Auto nº 1561/23 de Corte Constitucional, 19 de Julio de 2023

1. El 24 de marzo de 2022, el señor M.A.L.G. (en adelante, “demandante”), a través de apoderado, presentó una demanda ordinaria laboral en contra de la Gobernación de Antioquia (en adelante, “demandada”), con el fin de que se concedan las siguientes declaraciones y condenas:

   “1. Sírvase declarar que el demandante es beneficiario de la CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO y LAUDOS ARBITRALES VIGENTES suscritos entre el SINDICATO DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y la GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA.

2. Como consecuencia de lo anterior, se reconozca y pague la PENSIÓN DE JUBILACIÓN CONVENCIONAL (CLAUSULA DUODÉCIMA DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO suscrita el 9 de diciembre de 1970 y presente en la recopilación de normas convencionales en el artículo 96), desde el momento en que mi representado cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicios.

3. Sírvase reconocer y pagar el RETROACTIVO PENSIONAL debidamente indexado desde la fecha en que mi representado reunió los requisitos de tiempo de servicio y edad.

4. Sírvase reconocer los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, en su defecto indexar tales valores.

5. Sírvase condenar al demandado a costas y agencias en derecho.”[1] (Énfasis del texto original).

2. Como sustento de lo anterior, el demandante manifestó que nació el 18 de abril de 1964 y cumplió 50 años el 18 de abril de 2014.

3. Informó que el 18 de septiembre de 1989 se vinculó a la Gobernación de Antioquia para desempeñar el cargo de “OFICIAL DE I (T.O)” adscrito a la planta global de la administración departamental, en calidad de trabajador oficial[2]. El 18 de septiembre de 2009, el actor cumplió 20 años de servicio en dicha entidad.

4. Señaló que entre la organización sindical Sintradepartamento y la accionada se han suscrito varias convenciones colectivas de trabajo (CCT). Indicó que, el 7 de febrero de 1990, se afilió al sindicato, por lo que es beneficiario de las normas convencionales vigentes, específicamente, las contenidas en la CCT suscrita el 11 de febrero de 2019. En ese sentido, transcribió los artículos 96, 99 y 100 convencionales que establecen los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación y de la liquidación de la mesada pensional[3].

5. El 13 de mayo de 2014, solicitó el reconocimiento de la pensión convencional ante la Gobernación de Antioquia. Sin embargo, en Resolución No. 065978 de 28 de mayo de 2014, la accionada negó lo solicitado al considerar que el peticionario no cumplió con los requisitos previstos en la norma convencional antes de que entrara en vigor el Acto Legislativo 01 de 2005.

6. Alegó que la anterior resolución desconoce la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según la cual “en asuntos como este el tiempo de servicio es el único requisito para adquirir el derecho y que la edad es solo una condición para su exigencia”[4] (énfasis en el texto original). Con base en las sentencias C-314 de 2004 y SU-555 de 2014 de este tribunal, sostuvo que las condiciones normativas de la CCT constituyen un derecho adquirido de los afiliados al sindicato. Señaló que, conforme con la jurisprudencia constitucional, los convenios internacionales de la OIT prevalecen en el ordenamiento jurídico interno y sus recomendaciones tienen fuerza vinculante. Por último, afirmó que las CCT deben interpretarse de acuerdo con el principio de favorabilidad.

7. El asunto correspondió por reparto al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín que, en auto de 5 de mayo de 2022, resolvió rechazar la demanda, declarar la falta de competencia funcional y ordenar la remisión del expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad. A su juicio, la competencia para conocer del asunto recae en la Jurisdicción de lo Contencioso de lo Administrativo (en adelante, “JCA”), por cuanto el demandante busca el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a cargo de una entidad de derecho público, en los términos del artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”)[5].

8. El asunto bajo examen le fue asignado al Juzgado 24 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. En auto de 11 de julio de 2022, el citado juzgado declaró la falta de competencia para conocer de la demanda y, por consiguiente, propuso el conflicto de jurisdicciones de la referencia. Por ende, dispuso la remisión del expediente a la otrora Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Tal decisión fue corregida en auto de 25 de agosto del mismo año, en el sentido de remitir el asunto a esta corporación.

9. La citada decisión se fundamentó en las siguientes razones. En primer lugar, señaló que la JCA no tiene competencia para conocer de las controversias que se originen directa o indirectamente de un contrato de trabajo, o de aquellas suscitadas entre los servidores públicos y la administradora de pensiones de derecho privado. En segundo lugar, de tales asuntos le corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria (en adelante, “JO”), en su especialidad laboral y de seguridad social, conforme lo dispuesto en el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, “CGP”), que modificó el artículo 2.4. de la Ley 712 de 2001 que, a su vez, modificó el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”). En tercer lugar, manifestó que, aunque el artículo 104 del CPACA establece que la JCA conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que se encuentren comprendidas las entidades públicas, en el presente asunto debe tenerse en cuenta que el artículo 105.4 ibíd. estipula que tal jurisdicción no conocerá de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

10. En cuarto lugar, afirmó que la doctrina ha sostenido que existen actos administrativos que por su naturaleza no son enjuiciables por la JCA, sino por la JO. En quinto lugar, refirió que, en el auto 537 de 2021, este tribunal reiteró que los jueces ordinarios laborales conocen de las controversias relativas a “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública.” Finalmente, consideró que, en el caso concreto, no le asiste la razón al juzgado ordinario laboral sobre la falta de competencia, pues se concentró en la naturaleza pública de la entidad demandada, sin tener en consideración la calidad de trabajador oficial del demandante. Por lo tanto, concluyó que la JCA carece de competencia para conocer de la demanda[6].

11. El 19 de octubre de 2022, el Juzgado 24 Administrativo Oral del Circuito de Medellín remitió el expediente a esta corporación, siendo asignado el 5 de mayo de 2023 al despacho del magistrado sustanciador, para lo de su competencia[7].

12. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 del 2015.

13. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha indicado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

14. En particular, se ha sostenido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere que se acrediten los siguientes tres presupuestos[9]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]; (ii) presupuesto objetivo que se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]; y el (iii) presupuesto normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].

15. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias relacionadas con servidores públicos. Respecto de la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, la Corte Constitucional ha señalado que existen dos reglas: “Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.”[13] (énfasis añadido).

16. Tales reglas de competencia se fundamentan en las siguientes premisas:

    (i) Ley 270 de 1996, en el artículo 12, establece que la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción.

    (ii) Ley 712 de 2001, en el artículo 2.4, en cuanto a la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, establece que esta conocerá de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

    (iii) CPACA, en el artículo 104.4, prevé que son competencia de los jueces administrativos los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (énfasis añadido).

    (iv) CPACA, en el artículo 105.4, estipula que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales” (énfasis añadido).

    (v) En tanto la naturaleza de la vinculación del trabajador es determinante para efectos de la asignación de competencia, la Corte ha recordado que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario[14], prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros. En cambio, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado[15], se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, por ejemplo, la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras[16].

    (vi) El Consejo de Estado[17] y el Consejo Superior[18] de la Judicatura han determinado que la definición de la jurisdicción competente para conocer de las controversias relacionadas con las prestaciones sociales de los servidores públicos depende de la verificación de dos aspectos: (i) “la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación” y (ii) “la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor”.

17. En concordancia con los anteriores postulados, la Corte ha señalado que las diferencias en la naturaleza del vínculo de un trabajador oficial y de un empleado público constituyen un criterio útil para determinar la jurisdicción a la que corresponde conocer de un litigio relacionado con el reconocimiento de prestaciones sociales contenidas en la Convención Colectiva de Trabajo. En concreto, este tribunal ha determinado que “si la demanda versa sobre una pensión convencional, el actor tendrá la calidad de trabajador oficial. [...] sólo quienes ostentan dicha condición pueden suscribir convenciones colectivas y, por tanto, acceder a ese tipo de prestaciones. Así, de conformidad con el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, corresponderá a la jurisdicción ordinaria conocer el asunto”[19].

18. Asimismo, en el auto 011 de 2022, la Sala Plena estudió un conflicto de jurisdicciones que se suscitó entre dos autoridades judiciales pertenecientes a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en una demanda que pretendía el cumplimiento de las condiciones dispuestas en una convención colectiva de trabajo. En ese orden de ideas, fijó la siguiente regla de decisión: “corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocer de los asuntos en los que se pretenda el cumplimiento de una convención colectiva de trabajo, celebrada entre trabajadores oficiales y una entidad pública, de acuerdo con el artículo 2º.1 del CPTSS y la cláusula general de competencia establecida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996”.

19. Examen del caso concreto. En el caso sub judice, la Sala observa que concurren los tres presupuestos para configurar un conflicto negativo entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, dado que las autoridades enfrentadas pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín, que hace parte de la JCA, y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de la misma ciudad, que pertenece a la JO. En cuanto al (ii) presupuesto objetivo, se constata la existencia de una causa judicial en la que se originó la controversia sobre el juez competente, la cual corresponde a la demanda laboral presentada por el señor M.A.L.G. en contra de la Gobernación de Antioquia, con el fin de que, entre otras cosas, se conceda el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de origen convencional.

20. Y, finalmente, respecto del (iii) presupuesto normativo, las autoridades en colisión citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA, artículo 2º del CPTSS –modificado por los artículos 712 de 2001 y 622 del CGP–, así como en lo dispuesto por esta corporación en el auto 537 de 2021.

21. Acreditados los referidos presupuestos, la Sala Plena de la Corte considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, por las siguientes razones.

22. Los hechos sobre los cuales se sustenta la demanda no se enmarcan en la regla especial de competencia que asigna a la JCA el conocimiento de las controversias relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales de empleados públicos, cuando tal régimen es administrado por una entidad de derecho público.

23. Lo anterior es así, por cuanto no se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 104.4 del CPACA. En efecto, aunque una persona de derecho público (Gobernación de Antioquia) administra el régimen de seguridad social aplicable al accionante, en principio, éste no tenía la calidad de empleado público al momento en que, presuntamente, se causó la pensión de jubilación –18/09/09, cuando el actor cumplió 20 años de servicio en la institución–. La Sala constata que la naturaleza del vínculo laboral entre el señor L.G. y la Gobernación de Antioquia se dio en términos de un contrato de trabajo propio de un trabajador oficial, mas no en virtud de una relación legal y reglamentaria, que caracteriza a los empleados públicos[20]. Precisamente, en su calidad de trabajador oficial, el 7 de febrero de 1990, el demandante se afilió a la organización sindical SINTRADEPARTAMENTO[21], que celebró con la entidad demandada la CCT objeto de litigio.

24. Esta realidad fue omitida por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín al proponer el presente conflicto de jurisdicciones, pues sin examinar la naturaleza del vínculo laboral del demandante, decidió rechazar la competencia para conocer de la demanda únicamente bajo el argumento de que el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación está a cargo de una entidad de derecho público, en los términos del artículo 104.4 del CPACA. De esta manera, fundado en una aplicación aislada de dicha norma, el juzgado laboral desconoció lo dispuesto en el artículo 105.4 ibídem y la regla residual de competencia, según la cual le corresponde a la JO, en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de las controversias en las que esté involucrado un trabajador oficial y la reclamación de una prestación social contenida en una CCT.

25. Sobre la base de las razones expuestas, la Sala Plena encuentra que la demanda laboral que suscitó este conflicto entre jurisdicciones le corresponde tramitarla al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Medellín. Por consiguiente, se ordenará remitir el expediente CJU-3049 a dicha autoridad, para que continúe el trámite del proceso que corresponda. Igualmente, le asistirá el deber de comunicar la presente decisión al Juzgado 24 Administrativo Oral de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

26. Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador oficial en el que se pretende controvertir una decisión que niega el reconocimiento de un derecho contenido en una convención colectiva de trabajo.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,