Auto nº 1414/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023

1. El 25 de abril de 2016, el señor M.A.R.R.,[1] a través de apoderado, interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de su pensión de vejez como beneficiario del régimen de transición desde el momento de su causación, esto es, el 29 de julio de 2012 así como las mesadas pensionales adicionales con el reajuste, la indexación y los intereses moratorios correspondientes.[2]

2. Según consta en la historia laboral, el accionante prestó sus servicios para: (i) Industrias Continental del 15 de noviembre de 1978 al 27 de noviembre de 1978; (ii) la Unidad Ejecutora de Saneamiento del 17 de diciembre de 1979 al 31 de diciembre de 1993; (iii) Industrias EKA del 6 de julio de 1989 al 29 de septiembre de 1989; (iv) la Unidad Ejecutora de Saneamiento del 1° de enero de 1994 al 31 de octubre de 1998; (v) la “Sociedad Administradora de Fon” del 1° al 8 de noviembre y del 1° al 31 de diciembre de 1998; (vi) la Unidad Ejecutora de Saneamiento del 1° de diciembre de 1998 al 21 de abril de 2000; (v) R.I.M.N. del 1° de junio de 2007 al 29 de julio de 2007; (vi) CONALMIND del 1° al 9 de enero y del 1° de febrero al 31 de mayo de 2009; (vii) C.V.I.I. del 1 de julio al 17 de julio de 2009; y, (viii) SERVILOGIS CTA del 1° al 20 de agosto y del 1° de septiembre al 31 de octubre de 2009.[3] Esa misma información fue reportada en el texto de la demanda.[4]

3. En cuanto a su historial de cotizaciones, el accionante aseguró que, el 15 de noviembre de 1978, se vinculó al fondo de pensiones del Instituto de Seguridad Social – ISS. El 1 de junio de 1995 se trasladó del ISS al Fondo Privado de Pensiones y Cesantías – Horizonte.[5] Asimismo, con el propósito de regresar a Colpensiones, el demandante interpuso acción de tutela en contra de la entidad, la cual fue resuelta por el Juzgado Promiscuo Municipal de la Victoria mediante sentencia del 5 de mayo de 2014, en la cual se tutelaron los derechos fundamentales del señor R.R. y se le ordenó a la AFP de Pensiones y Cesantías Porvenir (fusionada previamente con el Fondo de Pensiones Horizonte) que declarara la nulidad del traslado y devolviera los fondos a Colpensiones y a esta última que reciba de vuelta la afiliación del demandante.[6]

4. La demanda la conoció el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali, quien, por medio de la sentencia del 10 de febrero de 2020, condenó a Colpensiones a reconocer y pagar la pensión de vejez al demandante, junto con los intereses de mora y la condena en costas.[7] Puesto que no se interpuso recurso de apelación, se procedió a remitir el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Primera Laboral, para surtir el grado jurisdiccional de consulta.[8]

5. En Auto interlocutorio No. 017 del 26 de febrero de 2021, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali dejó sin efectos la sentencia del 10 de febrero de 2020, proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali y declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia, pero manteniendo la eficacia de las pruebas practicadas. Además, ordenó remitir el asunto a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali, pues consideró que son los competentes para resolver el asunto,[9] en razón a que el señor M.A.R.R., ostentó la calidad de empleado público al servicio de la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca y la demandada Colpensiones, es una entidad de derecho público.[10]

6. Como fundamentos jurídicos, señaló que conforme al artículo 26 de la Ley 10 de 1990 (reglamentación del Sistema Nacional de Salud), serán empleados de libre nombramiento y remoción en los entes descentralizados, “a) Los de Secretario de Salud o Director Seccional o Local del sistema de salud, o quien haga sus veces, y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente, siguiente; b) Los de director, representante legal de entidad descentralizada, y los del primero y segundo nivel jerárquicos, inmediatamente, siguientes; y c) Los empleos que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de políticas, planes y programas y asesoría.” De igual manera, refirió que todos los demás serán de carrera administrativa.[11] También afirmó que conforme al artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 (regulación del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales), las personas que presten sus servicios en entidades como Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, entre otros, son empleados públicos, con excepción de los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, quienes son trabajadores oficiales.[12]

7. Por lo cual, afirmó que el señor M.A.R.R. es un empleado público porque el cargo de auxiliar que desempeñó en la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca es un cargo de carrera administrativa, que además no encaja dentro de los denominados de “construcción y sostenimiento de obras públicas.” Entonces, concluyó que el demandante ostentó la calidad de empleado público para el momento en que reclamó el reconocimiento de la pensión de vejez y que Colpensiones es una entidad de derecho público.[13]

8. Según acta individual de reparto del 21 de octubre de 2021, el asunto lo conoció el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali.[14] En Auto Interlocutorio No. 166 del 22 de marzo de 2022, el Juzgado inadmitió la demanda y le solicitó a la parte demandante que en un término de 10 días, adecuara la demanda a esa jurisdicción, como quiera que sólo conocen de los medios de control previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA.[15] Por último, en Constancia Secretarial del 28 de abril de 2022, el Juzgado informó que transcurrido dicho término, la parte interesada guardó silencio.[16]

9. Seguidamente, en Auto No. 339 del 9 de agosto de 2022, el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali planteó el conflicto negativo de competencia con el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Primera Laboral, por lo que dispuso remitir el asunto a la Corte Constitucional, para que resuelva lo pertinente al conflicto.[17] Lo anterior, pues estimó que no le asistía competencia para conocer de la controversia, en atención a que en las últimas cotizaciones efectuadas al sistema pensional –previo a la adquisición del estatus pensional del afiliado– este las hizo en calidad de trabajador del sector privado.[18] Por ello, concluyó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral era la determinada para seguir conociendo del asunto.[19]

10. El Juzgado refirió que de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las controversias suscitadas en materia de seguridad social de los servidores públicos y cuando dicho régimen sea administrado por una persona de derecho público.[20] De igual forma, señaló que de acuerdo con el Auto 746 de 2021, reiterado en el Auto 864 de 2021, el cual dirimía un conflicto de competencia relacionado con el reconocimiento de una pensión, la Corte Constitucional dispuso como regla que “(…) la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente.” En esa oportunidad, resaltó que la Sala Plena concluyó que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral era la competente para conocer del asunto, “ya que si bien era una entidad de derecho público la que administraba el régimen de seguridad social aplicable al afiliado, en aquel asunto el promotor del proceso no ostentaba la calidad de empleado público previo a la causación de la pensión, puesto que la última cotización efectuada al sistema la realizó como trabajador vinculado al sector privado.”[21]

11. En sesión virtual del 28 de marzo de 2022, se repartió el expediente del asunto despacho encargado, y fue enviado para sustanciación el 30 de marzo de 2023.[22]

A. Competencia

12. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[23] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

    B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

13. Esta Corte ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[24]

14. En ese sentido, la Sala, por medio del Auto 155 de 2019, precisó que se requieren tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. A continuación, se explica en qué consisten y cómo se acreditan en el caso concreto.

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[25]

    El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[26]

    Existe una controversia entre el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali y el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Primera Laboral, respecto a cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver la demanda interpuesta por el señor M.A.R.R. en contra de Colpensiones con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de su pensión de vejez bajo el régimen de transición.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[27]

    Tanto el Tribunal Superior como el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia.

    La primera autoridad judicial señaló que el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 y el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 disponen quienes son empleados públicos en las diferentes entidades del Estado, lo que conlleva a concluir que el demandante es un empleado público en razón al cargo que desempeñó como auxiliar en la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca y que este no hace parte de la categoría de “construcción y sostenimiento de obras públicas.” Por lo anterior, sostuvo que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer del asunto en cuestión.

    Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que según la regla dispuesta por la Corte Constitucional en el Auto 746 de 2021, reiterado en el Auto 864 de 2021, “la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente.” Por ello, la jurisdicción competente debe ser la ordinaria laboral, en tanto si bien la entidad que administra el régimen de seguridad social del afiliado es una entidad de derecho público, las últimas cotizaciones efectuadas las realizó como trabajador del sector privado.

    C.A. objeto de decisión y metodología

15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones trabado entre el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali y el Tribunal Superior de Cali, Sala Primera Laboral. Para tal efecto, (i) reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y del juez ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales y (ii) resolverá el caso concreto.

    D. La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral cuando se realizan reclamaciones pensionales

16. En el Auto 746 de 2021,[28] la Sala Plena concluyó que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Esto es, en aplicación de las siguientes disposiciones normativas: (i) el artículo 104 del CPACA establece que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos relativos a la seguridad social de los servidores públicos y cuando dicho régimen este administrado por una entidad de derecho público; (ii) el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social - CPTSS,[29] que enmarca la competencia del juez ordinario en su especialidad laboral y de la seguridad social, a las controversias suscitadas en materia de seguridad social entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos; y (iii) el artículo 2.5. de la Ley 712 de 2001,[30] según el cual la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es competente para conocer de la ejecución de las obligaciones emanadas de una relación laboral y del sistema de seguridad social que no correspondan a otra autoridad.

17. De manera que, conforme lo dispuso la providencia en mención, respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social, se previeron las siguientes dos reglas: “Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.”[31]

18. Así mismo, en el Auto 719 de 2022, la Sala Plena precisó la distribución de las competencias entre el juez contencioso administrativo y el ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales, así:

    Jurisdicción competente

    Controversia

    Condición

    Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social

    Seguridad social

    (Numeral 4 artículo 2 CPTSS)

    Trabajador privado u oficial, sin importar la naturaleza de [la] entidad administradora.

    Empleado público o miembro de corporación pública, cuando la entidad administradora sea de naturaleza privada

    Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

    Seguridad social

    (Numeral 4 artículo 104 CPACA)

    Empleado público o miembro de corporación pública, cuando la entidad administradora sea de naturaleza pública.

19. Por último, la Sala también ha señalado dos subreglas para determinar el vínculo jurídico del trabajador en materia de seguridad social: (i) el momento de causación de la prestación, siempre que la relación laboral se mantenga vigente, o (ii) cuando la causación es posterior a que finalice el vínculo laboral, se deberá tener en cuenta la última vinculación laboral.[32]

20. En suma, la Sala Plena de esta Corporación ha concluido que, para establecer la jurisdicción competente para conocer de un reconocimiento y pago de una pensión de vejez, es necesario identificar la forma de vinculación del afiliado al momento de la causación de la prestación o de la última relación laboral. Lo anterior, con el fin de determinar si el afiliado ostentaba o no la calidad de empleado público y en caso de no ostentarla, la competencia para conocer del asunto debe ser de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.

21. A partir de esas consideraciones, en Auto 671 de 2023, la Corte estudió un conflicto entre jurisdicciones ocasionado por una demanda que pretendía el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, en aplicación del régimen de transición. En concreto, el accionante consideraba que tenía derecho a obtener la prestación, porque había trabajado para el Estado más de 20 años y era mayor de 40 años cuando entró en vigencia de la Ley 100 de 1993. En esa oportunidad, la Sala Plena advirtió que, para definir la competencia en esos casos, es necesario establecer el tipo de vinculación del afiliado, al momento en el que el accionante alega que se causó la prestación. Para ese caso concreto, la Corte indicó que el accionante tenía la condición de empleado público. Con todo, al momento de la causación de la prestación, estaba afiliado a una entidad administradora de pensiones de derecho privado. En consecuencia, la competencia para conocer del caso le correspondía a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

    E. Caso concreto

22. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali y el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Primera Laboral. Lo anterior, en atención a la regla de decisión que se itera a continuación.

23. La Sala encuentra que la presente controversia tiene que ver con la competencia para conocer de una demanda que solicita el reconocimiento y pago de una pensión de vejez de parte de una persona que cotizó y estuvo vinculada laboralmente tanto en entidades públicas como privadas. En atención a las reglas jurisprudenciales descritas previamente, la Sala procederá a: (i) establecer la naturaleza de la vinculación laboral del afiliado, al momento en que el accionante alega que se causó la prestación; y, (ii) la entidad administradora del fondo de pensiones en que el afiliado se encontraba afiliado el demandante.

24. En el momento en el que el afiliado alega que se causó la prestación, estaba vinculado con el sector privado. En este caso, si bien el demandante refirió que trabajó en la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca entre el 17 de diciembre de 1978 hasta el 31 de mayo del 2000 y que posterior a ese momento se retiró, la realidad es que, en la demanda alega que la prestación se causó el 29 de julio de 2012, momento en el que cumplió con el requisito de edad para pensionarse. Según la historia laboral obrante en el expediente, para ese momento, el afiliado ya no estaba vinculado con la entidad pública referida. Sus últimas cotizaciones, tuvieron lugar entre del 2007 al 2009, esta vez con varias empresas del sector privado y particulares. Puntualmente, el afiliado trabajó con (i) R.I.M.N. del 1° de junio de 2007 al 29 de julio de 2007; (ii) CONALMIND del 1° al 9 de enero y del 1° de febrero al 31 de mayo de 2009; (iii) C.V.I.I. del 1 de julio al 17 de julio de 2009; y, (iv) SERVILOGIS CTA del 1° al 20 de agosto y del 1° de septiembre al 31 de octubre de 2009.[33] A partir de lo expuesto, esta Corporación, prima facie, concluye que la vinculación del afiliado al momento de la causación de la prestación tenía carácter privado. Por lo tanto, se cumple con la primera regla especial contenida en el Auto 746 de 2021.

25. El régimen pensional del afiliado es administrado por una persona de derecho público. Con base en los elementos probatorios allegados al expediente, el demandante se afilió inicialmente al ISS, posteriormente se trasladó al Fondo Privado de Pensiones y Cesantías Horizonte y luego, a través de una acción de tutela, logró trasladarse nuevamente a Colpensiones. En este orden de ideas, la Sala Plena concluye que el régimen pensional del demandante es administrado por una entidad pública, en este caso, Colpensiones. Por lo que se acredita la condición de la segunda regla especial fijada en el Auto 746 de 2021.

26. A partir de lo expuesto, esta Sala observa que este asunto acreditó únicamente una de las condiciones fijadas por la ley y la jurisprudencia para remitir el caso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En concreto, si bien la controversia gira en torno al reconocimiento y pago de una pensión de vejez por parte de una entidad de derecho público, en principio, la última vinculación laboral del demandante era como trabajador del sector privado. Por lo cual, dando cumplimiento a la regla residual fijada por esta Corporación según la cual, cuando una controversia involucre a un trabajador del sector privado, la competencia radicará en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. En consecuencia, esta Sala ordenará remitir el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Primera Laboral para lo de su competencia, así como para que comunique la presente comunicación a los interesados y al Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali.

27. Regla de decisión. Auto 746 de 2021. La Corte Constitucional determinó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador del sector privado para obtener el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. Lo anterior, porque si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este no ostentó la calidad de empleado público en su última vinculación laboral.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,