Auto nº 1295/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2454 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1295 de 2023
Expediente: CJU-2454.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá -Sección Tercera- y Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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La sociedad H.L.S., mediante apoderado, y Y.L.L.G. promovieron demanda administrativa[1] contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional Agencia de Logística de las Fuerzas Militares, el Consorcio Las Mercedes[2], la Aseguradora Berkley Internacional Seguros Colombia SA y el señor J.C.R.G..
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Los demandantes suscribieron con el Consorcio Las Mercedes, como contratista de la Agencia de Logística de las Fuerzas Militares[3], contrato por mano de obra CLM-011 del 1 de febrero de 2017[4] y otrosí N°1 del 23 de mayo de 2017[5] donde se fijó como objeto la construcción de todos los elementos de mampostería de un edificio del Ejército Nacional[6] y, por consiguiente, a través de 17 facturas[7] indicó el valor de los trabajos ejecutados, por un valor final de $955748.865,73[8]. Sin embargo, aducen que, a pesar de lo anterior, el consorcio demandando (i) no ha devuelto el valor correspondiente a la retención de garantía[9]; (ii) reportó información errónea respecto de las relaciones comerciales entre las partes a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); y (iii) adeuda a la parte demandante, por concepto de trabajos adicionales, la suma de $59991.476[10].
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Por lo anterior, pretendieron, entre otras, que se declare (i) la responsabilidad de las entidades que conforman la parte demandada por la falla en la prestación del servicio; (ii) que suscribió el contrato por mano de obra CLM-011 el 1 de febrero de 2017 y el otrosí N°1 del 23 de mayo de 2017 con el consorcio demandado; (iii) que este último se sustrajo injustificadamente del pago de la contraprestación a su cargo[11]. Como consecuencia del incumplimiento, se declare (iv) la terminación de los contratos y; (v) que las entidades demandadas se beneficiaron sus servicios prestados. Por último, se condene (vi) a la parte demandada a la corrección de los reportes de ingresos realizados ante la DIAN y al pago de las sanciones que eventualmente imponga la autoridad referida; y (vii) a las entidades demandadas al pago, a favor de la parte demandante, de las sumas correspondientes al daño emergente[12], lucro cesante y daños morales.
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El asunto fue repartido al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo -Sección Tercera- de Bogotá como medio de control de controversias contractuales. La referida autoridad, mediante auto del 11 de agosto de 2020[13], declaró la falta de legitimación por pasiva de la Agencia de Logística de las Fuerzas Militares en virtud a que las pretensiones de la demanda recaían sobre el contrato por mano de obra CLM-011 de febrero de 2017, suscrito entre entidades privadas. Señaló que no se estaba dentro de lo estipulado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), toda vez que el acuerdo no había sido pactado directamente con la entidad pública, sino que las actividades desarrolladas en virtud del contrato recaían sobre una sede militar[14]. Por consiguiente, al verificar el carácter privado de las demás entidades demandadas, declaró que no contaba con competencia para asumir el conocimiento del presente asunto y, en consecuencia, remitió el expediente a los jueces civiles del circuito de la ciudad.
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El 17 de junio de 2022[15], el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencias y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Señaló que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[16], el juez administrativo no podía adelantar la declaratoria de falta de legitimación de la entidad pública demandada, dado que lo hizo previo a admitir la demanda. En consecuencia, determinó que el proceso versaba sobre una acción de controversias contractuales que, según el artículo 141 del CPACA, es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023 y enviado a este despacho el 10 de marzo del mismo año[17].
Competencia
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De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo; tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[18]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:
Presupuesto subjetivo
El conflicto se suscitó entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contenciosa administrativa y, otra de la jurisdicción ordinaria civil.
Presupuesto objetivo
La controversia se enmarca en una causa judicial, específicamente, en la demanda promovida por la sociedad H.L.S., mediante apoderado, y Y.L.L.G. contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional Agencia de Logística de las Fuerzas Militares, el Consorcio Las Mercedes, la Aseguradora Berkley Internacional Seguros Colombia SA y el señor J.C.R.G..
Presupuesto normativo
El Juez Sesenta y Uno Administrativo del Bogotá sostuvo que, dada la falta de legitimación por pasiva por parte de la entidad pública demandada, no se estaba ante los presupuestos del artículo 141 del CPACA. En esa medida, remitió el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, puesto que se trataba de una controversia contractual entre privados. Por otro lado, el Juez Quinto Civil del Circuito de Bogotá adujo que no le era dable al juez administrativo declarar la falta de legitimación por pasiva de la entidad pública demandada antes de la admisión de la demanda, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, en atención a que se trataba de una acción de controversias contractuales presentada en contra de una entidad pública, el asunto es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en atención al artículo 141 del CPACA.
La subcontratación en los contratos estatales
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En el Auto 383 de 2022, la Sala Plena, a partir de lo explicado por el Consejo de Estado[19], determinó que un contratista del Estado puede contratar a un tercero para desarrollar el objeto del contrato estatal. En este caso el tercero sustituye parcial y materialmente al primero [contratista], quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado. Asimismo, esta figura hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. Tal circunstancia implica que las obligaciones que surgen solo son exigibles entre ellos y no vinculan a la entidad estatal en virtud del principio de relatividad de los contratos. Sin embargo, indicó dicha Corporación que esto no limita a la entidad estatal para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, por lo que el contratista conserva frente a la entidad pública la responsabilidad por la ejecución del contrato.
Competencia para conocer de las controversias contractuales[20]
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El artículo 104.2 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los conflictos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Esto tiene lugar a través del medio de control de controversias contractuales regulado por el artículo 141 de la misma norma.
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El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) establecen una cláusula general residual de competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria. Esto implica que esta jurisdicción conocerá de todas las controversias que no han sido atribuidas explícitamente a otra y particularmente lo hará la especialidad civil.
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En el Auto 348 de 2022[21], la Corte, al conocer de un asunto similar al aquí estudiado y al analizar la normativa atrás referida, señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de controversias contractuales cuando (i) el contrato sobre el que se plantea la controversia tenga como una de las partes a una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado; y (ii) no se configure ninguna de las excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo previstas en el artículo 105 del CPACA. En esa medida, configuró la siguiente regla de decisión:
En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular.
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En el presente asunto se advierte que la Agencia Logística de las Fuerzas Armadas suscribió con el Consorcio Las Mercedes el contrato 001-225-15, que tenía como fin la construcción de un edificio de diez pisos de seis habitaciones por piso de vivienda fiscal para oficiales, ubicado en el cantón occidental de la seccional Bogotá. A su vez, el Consorcio Las Mercedes subcontrató a la sociedad H.L.S. para desarrollar una parte del contrato principal, concretamente, la construcción de todos los elementos de mampostería del proyecto antes referido, a través del contrato por mano de obra CLM-011 del 1 de febrero de 2017 y el otrosí N°1 del 23 de mayo de 2017.
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Por lo anterior, la Sala encuentra que el asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, pues (i) el contrato sobre el que se plantea la controversia no es un contrato estatal, ya que fue suscrito entre particulares[22]. Ello, toda vez que no fue suscrito por una entidad pública ni por un particular en ejercicio de funciones propias del Estado y, en consecuencia, (ii) no se está dentro de los escenarios descritos por los artículos 104.2 y 141 del CPACA, que activan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias contractuales.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá -Sección Tercera- y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Quinto Civil del Circuito es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la sociedad H.L.S. y Y.L.L.G. contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional Agencia de Logística de las Fuerzas Militares, el Consorcio Las Mercedes, la Aseguradora Berkley Internacional Seguros Colombia SA y el señor J.C.R.G..
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2454 al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá -Sección Tercera- y a los sujetos procesales y partes interesadas.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 005.DemandaSubsanada.pdf. La demanda original fue radicada el 14 de febrero de 2020.
[2] Conformado por Construcciones Rubasa SA, Assignia Infraestructuras SA Sucursal Colombia y MRB Ingenieros Arquitectos SA.
[3] Dentro del contrato de licitación 001-225-15, que tenía como fin la construcción de un edificio de diez pisos de seis habitaciones por piso de vivienda fiscal para oficiales, ubicado en el cantón occidental de la seccional Bogotá.
[4] El valor total del contrato es de $808870.783. Expediente digital. Archivo 002.anexosdemanda .pdf.
[5] El valor total señalado en el documento es de $130.709-206. Expediente digital. Archivo 002.anexosdemanda .pdf.
[6] En concreto, se indicó que lo contratado era para un edificio de vivienda fiscal del ejército ubicado en el cantón Caldas de la ciudad de Bogotá. Asimismo, se estableció una retención de garantía del 10% del total del acta de corte de obra realmente ejecutada.
[7] Dichos documentos fueron suscritos entre el 21 de febrero de 2017 y el 16 de noviembre del mismo año. Asimismo, se acompañaron de la planilla o corte de obra.
[8] La parte demandante explicó que el valor inicial de los contratos era de $939´579.889. No obstante, se realizaron trabajos adicionales, que igualmente fueron objeto de las deducciones, entre ellas, la retención de garantía del 10% acordada.
[9] Los cuales estima en $95´574.900.
[10] Expediente digital. Archivo 006.Anexos.pdf. La suma referida corresponde a (i) $12000.000 por concepto de jardineras en concreto a la vista; (ii) $9000.000 por concepto de anclajes; (iii) $9000.000 por concepto de pañetes de bordillos de puestas ventanas; (iv) $7704.692 por concepto de trabajos realizados Corte N°19 y; (v) $22286.784 por concepto de trabajos realizados Corte N°20.
[11] Las cuales señaló como la devolución de la [retención de] garantía, correspondiente al 10% de los servicios efectivamente facturados, al igual que el pago de los servicios adicionales no facturados, reporte irregular de la DIAN, entre otros.
[12] Estimó que ascendía a $160566.376, derivado de lo correspondiente a la retención de garantía no devuelta y a los trabajos adicionales no cancelados por la entidad.
[13] Expediente digital. Archivo Expediente digital. Archivo 008.Autoremiteporcompetencia.pdf.
[14] Expuso que, para acudir a la jurisdicción a través del medio de control de controversias contractuales, es necesario que la responsabilidad se derive de un contrato estatal, situación que no se cumple pus no existe ningún vínculo entre el demandante y la Agencia logística de las Fuerzas Militares. Asimismo, señaló que, si en gracia de discusión, se advirtiera una falla del servicio propia de una reparación directa, en la demanda no se hace alusión a un hecho, omisión o extralimitación de la entidad pública, dado que solo se refiere a la ejecución de una relación contractual privada.
[15] Expediente digital. Archivo 022AutoConflictoCompetencia.pdf.
[16] Citó la Sentencia con referencia SC 2215-2021.
[17]. Expediente Digital, Archivo 03Constancia de Reparto CJU-2454.pdf
[18] Auto 155 de 2019. Respecto al factor subjetivo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al factor objetivo, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). Finalmente, sobre el factor normativo, se entiende que no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de agosto de 2013 (23088). Radicado: 52001-23-31-000-1999-00985-01(23088).
[20] Para la parte considerativa de la presente decisión se retomaran los conceptos señalados en los Autos 348 y 383 de 2022.
[21] En esa oportunidad, la Corte conoció de un conflicto de jurisdicciones fundado en el conocimiento de una acción de controversias contractuales derivada del incumplimiento de un contrato suscrito entre particulares. En concreto, una de las entidades de naturaleza privada, que había firmado un acuerdo con una entidad pública, subcontrató a la otra para la realización de una parte de las actividades convenidas con el Estado.
[22] Al respecto, se recuerda que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los consorcios ( ) son un conjunto de personas naturales o jurídicas que comparten un objetivo común, responden solidariamente por las obligaciones derivadas de la adjudicación y del contrato y no constituyen una persona jurídica distinta de sus integrantes, quienes mantienen su personalidad individual, sin perjuicio de que para efectos de la contratación designen un único representante (negrilla por fuera del texto original). Sentencia del 14 de mayo de 2004 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, R.. 15321.
