Auto nº 1456/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023

1. Causa judicial en el marco de la cual se genera el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 5 de abril de 2022, la señora R.R. de C., en su condición de veedora ciudadana, presentó una acción popular contra (i) el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Ibagué, (ii) el Tribunal de Arbitramento presidido por el señor J.P.G.P., quien fungió como árbitro único, con el fin de dirimir la controversia identificada con el radicado CCI-01E-20152, y (iii) el señor Á.A.Z..

2. A juicio de la demandante, los demandados desconocieron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, previstos en el artículo 4 literales b) y e) de la Ley 472 de 1998, porque al dictar el laudo arbitral del 12 de junio de 2020 que, al interior del proceso CCI-01E-20152 ordenó al Municipio de M.–.T. ordenó pagar una suma de dinero,[1] supuestamente, incurrieron en irregularidades que la demandante denomina como “delitos de prevaricato por acción, prevaricato por omisión y enriquecimiento ilícito”.[2] Además, en relación con el señor Á.A.Z., la acción popular señaló que este es demandado en razón de “ser quien como perito, firma el dictamen sobre el cual, el Tribunal de Arbitramento accionado, hace la liquidación de honorarios que reclama el ejecutante” y cuyo pago ordena el laudo mencionado.[3]

3. Conforme a lo anterior, la demandante solicitó que (i) se protejan los mencionados derechos colectivos y (ii) se ordene al Tribunal de Arbitramento ejecutar las acciones necesarias para corregir los yerros en los que, en criterio de la demandante, incurrió al dictar el laudo arbitral del 12 de junio de 2020 dentro del proceso identificado con el radicado CCI-1E-20152.[4]

4. Pronunciamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 5 de abril de 2022, la demanda fue asignada por reparto al Juzgado 9 Administrativo Oral de Ibagué.[5] Este, mediante Auto del 8 de abril de 2022, declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a los jueces civiles del circuito de Ibagué. Para el efecto, citó el numeral 10 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la Sentencia del 28 de julio de 2005 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,[6] y concluyó que “el Tribunal de Arbitramento demandado es un particular que no ejerce funciones administrativas”, por lo que “este Despacho no cuenta con jurisdicción para avocar conocimiento de la presente acción”.[7]

5. Para justificar esa conclusión, el Juzgado 9 Administrativo Oral de Ibagué citó de manera extensa la Sentencia del 28 de julio de 2005 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,[8] la cual enfatiza en que los árbitros son particulares que transitoriamente administran justicia, y señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo tiene competencia para conocer de acciones populares contra particulares que ejercen funciones administrativas.[9]

6. Además, en la referida Sentencia el Consejo de Estado explica que (i) la Ley 489 de 1998 reguló la función administrativa y el ámbito de aplicación de esa ley fue “limitado a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público”, (ii) en el artículo 110, la ley determinó las condiciones que presuponen el ejercicio de funciones administrativas por un particular, y (iii) respecto de esa disposición, la Sentencia C-866 de 1999 de la Corte Constitucional, señaló que “las funciones propiamente administrativas es en donde cabe la posible atribución de ellas a particulares, y no en aquellas otras de contenido político o gubernamental, como tampoco en las de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas”.[10] Con fundamento en lo anterior, la mencionada sentencia del Consejo de Estado concluye que “la función jurisdiccional si bien hace parte de la función pública, es autónoma e independiente de la función administrativa y por ende la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce, por vía de la acción popular, y conforme a la ley 472 de 1998, del cuestionamiento de decisiones judiciales proferidas por el juez natural ni por el juez transitorio, temporal o excepcional”.

7. En consecuencia, en tanto el Tribunal de Arbitramento demandado, al proferir el laudo del 12 de junio de 2020, ejerció funciones jurisdiccionales transitorias y no funciones administrativas, el Juzgado 9 Administrativo Oral de Ibagué concluyó que, conforme al numeral 7 del artículo 20 del Código General del Proceso, los competentes para conocer de la demanda eran los jueces civiles del circuito.[11]

8. Pronunciamiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El 2 de mayo de 2022, el proceso fue reasignado al Juzgado 6 Civil del Circuito de Ibagué.[12] Dicha autoridad, mediante Auto del 12 de diciembre de 2022, declaró que carecía de jurisdicción para seguir conociendo del proceso. Esto, en tanto, mediante ese mismo Auto, ordenó vincular al proceso al municipio de M. y al señor W.J.G.G., partes del contrato No. 164 del 6 de diciembre de 2005, cuyo cumplimiento analizó y resolvió el Tribunal de Arbitramento demandando. En consecuencia, el Juzgado 6 Civil del Circuito de Ibagué consideró que, conforme al artículo 15 de la Ley 472 de 1998, en virtud de la vinculación del municipio de M., es decir, de una entidad pública y administrativa, la competente para conocer del proceso era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Conforme a lo anterior, ordenó la remisión del expediente al Juzgado Noveno Administrativo del circuito de Ibagué.[13]

9. Segundo pronunciamiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El 19 de diciembre de 2022, el proceso fue repartido, nuevamente, al Juzgado 9 Administrativo Oral de Ibagué,[14] el cual, mediante Auto del 16 de enero de 2023 declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.[15] Para justificar esa postura, citó un Auto proferido el 8 de noviembre de 2022 por el Consejo de Estado, en un proceso de tutela, en el que señaló que “aun cuando la Presidencia de la República y el Tribunal Administrativo del Tolima son algunas de las autoridades accionadas, del escrito de tutela se encuentra que no hay ninguna pretensión en su contra”, por lo que, en virtud del artículo 1 del Decreto 333 de 2021, concluyó que no le correspondía a esa Corporación conocer del asunto. A partir de esa cita, el Juzgado 9 Administrativo Oral de Ibagué, señaló que no tenía jurisdicción para conocer del proceso, por lo que propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.[16]

10. Trámite ante la Corte Constitucional. El 31 de enero de 2023, el Juzgado 9 Administrativo Oral del circuito de Ibagué remitió, mediante correo electrónico, el expediente digital a la Secretaría de la Corte Constitucional.[17] El 11 de abril de la misma anualidad, la Presidenta de la Corte Constitucional en reunión virtual con la Comisión de CJU, repartió el expediente del conflicto de jurisdicción al Magistrado J.E.I.N..[18] Y el 14 de abril de 2023, el expediente fue enviado al despacho del mencionado Magistrado.[19]

1. Competencia

   11. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[20] la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   12. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[21]

   13. En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, precisó que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Contenido

       Constatación

       Subjetivo

       La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[22]

       El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.

       Objetivo

       Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[23]

       Se encuentra en curso un proceso en virtud de la acción popular presentada por la señora R.R. de C., contra el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Ibagué, el Tribunal de Arbitramento presidido por el señor J.P.G.P. con el fin de dirimir la controversia identificada con el radicado CCI-01E-20152, y el señor Á.A.Z.. En desarrollo de ese proceso surgió un desacuerdo entre el Juzgado 9° Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 6° Civil del circuito de Ibagué en relación a cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver la acción popular.

       Normativo

       Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[24]

       Tanto el Juzgado 9° Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, como el Juzgado 6° Civil del circuito de Ibagué, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia, conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos 3 a 8 del presente Auto.

       C.A. objeto de decisión y metodología

   14. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones trabado entre el Juzgado 9° Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 6° Civil del circuito de Ibagué. Para el efecto, (i) se reiterará la jurisprudencia en relación a la jurisdicción competente para conocer de las acciones populares; y se hará referencia a (ii) la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio y de las funciones que ejercen; (iii) la naturaleza jurídica de la función ejercida por los árbitros; (iv) las razones por las cuáles el Consejo de Estado ha diferenciado las funciones administrativas de las funciones jurisdiccionales; (v) la naturaleza jurídica de la función que ejercen los auxiliares de la justicia y (vi) solucionará el caso concreto.

4. Las acciones populares y la jurisdicción competente para tramitarlas. Reiteración de jurisprudencia[25]

   15. La acción popular es un mecanismo previsto en el artículo 88 de la Constitución Política.[26] Su finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares.[27] El Legislador reguló esta acción constitucional mediante la Ley 472 de 1998. En particular, el artículo 15 de esa normativa fijó un factor subjetivo de competencia, que toma en consideración la calidad de los sujetos demandados, al disponer que:

       “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. // En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”

   16. La Sentencia C-215 de 1999 declaró exequible la disposición en cita. Consideró que la determinación de la jurisdicción competente obedece a “la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo (…)[; la cual] tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos”.

   17. Por su parte, el numeral 7 del artículo 20 del Código General del Proceso señala que los jueces civiles del circuito conocen, en primera instancia, “(…) de las acciones populares y de grupo no atribuidas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

   18. Además, en el Auto 799 de 2021, la Corte Constitucional señaló que “[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será́ la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. Al respecto, explicó que “siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. En contraste, cuando el demandado “sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil”. Finalmente, en los casos en los que “concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será Jurisdicción Contencioso Administrativa”.[28]

   19. En suma, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de acciones populares, solo se activa a partir del cumplimiento de una de dos condiciones: (i) que la accionada, o una de ellas, sea una entidad pública o (ii) que la accionada o una de las accionadas sea un particular que desarrolle funciones administrativas. En caso de que no se configure ninguna de estas hipótesis, el asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria civil.

5. Naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio y de las funciones que ejercen

   20. De acuerdo con el artículo 78 del Código de Comercio, las Cámaras de Comercio son personas jurídicas de derecho privado, de naturaleza corporativa, gremial y sin ánimo de lucro.[29] Estas son creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde vayan a funcionar.

   21. Según la Sentencia C-135 de 2016 a estas les corresponde “llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos inscritos en él (…), llevar el registro único de proponentes, el registro de entidades privadas sin ánimo de lucro, y (…) el registro nacional de turismo, el registro de todas las entidades de la economía solidaria, el registro de veedurías ciudadanas, el registro nacional de vendedores de juegos de suerte y azar, y el registro de entidades privadas extranjeras sin ánimo de lucro. Tales registros integrados y que administran las Cámaras de Comercio se conocen como Registro Único Empresarial y Social (RUE)”. Además, les corresponde ejecutar “funciones especiales en el marco de lo previsto en el artículo 116 Superior, relacionadas con el carácter judicial como son las que se cumplen a través de los centros de conciliación y arbitraje que aquellas se encargan de organizar y desde los cuales transitoriamente se realiza el servicio de administrar justicia”.[30]

   22. Todas las anteriores funciones, en principio, le corresponde ejercerlas a la administración pública, pero por expresa habilitación constitucional (artículo 123 y 365 de la Carta Política) es posible que ésta no preste determinados servicios, sino que el legislador autorice que una actividad sea asumida por los particulares mediante la figura de la descentralización por colaboración. Según la jurisprudencia constitucional, la descentralización por colaboración “se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas, v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación Nacional de Cafeteros”.[31] En ese sentido, las Cámaras de Comercio se encuentran sometidas a “los principios de la función administrativa que establece el artículo 209 de la Constitución Política, respecto del cumplimiento de las funciones públicas encomendadas, sin que ello implique una mutación en su condición de sujeto sometido al régimen privado en lo atinente a su organización y al desarrollo de sus actividades propias”.[32]

   23. Conforme a lo anterior, la Sentencia C-1038 de 2002 señaló que “los centros de arbitramento no pueden ser habilitados por la ley para tomar decisiones judiciales indisolublemente ligadas a la suerte del proceso arbitral. Dichas decisiones sólo pueden ser tomadas por los árbitros habilitados por las partes (CP art. 116), sin perjuicio de que la ley pueda conferir a dichos centros labores de apoyo al proceso arbitral, o el desarrollo de ciertas funciones en materia de conciliación”.

   24. En consecuencia, las Cámaras de Comercio son entidades privadas o particulares que, en el marco de lo previsto en el artículo 116 Superior, ejercen funciones administrativas, cuando a través de los centros de arbitraje y conciliación desarrollan actividades relacionadas con la organización y gestión del servicio de administrar justicia.

6. Naturaleza jurídica de la función ejercida por los árbitros

   25. Según el artículo 116 de la Constitución, de manera excepcional, pueden ejercer función jurisdiccional: las autoridades administrativas, siempre y cuando (i) se trate de materias precisas; y (ii) estas excluyan la investigación y juzgamiento de delitos; así como los particulares, siempre de manera transitoria y para los fines de (i) servir como jurados en las causas criminales; (ii) ejercer la actividad de conciliadores; o (iii) obrar como árbitros, habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, conforme lo estipule la ley.

   26. El arbitraje, en ese orden de ideas, es un mecanismo alternativo de solución de controversias, al cual optan las partes con el fin de excluir su conflicto de la justicia ordinaria y someterlo, con fuerza de cosa juzgada, a particulares que temporalmente están investidos de la función jurisdiccional para decidir ese caso específico.[33]

   27. En ese sentido, la facultad de impartir justicia por parte de los árbitros emana de la Constitución. Estos, “administran justicia con los mismos deberes y facultades de los jueces” y, en consecuencia “ejercen función jurisdiccional, administrando justicia de manera transitoria exclusivamente para efectos de solucionar la disputa sometida a su conocimiento, en virtud de la habilitación que mediante el pacto arbitral han realizado las partes, quienes les confieren competencia para el conocimiento y decisión de determinados asuntos”.[34]

7. El Consejo de Estado también ha diferenciado las funciones administrativas de las funciones jurisdiccionales

   28. Al conocer sobre una acción popular que se presentó en contra de un laudo arbitral, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que en virtud del artículo 15 de la Ley 472 de 1998 la jurisdicción de lo contencioso administrativo tenía competencia para conocer sobre “el todo quehacer (sic) de la actividad de las personas jurídicas públicas” que causen daños a los derechos colectivos y “restringidamente sobre el desempeño de los particulares en ejercicio de función administrativa” que amenacen o violen los derechos colectivos.[35]

   29. En relación con el ejercicio de una “función administrativa”, señaló que “dentro de la función pública se distinguen las vertientes de la función ejecutiva, legislativa y judicial y dentro de éstas a su vez las funciones y autoridades administrativas y judiciales, perfectamente separadas en su desempeño y en su naturaleza”.[36] Además, indicó que esas diferencias “se observan en el contenido de la Carta Política”, pues el artículo 209 que se refiere a la función administrativa “está dentro del Título VII atinente a la Rama Ejecutiva”.[37]

   30. Posteriormente, señaló que, si bien la función jurisdiccional hace parte de la función pública “es autónoma e independiente de la función administrativa y por ende la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce, por vía de la acción popular, y conforme a la ley 472 de 1998, del cuestionamiento de decisiones judiciales proferidas por el juez por el juez natural, ni por el juez transitorio, temporal o excepcional”.[38] A partir de ello, concluyó que la demanda no podía “salir avante”, en cuanto hace la “solicitud de ineficacia del laudo arbitral, porque la materia de esta acción popular cuestiona una providencia de los árbitros, jueces excepcionales investidos de jurisdicción temporal por la ley y por la voluntad de las partes”.[39]

8. Naturaleza jurídica de la función que ejercen los auxiliares de la justicia

   31. El artículo 47 del Código General del Proceso dispone que los “cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación”. A partir de esa disposición, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha dicho que “las personas que ocupan estos cargos son particulares, o eventualmente servidores públicos, que ejercen determinadas funciones públicas de manera transitoria y ocasional, y, por otra parte, que solo son auxiliares de la justicia, en principio, los secuestres, partidores, liquidadores, peritos, síndicos, interpretes, traductores y curadores ad lítem”.[40] Así pues, los auxiliares de la justicia “son particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas” y, por ello están “sujetos a un régimen de impedimentos y recusaciones”.[41] Además, estas funciones públicas no corresponden a funciones legislativas, ni jurisdiccionales y, en consecuencia, conforme a lo explicado en el acápite anterior, pueden ser consideradas como funciones administrativas que tienen el propósito de “estar al servicio de los intereses generales”, conforme al artículo 209 de la Constitución Política.

   32. Regla de decisión. De conformidad con establecido en el Auto 799 de 2021, en virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será́ la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.

       I.C. concreto

   33. La Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la acción popular promovida por la ciudadana R.R. de C..

   34. Si bien es cierto lo argumentado por el Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué y, en concreto, que “el Tribunal de Arbitramento demandado es un particular que no ejerce funciones administrativas”, sino funciones jurisdiccionales; en este caso, de todos modos, se cumple uno de los requisitos exigidos por el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 para asignar la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, se evidencia que, en relación con los demás demandados se cumple la condición prevista en esa disposición que exige que en la acción popular se cuestionen actos, acciones u omisiones de personas privadas que desempeñan funciones administrativas. En este caso, ello ocurre respecto de la Cámara de Comercio de Ibagué (Centro de Arbitraje y Conciliación) y el señor Á.A.Z. quien, según la demandante, firmó como perito el dictamen que el Tribunal de Arbitramento accionado usó para determinar el monto de la orden de pago dictada en el laudo arbitral del 12 de junio de 2020 en contra del municipio de M..

   35. La Corte considera que este asunto queda comprendido por la regla establecida en el Auto 799 de 2021. En consecuencia, la Sala Plena dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que la jurisdicción competente para conocer de la acción popular es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, en consecuencia, el ordenará remitir el expediente al Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué y comunicar la presente decisión al demandante.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,