiciones que permitían atribuir el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En particular, (i) el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 señala, entre otras, que quienes presten servicios públicos estarán sujetos al control de dicha jurisdicción, en lo que atañe a la legalidad de sus actos y a la responsabilidad por acción u omisión en el uso de los derechos o prerrogativas que dicha ley u otras anteriores otorgaron para el uso del espacio público, por lo cual, es razonable inferir que la omisión atribuida a la empresa demandada respecto de la falta de mantenimiento de las redes conductoras constituye, precisamente, una desatención en el uso de los derechos para la utilización del espacio público. (…)”.

22. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que el asunto se suscitó entre dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones: el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Facatativá y el Juzgado Primero Civil Municipal de M.. En segundo lugar, se encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, ya que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de reparación directa contra Enel Colombia S.A. E.S.P. En tercer lugar, el presupuesto normativo también se cumple, por cuanto ambas autoridades expusieron razones de índole legal para sustraerse de conocer el asunto. Por una parte, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá declaró la falta de jurisdicción con fundamento en el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, el cual señala que los actos de las empresas de servicios públicos se rigen exclusivamente por el derecho privado. En ese sentido, adujo que la demanda debió presentarse ante la Jurisdicción Ordinaria.

23. Y, por la otra, el Juzgado Civil Municipal de M. estimó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la demanda de reparación directa, ya que de conformidad con el artículo 104.1 del CPACA, a esta jurisdicción le corresponde conocer los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. Además, señaló que, según el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos están sujetos al control de la citada jurisdicción sobre la legalidad de sus actos, y a la responsabilidad por acción u omisión en el uso de los derechos previstos en dicha ley.

24. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de la demanda de reparación directa. Visto lo anterior, la Sala aplicará las reglas previstas en los autos 782 y 798 de 2021 en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual contra prestadores de servicios públicos. En efecto, se configura la primera hipótesis planteada en esas providencias, pues se pretende la reparación de los perjuicios causados en el contexto de las facultades especiales por la prestación de servicios públicos, en los términos del artículo 33 de la Ley 142 de 1994. Además, como lo concluyó la Corte en el auto 1073 de 2021, la omisión atribuida a la demandada, en relación con la falta de mantenimiento de los circuitos, constituye una desatención en el uso de los derechos para la utilización del espacio público. Por esa razón, se le atribuye responsabilidad por el incendio que tuvo lugar en el inmueble de la accionante.

25. Asimismo, se advierte que la demanda se interpuso en contra de Condensa S.A. E.S.P., que era una sociedad anónima constituida como una empresa de servicios públicos, con sujeción a la Ley 142 de 1994, cuyo objeto social era la distribución y comercialización de energía eléctrica[20].

26. Ahora bien, aunque en marzo de 2022, se materializó la fusión de las empresas Emgesa S.A. E.S.P., Codensa S.A. E.S.P., Enel Green Power Colombia S.A.S. E.S.P. y ESSA2 SpA, lo cual dio lugar a la creación de la sociedad Enel Colombia S.A. E.S.P[21] y, en ese orden de ideas, en la actualidad se trata de una empresa de servicios públicos de naturaleza privada[22]. Lo cierto es que, para el momento de la presentación de la demanda, es decir, para el 13 de diciembre de 2021, aun no había ocurrido ese hecho y, por ende, se trataba de una empresa de servicios públicos de naturaleza mixta con participación mayoritaria del Estado[23].

27. A partir de esta información, la Corte concluye que el conocimiento de la controversia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como quiera que, para el momento en el que se interpuso la demanda, el proceso se adelantó en contra de una empresa de servicios públicos mixta y, en todo caso, esta busca la reparación de los perjuicios causados en el contexto de las ‘facultades especiales por la prestación de servicios públicos’ que regula el artículo 33 de la Ley 142 de 1994.

28. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer una demanda de reparación directa contra una empresa de servicios públicos. Lo anterior, dado que la falta de mantenimiento de los circuitos constituye una desatención en el uso de los derechos para la utilización del espacio público. En esta medida, se trata de las facultades especiales por la prestación de servicios públicos, en los términos del artículo 33 de la Ley 142 de 1994.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,