Auto nº 1468/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023
| Fecha | 12 Julio 2023 |
| Número de sentencia | 1468/23 |
| Número de expediente | CJU-3843 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1468 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3843.
Conflicto de jurisdicciones entre Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
B.D.C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
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El 11 de enero de 2023[1], el señor W.L.E. presentó acción de cumplimiento en contra del municipio de Ibagué con el propósito de que se le ordene adelantar todas las gestiones tendientes para cumplir el artículo 355 del Decreto 1000-0823 de 2014[2]. La mencionada norma dispone:
Artículo 355. IDENTIFICACIÓN DE LOS RIESGOS ALTOS NO MITIGABLES POR REMOCIÓN EN MASA, INUNDACIÓN Y TORRENCIALIDAD EN LOS CENTROS POBLADOS RURALES. En un tiempo no mayor a corto plazo, en cabeza del grupo de Atención y prevención de desastres o quien haga sus veces, deberá realizar los estudios detallados a escala 1:500 para la identificación de los riesgos altos no mitigables por remoción en masa e inundación en los centros poblados rurales identificados en el presente decreto y la determinación de acciones de gestión que se deban llevar a cabo[3].
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El señor L.E. precisó en la demanda que, el 22 de noviembre de 2022, solicitó al alcalde de Ibagué aportar copia de los estudios ordenados por el artículo 355 del Decreto 1000-0823 de 2014. No obstante, para la fecha de presentación de la demanda, el señor L.E. no había recibido una respuesta de parte de la alcaldía[4].
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El asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Ibagué[5], el cual admitió la demanda en Auto del 20 de enero de 2023[6]. Sin embargo, mediante Auto del 7 de febrero siguiente, esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto y ordenó su remisión a los jueces civiles del circuito de Ibagué[7]. Como fundamentos de esa determinación, el juez señaló que carece de jurisdicción para tramitar el asunto debido a la norma especial de competencia prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la cual atribuye a la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de las acciones de cumplimiento dirigidas contra las autoridades administrativas para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9 de 1989 y en la propia Ley 388 de 1997[8].
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En concreto, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Ibagué indicó que la norma objeto de la acción de cumplimiento presentada por el señor L.E. trata un asunto relacionado con la prevención de desastres del componente rural, de tal forma que se relaciona directamente con las materias, asuntos e instrumentos reglados en la Ley 9 de 1979 (SIC), concretamente en el Título VIII, comoquiera que allí se regula lo relacionado con la prevención de desastres y la adopción de medidas necesarias para prevenirlos[9]. Igualmente, el juez señaló que la norma se relaciona con el artículo 17 de la Ley 388 de 1997 que dispone que los esquemas de ordenamiento territorial deben contener la determinación de las zonas de amenaza, riesgos naturales y las respectivas medidas de protección. Por último, el juez hizo referencia a decisiones de la Corte Constitucional[10] y del Consejo de Estado[11] sobre el alcance del artículo 116 de la Ley 388 de 1997.
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El 14 de febrero de 2023 se efectuó el nuevo reparto del expediente. En esta oportunidad, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué[12]. En Auto del 28 de febrero de 2023[13], ese juez declaró también su falta de jurisdicción para dar trámite a la acción de cumplimiento, propuso conflicto entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué advirtió que, con la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, el legislador estableció la competencia en materia de acción de cumplimiento fundada en el criterio subjetivo, esto es, en calidad del demandado, tal como lo prevé el artículo 146 [del CPACA[14]][15]. Además, el juez afirmó que la Ley 393 de 1997 derogó tácitamente la regla de competencia jurisdiccional prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, por lo que deben aplicarse las disposiciones de la Ley 393 de 1997 que asignan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las acciones de cumplimiento.
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El 10 de marzo de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional por parte del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué[16]. El 11 de abril de 2023, el asunto fue repartido a la magistrada ponente[17], y la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho el 14 de abril siguiente[18].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[19].
Presupuestos para la configuración de los conflictos de jurisdicción
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Esta Corporación señala que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[20].
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Ahora bien, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario verificar la concurrencia de tres presupuestos[21], a saber: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen el conocimiento del proceso; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.
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En consecuencia, previo al planteamiento de las consideraciones a que haya lugar, la Sala procederá a verificar si en el presente asunto se satisfacen los requisitos antes mencionados.
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En primer lugar, se satisface el presupuesto subjetivo en tanto la controversia surgió entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y consideran que no son las competentes para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Ibagué que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el otro, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué que integra la jurisdicción ordinaria.
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En segundo lugar, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo, pues la controversia entre las mencionadas autoridades judiciales surgió respecto del conocimiento de la acción de cumplimiento presentada por el señor W.L.E. en contra del municipio de Ibagué con el propósito de que se le ordene dar cumplimiento al artículo 355 del Decreto 1000-0823 de 2014.
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Por último, se cumple el presupuesto normativo por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que no tienen jurisdicción para resolver el asunto. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Ibagué señaló que, de conformidad con el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, el Auto 951 de 2021 de la Corte Constitucional y algunas decisiones del Consejo de Estado, el conocimiento de la acción de cumplimiento formulada por el señor L.E. le corresponde a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, pues está relacionada con materias de prevención de desastres y de adopción de medidas de protección reguladas en las leyes 9 de 1979 y 388 de 1997. Por su parte, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué argumentó que el artículo 146 del CPACA y la Ley 393 de 1997 asignan la competencia respecto de las acciones de cumplimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, sostuvo que la Ley 393 de 1997 derogó tácitamente la regla de competencia jurisdiccional prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y que es invocada por el juez contencioso para sustentar su incompetencia.
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Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena pasará a exponer las consideraciones a partir de las cuales se dirimirá la controversia.
Reglas de competencia jurisdiccional respecto de las acciones de cumplimiento.
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La acción de cumplimiento se encuentra consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política que señala que [t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido[22]. En desarrollo de esta disposición constitucional, se expidió la Ley 393 de 1997 que reguló la acción de cumplimiento. El artículo 3 de la mencionada ley estableció como regla de competencia que, de las acciones de cumplimiento conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo[23].
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Sin embargo, la Ley 388 de 1997[24] tiene una regla de asignación de competencia jurisdiccional específica respecto de las acciones de cumplimiento con las que se persigue el cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo por parte de entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa. En concreto, el numeral 1 del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 señala que la acción de cumplimiento sobre dichos asuntos debe ser presentada ante los jueces civiles del circuito.
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En el Auto 951 de 2021, la Sala Plena de esta Corte se pronunció respecto de la aparente contradicción entre ambas normas. En esa oportunidad, la Corte concluyó que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de las acciones de cumplimiento cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Para arribar a esta determinación, la Corte señaló que, aunque la Ley 393 de 1997 es posterior a la Ley 388 de 1997, lo cierto es que esta última no fue derogada tácitamente por la regulación general de la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997. De acuerdo con la Corte, no existe contradicción o incompatibilidad entre ambas disposiciones, pues [u]nas regulan de forma general el procedimiento de la acción de cumplimiento, mientras que las otras regulan esta acción constitucional en el marco de unas materias específicas[25]. En esta línea, la Corte indicó que debe darse prelación a la regla de competencia jurisdiccional prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 cuando se pretende el cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con los usos del suelo y los planes de ordenamiento territorial por parte de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones administrativas.
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Con base en ese análisis, la Corte asignó la competencia para conocer la acción de cumplimiento que dio origen a la controversia resuelta en el Auto 951 de 2021 a la jurisdicción ordinaria civil, pues estableció que la acción estaba dirigida a solicitar el cumplimiento de obligaciones relacionadas con las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991.
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Recientemente, a través del auto 821 de 2023, en un asunto que involucra a las mismas partes objeto de este litigio y en el cual se reclamaba el cumplimiento de las mismas normas aquí invocadas, esto es el Decreto No. 1000-0823 de 2014, la Sala Plena de esta Corporación resolvió reiterar el auto 951 de 2021. En esa ocasión la Corte encontró que el objeto del litigio efectivamente trata sobre el cumplimiento de deberes establecidos en las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991 relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo.
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En consecuencia, la determinación de la jurisdicción competente para conocer una acción de cumplimiento exige verificar si la ley o acto administrativo objeto de la acción está relacionado con el cumplimiento de leyes o actos administrativos sobre planes de ordenamiento territorial o usos del suelo por parte de entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa; caso en el cual la competente es la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, de la de conformidad con el artículo 116 de la Ley 388 de 1997[26]. De no ser así, las normas de competencia aplicables serán las previstas en la Ley 393 de 1997 que reguló de manera general la acción de cumplimiento.
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El conflicto entre jurisdicciones estudiado en esta oportunidad se generó respecto de la acción de cumplimiento presentada por el señor W.L.E. en contra del municipio de Ibagué. A través de la acción formulada, el señor L.E. pretende que se ordene al municipio de Ibagué cumplir el artículo 355 del Decreto 1000-0823 de 2014. Dicha norma del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué dispone que, en el corto plazo, el grupo de Atención y prevención de desastres -o quien haga sus veces- deberá adelantar los estudios requeridos para la identificación de los riesgos altos no mitigables en los centros poblados rurales identificados en el decreto, al igual que la determinación de las acciones de gestión que deberían llevarse a cabo frente a dichos riesgos.
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Para esta Sala, la acción de cumplimiento respecto de la cual se suscitó el presente conflicto entre jurisdicciones debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, especialidad civil. Esto es así, en tanto la norma cuyo cumplimiento se persigue está relacionada con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo. En efecto, no solo está contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Ibagué, sino que también regula una materia que, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 388 de 1997[27], hace parte del contenido mínimo de los esquemas de ordenamiento territorial. En este sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el conocimiento del asunto corresponde al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué.
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Por esta razón, la Sala ordenará remitirle a esa autoridad judicial el expediente CJU-3843 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, a las partes y a los demás interesados en el proceso.
Regla de decisión. La jurisdicción civil es la competente para conocer de las acciones de cumplimiento dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o contra particulares en ejercicio de funciones administrativas, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y con el principio de especialidad21.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué es la autoridad competente para conocer de la acción de cumplimiento instaurada por W.L.E. en contra del municipio de Ibagué, con la que busca que se ordene el cumplimiento del artículo 355 del Decreto 1000-0823 de 2014.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-3843 al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, a las partes y a los demás interesados en el proceso.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 0002. DemandaAnexos.pdf, p.1.
[2] Ibid., p.4.
[3] Artículo 355 del Decreto 1000-0823 de 2014.
[4] Expediente digital. Archivo 0002. DemandaAnexos.pdf, p.3.
[5] Ibid., p.1.
[6] Ibid., p.14-16.
[7] Ibid., p.53-57.
[8] Ibid., p. 54.
[9] I..
[10] Al respecto citó el Auto 951 de 2021.
[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 9 de mayo de 2012, radicación número 25000-23-21-000-2011-00804-01, en cita de providencia del 14 de diciembre de 2006 proferida dentro del expediente con radicación No. 08001-23-31-000-2005-03220-01.
[12] Expediente digital. Archivo 0001. ActaReparto.pdf, p. 6.
[13] Expediente digital. Archivo 0005. AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf, p.1-2.
[14] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
[15] Ibid., p.1.
[16] Expediente digital. Archivo 02CJU-3843 Correo Remisorio.pdf, p.1.
[17] Expediente digital. Archivo 03CJU-3843 Constancia de Reparto.pdf, p. 1.
[18] I..
[19] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[20] Corte Constitucional. Autos 155 de 2019. M.J.F.R.C.. AV. D.F.R.. AV. A.L.C.. AV. A.J.L.O.. AV. J.F.R.C.. AV. A.R.R.. A041 de 2021. M.D.F.R., A281 de 2021. M.G.S.O.D. y A282 de 2021. M.D.F.R..
[21] Corte Constitucional. Auto 155 de 2019.
[22] Constitución política de 1991, art. 87.
[24] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
[25] Auto 951 de 2021.
[26] Esta regla de decisión, estructurada en el Auto 951 de 2021 fue reiterada recientemente en los Autos 822, 823 y 825 de 2023, entre otros.
[27]ARTÍCULO 17.- Contenido de los esquemas de ordenamiento territorial. Los esquemas de ordenamiento territorial deberán contener como mínimo los objetivos, estrategias y políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del suelo, la división del territorio en suelo urbano y rural, la estructura general del suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos domiciliarios, la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de protección, las zonas de conservación y protección de recursos naturales y ambientales y las normas urbanísticas requeridas para las actuaciones de parcelación, urbanización y construcción. (Subrayas fuera del texto original).
