Auto nº 1423/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023

1. P.A.R.A., a través de apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral[1] contra la E.S.E. Hospital Universitario de Santander (en adelante, “la E.S.E.”) y solidariamente contra la Cooperativa de Trabajo Asociado y Servicios Varios de Colombia CTA -COOTRADECOL-, la Cooperativa de Trabajo Asociado y B.S. de los Trabajadores -COASESORES C.T.A-, la Unión Temporal FL Profesionales de la Salud, la Cooperativa de Trabajo Asociado de Apoyo en Servicios Profesionales y Empresariales -APOYO INTEGRAL CTA- y la Asociación de Trabajadores del Sistema Nacional de Salud, Seguridad Social y Saneamiento Ambiental -DARSALUD AT-.

2. El demandante solicitó que se declare la existencia de un contrato de trabajo entre él y la E.S.E., desde el 2 de marzo de 2009 hasta el 13 de abril de 2014 en calidad de trabajador oficial. Adicionalmente, el accionante solicitó que se le reconozcan y paguen todas las acreencias laborales, así como una indemnización por despido sin justa causa y las sanciones moratorias a las que haya lugar. El señor R.A. desempeñó los cargos de Auxiliar Administrativo y Operario de Central de Esterilización[2].

3. Específicamente, el demandante solicitó que se declare que la relación laboral con la E.S.E. se desarrolló y ejecutó a través de dos contratos de prestación de servicios con la E.S.E. y también de otros contratos suscritos con las otras entidades demandadas. Dichas entidades se componen de una unión temporal, tres cooperativas de trabajo asociado y una asociación de trabajadores.

4. Además, el señor R.A. manifestó que: (i) laboró en la E.S.E. durante el tiempo señalado de forma continua e ininterrumpida, (ii) prestó sus servicios de manera personal, (iii) estuvo bajo una subordinación continua y (iv) cumplió con unas funciones y horario establecido por la entidad demandada. Por esto, solicitó que se declare que la E.S.E. fue su empleador y que, por lo tanto, es responsable del pago de las acreencias laborales causadas en el tiempo que laboró en dicha entidad. Los contratos mencionados por el demandante fueron celebrados de la siguiente forma:

   Empleador

   Periodo

   Entidad usuaria

   Cooperativa de Trabajo Asociado y Servicios Varios de Colombia CTA -COOTRADECOL-

   02/03/2009-01/01/2010

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

   Cooperativa de Trabajo Asociado y B.S. de los Trabajadores -COASESORES C.T.A-

   02/01/2010-14/04/2011

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

   Cooperativa de Trabajo Asociado de Apoyo en Servicios Profesionales y Empresariales -APOYO INTEGRAL CTA-

   15/04/2011-10/03/2012

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

   Unión Temporal FL Profesionales de la Salud

   11/03/2012-29/04/2012

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

   30/04/2012-31/07/2012

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

   01/08/2012-31/10/2012

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

   Asociación de Trabajadores del Sistema Nacional de Salud, Seguridad Social y Saneamiento Ambiental -DARSALUD AT

   01/11/2012-13/04/2014

   E.S.E. Hospital Universitario de Santander

5. La demanda correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Oralidad de B., quien inicialmente inadmitió la demanda[3]. Luego de que fue subsanada, ese juzgado la admitió en auto del 7 de diciembre de 2015[4]. El 23 de enero de 2019, se llevó a cabo la audiencia de trámite y juzgamiento en primera instancia -regulada por el artículo 80 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS)- y allí el juez declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto[5]. De acuerdo con ese despacho, la jurisdicción competente es la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque la demandada es una Empresa Social del Estado y sus servidores, por regla general, son empleados públicos. Además, el juzgado encontró que el demandante no entra en las excepciones previstas en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 para ser considerado un trabajador oficial, ya que no desempeñaba un cargo no directivo destinado al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales[6].

6. Para esa autoridad judicial, si bien podría parecer que las funciones de auxiliar administrativo y operario de central de esterilización son cargos destinados al mantenimiento de la planta física de la E.S.E., lo cierto es que el demandante desempeñaba unas funciones específicas para el área jurídica y para la Central de Esterilización que no estaban relacionadas con el mantenimiento de toda la planta física hospitalaria[7]. En este sentido, el juzgado citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[8] y de la Corte Constitucional[9] para concluir que las funciones del demandante no se enmarcan en la categoría de trabajador oficial, sino en la de empleado público.

7. Luego, el asunto correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de B.. El 5 de noviembre de 2019, dicha autoridad judicial rechazó la demanda por caducidad[10]. Sin embargo, el 25 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander revocó dicho auto y, en su lugar, admitió la demanda[11]. Posteriormente, el 9 de julio de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de B. declaró su falta de jurisdicción y planteó un conflicto negativo de jurisdicciones. Ese juzgado sustentó su posición en el artículo 2 del CPTSS y el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[12].

8. El juzgado afirmó que el asunto trata sobre una controversia laboral y prestacional, y que el mismo demandante se define como un trabajador oficial que prestó sus servicios a una entidad pública a través de unas vinculaciones con otras empresas. En este sentido, para esa autoridad judicial, la controversia gira en torno a reconocer un contrato de trabajo, por lo que es necesario aplicar la regla general de competencia y que el asunto sea resuelto por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[13].

9. El asunto fue remitido a la Corte Constitucional y, el 2 de mayo de 2023, se asignó el expediente a la magistrada ponente[14]. Posteriormente, el 5 de mayo de 2023, el proceso fue entregado a su despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional (SIICOR)[15].

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Este Tribunal estima que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17].

12. Adicionalmente, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber:

    i) Presupuesto subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que hayan rechazado o reclamado la competencia para conocer el asunto.

    ii) Presupuesto objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.

    iii) Presupuesto normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa.

13. En este caso se cumplen los presupuestos antes mencionados. En primer lugar, el conflicto se generó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Oralidad de B., que pertenece a la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de B., que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, las dos autoridades rechazaron expresamente su competencia para conocer el asunto. Por lo anterior, se cumple el presupuesto subjetivo.

14. En segundo lugar, el conflicto tiene que ver con una demanda ordinaria laboral mediante la cual se pretende el reconocimiento de una relación laboral y el pago correspondiente de acreencias laborales y prestacionales. En ese orden de ideas, se cumple el presupuesto objetivo.

15. Por último, las dos autoridades en conflicto plantearon fundamentos de índole legal y jurisprudencial para fundamentar su falta de competencia. Por un lado, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Oralidad de B. argumentó que la jurisdicción competente para resolver el asunto es la contenciosa administrativa porque la E.S.E. es una Empresa Social del Estado y sus servidores, por regla general, son empleados públicos. Además, las funciones que desempeñaba el demandante no corresponden a las de un trabajador oficial, sino a las de un empleado público, conforme a lo establecido en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[18] y de la Corte Constitucional[19]. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de B. sustentó su posición en el artículo 2 del CPTSS y en el artículo 104.4 del CPACA y consideró que el asunto se refiere a una controversia originada en un contrato laboral.

    Jurisdicción competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria. Reiteración del Auto 252 de 2022 y Auto 1528 de 2022

16. En el Auto 252 de 2022, la Corte Constitucional estudió un asunto en el que una ciudadana reclamó la existencia de una relación laboral con una ESE y, solidariamente, con una empresa temporal. La accionante alegó que prestó sus servicios a la ESE -empresa usuaria- como médica general y que fue vinculada a través de sucesivos contratos de trabajo obra o labor. En esa oportunidad, la Sala Plena, luego de analizar el régimen jurídico de los trabajadores en misión vinculados a las empresas de servicios temporales y el régimen jurídico de las ESE, definió que:

    “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando quiera que esta última (i) sea una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación”[20]

17. Por su parte, en el Auto 1528 de 2022, la Sala Plena señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una entidad privada, se discuta directamente la existencia de la relación entre el trabajador y una ESE y/o el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- por parte de esa entidad pública y de la empresa privada. Lo anterior cuando: (i) se debata que se encubrió una relación con la ESE, donde concurren empleados públicos y excepcionalmente trabajadores oficiales; y (ii) dentro del trámite no pueda establecerse que, en principio, las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial[21].

    El régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado -ESE-. Reiteración del Auto 252 de 2022

18. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, las ESE son creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación directa de servicios de salud. El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que las ESE:

    “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.

19. El artículo 195 numeral 5 de la misma Ley dispone que “[l]as personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Particularmente, los artículos 26 y 30 de la Ley 10 de 1990 consagran lo siguiente:

    “Artículo 26. Clasificación de empleos. (...) || PARAGRAF0. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.

    Artículo 30. Régimen de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos. Las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo, sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo. || A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley”.

20. En consecuencia, como se desprende de las normas citadas, la vinculación laboral del personal de una E.S.E. es, por regla general, bajo la modalidad del empleado público, salvo que las personas se desempeñen en el “mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales”, caso en el cual se consideran como trabajadores oficiales.

    Jurisdicción competente para conocer los asuntos relacionados con la declaración de un contrato realidad presuntamente oculto en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado

21. Según lo resuelto en el Auto 492 de 2021[22], la competencia judicial para conocer de las demandas que se presenten en contra de las entidades públicas, con el fin de obtener la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Sala llegó a esta conclusión porque, en primer lugar, el tipo de controversia planteada cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública y la validez de un acto administrativo. Es decir, los fundamentos fácticos y jurídicos de estas demandas, así como sus pretensiones, se refieren a un litigio en el que se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública. En segundo lugar, porque la revisión de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De manera que, lo que se propone es el examen de la actuación de la administración, es decir, la revisión de los contratos estatales para determinar si se celebró y ejecutó realmente un vínculo de tal naturaleza o un contrato laboral, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 y en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA.

22. Además, la Corte señaló que en estos casos no resulta viable aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial facultada para conocer de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su aplicación está sujeta a que exista certeza sobre la naturaleza de un vínculo contractual o legal y reglamentario. En contraste, el examen que se debe adelantar cuando se pretende la declaratoria de un contrato realidad es, precisamente, la existencia de ese tipo de relación laboral.

23. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el presente caso de acuerdo con la regla fijada en los autos 252 de 2022 y 1528 de 2022. En efecto, el demandante afirmó haber prestado sus servicios como Auxiliar Administrativo y Operario de Central de Esterilización mediante sucesivos contratos que suscribió de forma directa con la ESE y también a través de una unión temporal, tres cooperativas de trabajo asociado y una asociación de trabajadores. En este sentido, el demandante pretende el reconocimiento de una relación laboral con la E.S.E. Hospital Universitario de Santander, pues considera que prestó sus servicios de forma directa a esa entidad. Así, el señor R.A. alega ser acreedor de unos derechos laborales que le habrían sido desconocidos por una entidad pública.

24. En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 195 numeral 5 de la Ley 100 de 1993, las ESE tienen como regla general de vinculación que sus trabajadores son empleados públicos. En tercer lugar, todo indica que las labores que realizó el demandante no estuvieron relacionadas con el mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales en la medida en la que el servicio que habría prestado estuvo relacionado con unas funciones específicas en el área jurídica y en el área de Central de Esterilización. En ese orden de ideas, dado que la discusión objeto de estudio se enmarca es la posible existencia de una relación laboral entre la ESE y la accionante quien, en principio, habría tenido la calidad de empleada pública, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto.

25. Finalmente, la Sala no pierde de vista que en este caso el demandante alegó que sus servicios fueron prestados a través de diferentes modalidades, entre ellas la suscripción de contratos de prestación de servicios con la ESE. Pese a ello, esta circunstancia no modifica la conclusión a la que se arribó en párrafo anteriores. Esto es así porque, tal y como se expuso en las consideraciones de esta ponencia, a partir de la línea consolidada desde el Auto 492 de 2021, la Corte ha definido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es igualmente competente para conocer de las demandas en las que se alega la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

26. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto es el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de B..

Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal y/o con un sindicato, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal y/o el sindicato como a la usuaria, cuando quiera que esta última (i) sea una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,