Auto nº 1384/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023

1. L.J.A.D., actuando mediante apoderada, presentó ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado demanda administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Salud y Protección Social- Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Lo anterior, con el propósito de que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la demandada ordenó el cobro derivado de las reclamaciones reconocidas y pagadas por el entonces Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante FOSYGA) por concepto de los servicios médicos prestados a quien resultó lesionado como consecuencia de un accidente de tránsito ocasionado por una motocicleta que se encontraba a nombre de la demandante y al momento del accidente no estaba amparada por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (en adelante SOAT), y resolvió un recurso de reposición en contra de esta decisión. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se reconozca que la demandada perdió la facultad de cobro persuasivo y coactivo en tanto el término para realizar el recobro se encuentra prescrito y, en consecuencia, se declare que la ADRES carece de título ejecutivo para adelantar el procedimiento de cobro coactivo y se archive dicho procedimiento.[1]

2. Efectuado el reparto el 13 de noviembre de 2019, el proceso correspondió al despacho del C.M.C.G.. Esa autoridad, mediante Auto del 29 de noviembre de 2019, remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá (reparto) por considerar que el Consejo de Estado conoce en única instancia de la nulidad y restablecimiento del derecho de aquellos actos de contenido particular que no tienen cuantía, expedidos por autoridades del orden nacional. En el caso concreto, advirtió que, si bien los actos demandados fueron expedidos por una autoridad del orden nacional, estos tienen una cuantía inferior a los 300 SMLMV, razón por la cual el juez administrativo es competente para conocer en primera instancia.[2]

3. El 16 de diciembre de 2019, el asunto fue repartido al Juzgado 39° Administrativo Oral de Bogotá-Sección Cuarta. El 15 de enero de 2020 esa autoridad judicial resolvió no avocar conocimiento y remitir a los Juzgados Administrativos-Sección Primera. Señaló su falta de competencia dada la naturaleza del asunto, toda vez que en el caso concreto se pretende la nulidad de los actos administrativos que no resuelven excepciones contra un mandamiento de pago ni se dictaron al interior de un proceso de cobro coactivo, por lo que es competente para conocer de la demanda la sección primera o residual.[3]

4. El asunto fue asignado por reparto del 7 de febrero de 2020 al Juzgado 45° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá-Sección Primera, el cual, mediante Auto del 5 de marzo de 2020, inadmitió la demanda y concedió un término de 10 días para subsanar.[4] Allegados los documentos requeridos, en decisión del 16 de octubre de 2020, el mencionado Juzgado admitió la demanda. Pese a lo anterior, en decisión del 10 de diciembre de 2021, el Juzgado declaró la falta de competencia para conocer la controversia y remitió el expediente a los Juzgados Laborales de Bogotá (reparto).[5]

5. Para llegar a esta conclusión argumentó que el proceso bajo estudio es de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral de acuerdo con lo previsto en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, que en su numeral 4° establece que corresponde a esa jurisdicción el conocimiento de “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Asimismo, se refirió a la Sentencia C-1027 de 2002, en la cual se estudió la constitucionalidad de dicha norma y se indicó que la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en los asuntos señalados es independiente de la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. Adicionalmente, resaltó que el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 estableció los servicios del régimen general de seguridad social para casos de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito.

6. Al estudiar el caso concreto, el Juzgado señaló que la solicitud de la demanda se relaciona con un asunto relativo a un servicio contemplado en el régimen de seguridad social integral, sin que la víctima o la demandante pertenezcan a algún régimen exceptuado, por lo que la controversia se suscita entre un usuario del sistema general de seguridad social y la administradora de recursos. Por lo anterior, al margen de que exista un acto administrativo expedido por una entidad pública, la controversia debe ser resuelta por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

7. En contra de esta decisión, la entidad demandada presentó recurso de reposición en el que expuso que el procedimiento de reclamación sobre el cual recae el caso objeto de estudio es un procedimiento administrativo en el que no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Por el contrario, lo que allí se pretende es resolver un desequilibrio económico entre las partes y no una discusión sobre la prestación del servicio en sí misma. Por lo anterior, y en aplicación de lo señalado por la Corte Constitucional en Auto 389 de 2021, consideró que se trata de una controversia de conocimiento de los Juzgados Administrativos. Asimismo, resaltó que en la demanda se pretende la nulidad de actos administrativos, cuyo juicio de legalidad está en cabeza del juez administrativo. Conforme a lo anterior, solicitó reponer el Auto de 10 de diciembre de 2021 y, en su lugar, declarar la competencia para conocer del proceso.[6]

8. Mediante Auto del 4 de marzo de 2022, el Juzgado 45° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá decidió no reponer su decisión del 10 de diciembre de 2021. Para sustentar su decisión, reiteró que, de acuerdo con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado,[7] si el asunto que se debate versa sobre los recobros por la prestación de los servicios de salud quien debe asumir la competencia es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.[8]

9. Efectuado el reparto el 27 de mayo de 2022, el asunto correspondió al Juzgado 16° Laboral del Circuito de Bogotá, el cual en decisión del 29 de agosto de 2022 rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Subrayó que aquello que suscita la controversia no hace parte de la prestación de los servicios de la seguridad social en salud, dado que la entidad demandada no se identifica como una EPS o IPS y el litigio concierne a la solicitud de nulidad de las resoluciones mediante las cuales la ADRES adelantó la actuación administrativa de cobro. Por lo anterior, en atención al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 105 y 138 del mismo cuerpo normativo, la controversia se fundamenta en el reproche de inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto de la administración, por lo que debe ser resuelta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[9]

10. Mediante sesión virtual del 6 de junio de 2023 el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 9 de junio siguiente.

1. Competencia

   11. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11]

   13. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Constatación

       Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]

       El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (el Juzgado 45° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá-Sección Primera), y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 16° Laboral del Circuito de Bogotá).

       Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]

       Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer de la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se ordenó el cobro a la demandante de los recursos pagados por el FOSYGA a la IPS por los servicios prestados a quien resultó lesionado en accidente de tránsito por vehículo no amparado por el SOAT y que se encontraba registrado a nombre de la demandante al momento del accidente.

       Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[14]

       Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.

       Por un lado, el Juzgado 45° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá-Sección Primera señaló que, de acuerdo con los artículos 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, es competente la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral para conocer de la controversia en tanto se deriva de un servicio contemplado en el régimen general de seguridad social integral.

       Por su parte, el Juzgado 16° Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que, de acuerdo con los artículos 104, 105 y 138 de la Ley 1437 de 2011, es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de la controversia, pues la entidad demandada no se identifica como una EPS o IPS, y lo que se debate es la nulidad de actos administrativos al interior de un proceso de cobro.

       C.A. objeto de decisión y metodología

   14. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 16° Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá-Sección Primera. En primer lugar, estudiará la competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos proferidos por la ADRES en el marco de procedimientos de cobro coactivo por servicios médicos prestados derivados de accidentes de tránsito. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

4. La competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos al interior de un procedimiento de cobro coactivo por servicios médicos derivados de accidentes de tránsito corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

   15. A partir de lo establecido en Auto 389 de 2021,[15] reiterado en numerosos pronunciamientos de esta Sala,[16] se ha señalado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de aquellas controversias en las que se cuestione un acto administrativo proferido por la ADRES relacionado con el procedimiento de recobros de servicios y tecnologías en salud. La Sala llegó a esta conclusión a partir de dos características relevantes de este tipo de procesos: (i) se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES en el marco de un procedimiento administrativo, encuadrándose de esta manera en la competencia prevista en el artículo 104.1 de la Ley 1437 de 2011; y (ii) no corresponde a lo señalado en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, en tanto no se discute, en estricto sentido, la prestación de los servicios en seguridad social.

   16. Estas consideraciones también se han aplicado en eventos en los que se discuten procedimientos de recobro derivados de los servicios de salud prestados a pacientes que han sido víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos que no se encuentran amparados por el SOAT, por lo que su financiación se realiza con cargo a la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (en adelante ECAT) administrada por la ADRES. En estos casos se ha determinado que la regla mencionada de forma precedente es aplicable en tanto las reclamaciones de pago ante la ECAT son equiparables a los recobros, pues se trata de procedimientos administrativos en los que la ADRES emite actos administrativos.[17]

   17. Por otro lado, en materia de procedimientos administrativos de cobro coactivo, en el Auto 023 de 2023,[18] la Sala determinó que el ordenamiento jurídico le ha otorgado a este tipo de procedimientos el carácter de “asunto sujeto al derecho administrativo en el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la llamada a resolver las controversias que puedan surgir”. Así, al resolver un asunto en el que se discutía la competencia para conocer de la nulidad de dos actos administrativos proferidos por Colpensiones, uno de ellos en el cual se ordenaba librar mandamiento de pago en contra del demandante en virtud del proceso de cobro coactivo, la Corte determinó que, a pesar de que en el asunto se planteaba una controversia de la seguridad social (reliquidación de la pensión de vejez), esta consideración no afectaba la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en tanto el actor perseguía el control de legalidad del acto administrativo de cobro coactivo proferido por Colpensiones. A partir de estas consideraciones, estableció como regla de decisión “En los procesos en los que se solicite la nulidad de actos administrativos proferidos al interior del trámite del proceso de cobro coactivo adelantado por una entidad pública, la competencia recaerá en la Jurisdicción Contencioso Administrativa de conformidad con el entendimiento armónico y sistemático de los artículos 5° de la Ley 1066 de 2006, 835 del Estatuto Tributario y 101, 104 inciso primero y 138 de la Ley 1437 de 2011”.

   18. Asimismo, el Auto 736 de 2022[19] reconoció la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo incluso cuando esos procedimientos se derivan de servicios de salud prestados. En efecto, en el caso resuelto en esa oportunidad se estudió la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por COOMEVA EPS S.A. en contra de los actos administrativos proferidos por la E.S.E Hospital H.M.P. de Neiva, en el marco de un proceso coactivo adelantado en contra de la demandante. En aquella ocasión, la Corte consideró que el procedimiento de cobro coactivo constituye una facultad exorbitante de la Administración para cobrar las deudas a su favor, fundamentada en la prevalencia del interés general. Además, señaló que los actos proferidos en el marco de este tipo de procedimientos pueden ser controvertidos ante el juez administrativo de acuerdo con lo previsto en los artículos 98, 100 y 101 de la Ley 1437 de 2011. Para el caso concreto, esta Corporación resaltó que, pese a que concurrían obligaciones derivadas de un contrato de prestación de servicios en salud, la controversia gira alrededor de la validez jurídica de los actos administrativos emitidos en el marco del procedimiento coactivo, por lo que es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   19. En conclusión, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado de manera consistente que en aquellos eventos en los que se discuta la legalidad de actos administrativos expedidos al interior de un procedimiento administrativo, incluso cuando el procedimiento se derive del cobro coactivo de la prestación de servicios de salud ya prestados, es competente para conocer del asunto la Jurisdicción Administrativa.

   20. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas de nulidad en contra de actos administrativos emitidos al interior de procedimientos de cobro coactivo, incluso cuando esos procesos se derivan de la prestación de servicios de salud. Esto, de conformidad con los artículos 98, 100, 101 y 104.1 de la Ley 1437 de 2011.

5. Caso concreto

   21. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 16° Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá-Sección Primera.

   22. La Corte encuentra que la presente controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que cuestiona los actos administrativos proferidos por la ADRES al interior de un procedimiento de cobro coactivo adelantado en contra de la demandante. Si bien el cobro se deriva del pago realizado por la ADRES por concepto de los servicios médicos prestados a quien sufrió accidente de tránsito ocasionado por un vehículo registrado a nombre de la demandante, el cual no se encontraba amparado por el SOAT, y por tanto tiene su origen en una prestación de la seguridad social, la controversia actual discute la validez jurídica de los actos administrativos emitidos.

   23. Por lo anterior, y siguiendo las reglas jurisprudenciales establecidas para aquellos casos en los que se cuestionan actos emitidos al interior de procedimientos administrativos, así como lo consagrado en los artículos 98, 100, 101 y 104.1 de la Ley 1437 de 2011 que determinan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando se cuestionan actos de la administración, y en específico aquellos emitidos en el desarrollo de un procedimiento de cobro coactivo, esta Corte considera que es esa jurisdicción la llamada a conocer del presente asunto.

   24. En consecuencia, en el caso bajo estudio la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 45° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá-Sección Primera para lo de su competencia, así como para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 16° Laboral del Circuito de Bogotá.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,