Auto nº 1293/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023

1. La sociedad comercial Clínica Medical S.A.S.[1] (en adelante Clínica Medical) instauró demanda contra la Unión Temporal Medisalud UT[2] (en adelante Medisalud). Esta acción se presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que dirimiera el conflicto de glosas suscitado entre las dos entidades. Por lo tanto, solicitó que se le ordenara a la demandada efectuar el pago de la suma de cuatro millones treinta y tres mil trescientos veintiún pesos ($4.033.321) por concepto de la prestación de servicios de salud[3].

2. Mediante Auto A2020-001416 del 18 de junio de 2020, la Superintendencia Nacional de Salud rechazó el conocimiento de la demanda por falta de competencia y la remitió a los jueces administrativos. Sostuvo que su competencia está limitada para resolver los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sin embargo, en el caso concreto, M. es una autoridad que hace parte del régimen excluido[4], en los términos del artículo 279 de la Ley 100 de 1993[5]. Esto porque el pago de las facturas que se exige con la demanda de glosas corresponde a la prestación de servicios médicos a usuarios afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG- y que son prestados por parte de Medisalud UT. Por lo tanto, en el caso particular interviene como demandada una entidad que hace parte de un régimen expresamente excluido del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud.

3. Adicionalmente, la Superintendencia citó la decisión del 11 de agosto de 2014, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura. Allí se dispuso que “el único litigio que dentro del sistema de seguridad social en salud se debe adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el previsto en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, aquel relativo a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público”. De esta manera, explicó que, al tenor del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, se excluye a los afiliados de los Fondos de Prestaciones Sociales del M.. Por lo tanto, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de la demanda presentada por Clínica Medical en contra de Medisalud[6].

4. El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, a través de auto del 27 de mayo de 2021, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[7]. Consideró que el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) establece que esa jurisdicción “conoce los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[8]. A partir de esa disposición, explicó que en el caso concreto el litigio no se trata de la seguridad social de un empleado público, sino que, se ocupa de una diferencia en la ejecución de un contrato de prestación de servicios de salud, suscrito entre dos personas jurídicas de derecho privado[9].

5. Además, fundamentó su postura en una decisión del Consejo Superior de la Judicatura “en los términos del literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 (…), cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales conoce de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dicha competencia la ejerce a prevención en relación con la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social”[10]. Finalmente, estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tenía competencia para conocer el asunto particular. Lo anterior, porque la controversia surgió a partir del trámite de glosas entre el prestador del servicio de salud y quien está llamado a reconocer y pagar el costo de dicha prestación[11].

6. Mediante correo electrónico del 21 de octubre de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja remitió las diligencias a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto[12].

7. El expediente le fue repartido al magistrado sustanciador el 11 de octubre de 2022 y remitido al despacho el 14 de octubre siguiente[13].

Competencia

8. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[14]. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   Presupuesto subjetivo

   El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce funciones jurisdiccionales que le atribuye la ley[15]); y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja).

   Presupuesto objetivo

   Existe una controversia respecto del conocimiento de la controversia judicial está relacionada con el conflicto de glosas suscitado entre Clínica Medical IPS S.A.S. y Medisalud.

   Presupuesto normativo

   Los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. Por un lado, la Superintendencia Nacional de Salud explicó que carecía de competencia para conocer de la causa porque Medisalud hace parte del régimen excluido del SGSSS, en términos del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Por su parte, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja manifestó que no era competente porque la demanda no se dirige en contra de una entidad pública. Lo anterior, con fundamento en el artículo 104.4 del CPACA y en dos decisiones del Consejo Superior de la Judicatura.

   Competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades exceptuadas del Sistema General de la Seguridad Social en Salud

10. Competencia restrictiva de la superintendencia de salud[16]. El artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala las materias precisas que la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f de dicha disposición aduce que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

11. De conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Seguridad Social no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional ni a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. De esta manera, esos usuarios gozan de un régimen especial regulado por el Decreto Ley 1795 de 2000 y por la Ley 91 de 1989, respectivamente.

12. Al respecto, la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica y con independencia patrimonial, contable y estadística, cuyos recursos están destinados a atender el pago de las prestaciones sociales que los entes territoriales reconozcan a los docentes afiliados al Fondo Prestacional[17]. Particularmente, el FOMAG celebró un contrato de fiducia con la Fiduprevisora S.A., quien es la entidad vocera y administradora de los recursos de dicho fondo. En ese sentido, la Fiduprevisora es la entidad encargada de celebrar los contratos con las entidades que brindan los distintos servicios cubiertos por el plan de beneficios del M..

13. En el Auto 1806 de 2022 la Corte resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera. En esa oportunidad, la Clínica Partenón LTDA instauró una demanda contra la Dirección de Sanidad Naval del Ministerio de Defensa en la que exigía el pago de una factura por la prestación de servicios de salud a una persona afiliada a la entidad demandada. En ese orden, este Tribunal concluyó que los conflictos relativos a las devoluciones o glosas a las facturas de gastos médicos presentadas antes entidades del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud porque: (i) esas entidad y usuarios hacen parte de un régimen de salud especial exceptuado a partir del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y (ii) como el servicio ya fue prestado, dicho procedimiento no tiene por objeto garantizar la prestación del servicio médico, sino definir a quién le corresponde asumir su pago. Por lo tanto, es una controversia económica y no de salud.

14. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA dispone qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como cláusula general estableció que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

15. Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. El artículo 2 del Código Procesal del Trabajo delimita la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Especialmente, el numeral 4° de esa disposición, establece que aquella conocerá “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

16. Competencia residual de la jurisdicción ordinaria civil. El artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia decreta que la función jurisdiccional “se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso determina que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”. Además, establece que “[c]orresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil”[18].

17. El conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, por las razones que se expondrán a continuación:

18. En primer lugar, la Superintendencia Nacional de Salud tiene una competencia limitada para decidir sobre los conflictos derivados del trámite de devoluciones o glosas, pues únicamente puede conocer aquellos que se dan entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud[19]. En ese sentido, de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993[20], los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. se encuentran excluidos de ese sistema.

19. En el caso concreto, la demanda de devoluciones y glosas se instauró en contra de Medisalud. Dicha entidad es contratista de la Fiduprevisora S.A.[21] y está encargada de prestar servicios médicos a los beneficiarios del Magisterio[22]. De esta manera, en el expediente se encuentra acreditado que el pago exigido por parte de Clínica Medical S.A.S. tiene como fundamento la prestación de los servicios de salud a dos personas que pertenecen al régimen especial de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[23]. Por lo tanto, la Superintendencia Nacional de Salud no tiene competencia para conocer del trámite de devoluciones y glosas suscitado en el caso particular, pues M. es una entidad excluida del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

20. En segundo lugar, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tampoco tiene competencia para conocer de la demanda presentada por Clínica Medical S.A.S. en contra de la Unión Temporal Medisalud. Al respecto, esta Corporación ha determinado que, en el artículo 104 del CPACA, el Legislador prescribió cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En tal sentido, como cláusula general, determinó que son del resorte de esta jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En el caso particular, el origen de la controversia no se suscitó a partir de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo. Esto porque se trata de una discusión sobre dos facturas glosadas por parte de Medisalud UT, mediante las cuales, la demandante pretende el pago de la prestación de servicios de salud.

21. Asimismo, el numeral cuarto de ese artículo precisa que esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social[24]. Al respecto, la Sala advierte que la problemática del caso concreto no se trata sobre la seguridad social de empleados públicos. Por el contrario, se trata de un conflicto relativo a la financiación de los servicios de salud, entre entidades que no son de derecho público. De conformidad con el artículo 104 del CPACA, se entiende por entidad pública todo organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. De esta manera, por un lado, la demandante es una sociedad por acciones simplificada; y por el otro, la demandada es una unión temporal, quien carece de personalidad jurídica.

22. Adicionalmente, la Sala Plena advierte que no se puede reputar que una unión temporal tenga naturaleza pública o privada, pues se trata de un contrato que carece de personalidad jurídica independiente de las personas que la conforman. Bajo esa consideración, de la lectura del expediente no se pudo conocer cuáles son las entidades que conforman la Unión Temporal Medisalud. En el mismo sentido, tampoco se encontró que dicha asociación estuviere integrada por personas de derecho público.

23. En tercer orden, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral no está facultada para conocer del proceso de la referencia. En oportunidades anteriores, la Sala se ha pronunciado respecto del trámite de devoluciones o glosas y ha determinado que “este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[25]. En tal sentido, la demanda de glosas presentada por Clínica Medical S.A.S en contra de M. no es una controversia que se relacione con la prestación de servicios de seguridad social, sino que busca dirimir el conflicto suscitado en torno a su pago.

24. En la demanda, Clínica Medical S.A.S. pretende que se dirima el conflicto de glosas suscitado entre esa entidad y Medisalud UT con el fin de que se le ordene a dicha entidad efectuar el pago de dos facturas generadas con ocasión de la prestación de servicios de salud. De esa manera, la Sala concluye que el conocimiento de la demanda de glosas le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil. Esto, en virtud de la cláusula de competencia residual prevista en el artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y en el artículo 15 del Código General del Proceso.

25. En ese sentido, el conocimiento del presente asunto no le está atribuido a otra jurisdicción ni a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. En primer lugar, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene competencia para conocer del particular porque la controversia no tiene origen en un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo, ni tampoco se trata de un conflicto relativo a la seguridad social de servidores públicos. En segundo lugar, la Superintendencia Nacional de Salud no es competente por tratarse de entidades que prestan servicios a los afiliados de un régimen expresamente excluido (los usuarios del FOMAG). Por último, no es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral porque la demanda no versa sobre la prestación de servicios de salud, sino sobre la financiación de los mismos.

26. Ahora, si bien el conflicto se configuró entre la Superintendencia Nacional de Salud y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el asunto se remitirá a la Oficina de Reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Tunja. De esta forma, se preservarán los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, tenidos en cuenta por la Corte cuando se advierte que en el caso particular el juez competente es uno distinto a los que propusieron el conflicto[26].

Regla de decisión. De conformidad con el artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de controversias que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos a usuarios afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los eventos en los que no intervengan entidades públicas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,