Auto nº 1506/23 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2023
| Fecha | 13 Julio 2023 |
| Número de sentencia | 1506/23 |
| Número de expediente | CJU-2696 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1506 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2696
Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Mompox (Bolívar) y el Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cartagena.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá DC, trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La empresa Suministros EYM (en adelante, el demandante), actuando a través de apoderado, interpuso demanda ejecutiva en contra del Centro de Salud con Camas de El Peñón E.S.E (en adelante, la ESE)[1], a través de la cual solicitó (i) librar mandamiento de pago en su contra por la suma de $ 7.000.000, a título de capital derivado de la factura No. 0406, librada por concepto de la venta de medicamentos y elementos farmacéuticos; (ii) fijar el pago de los intereses bancarios moratorios, de acuerdo con la tasa máxima legal vigente certificada por la Superintendencia Financiera, los cuales se causaron desde el momento en el que se hizo exigible la obligación, hasta que se verifique el pago total de la misma; (iii) decretar el embargo de todas las cuentas corrientes y de ahorro, créditos, CDT y crediservice existentes a nombre de la ESE; y (iv) condenar a esta última al pago de los gastos y costas procesales.
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En auto del 23 de abril de 2019, el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Mompox (Bolívar) declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, motivo por el que ordenó la remisión del expediente a los jueces administrativos de la ciudad de Cartagena[2]. Al respecto, argumentó que, de conformidad con el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de los contratos celebrados por las entidades públicas, hipótesis que, en su criterio, se aplica en el caso concreto, como quiera que la obligación cuya ejecución se pretende se origina en un contrato estatal de suministro de insumos y medicamentos celebrado por la ESE con la empresa demandante.
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Repartido el asunto a los jueces administrativos, mediante auto del 24 de agosto de 2020, el Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cartagena decidió invocar la existencia de un conflicto negativo de competencia y remitir el asunto para su definición a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[3]. A su juicio, una vez revisada la factura No. 0406 del 13 de enero de 2016 no advierte que la misma se fundamente en un contrato estatal celebrado por la ESE y la empresa demandante, por lo que la controversia no se enmarca en los supuestos previstos en el artículo 104.6 del CPACA. Por lo anterior, y en aplicación de la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), la resolución del proceso interpuesto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil.
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Devuelto el asunto al Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cartagena por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, corporación que reemplazó a la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al advertir su falta de competencia para resolver la controversia que se suscitó[4]; el 18 de julio de 2022, el mencionado despacho remitió el conflicto de jurisdicciones a esta corporación, de conformidad con el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015[5].
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De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 18 de abril de 2023, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 21 del mes y año en cita.
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[7]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].
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Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de procesos ejecutivos adelantados en contra de entidades públicas. Reiteración auto 292 de 2023.
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Sobre este asunto, lo primero que se debe indicar es que, para resolver este tipo de controversias, la Sala Plena ha acudido a las reglas previstas en los artículos 104 y 297 del CPACA, así como al artículo 15 del CGP, como quiera que estas normas disponen la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de algunos procesos ejecutivos, así como una cláusula de competencia residual que se encuentra en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Civil, respectivamente.
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En este orden de ideas, de conformidad con los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los conflictos ( ) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado[11], y que, en especial, cuando se trata de procesos de naturaleza ejecutiva, le corresponde resolver aquellos ( ) derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades[12]. Por lo demás, el numeral 3° del artículo 297 de ese mismo cuerpo normativo explica que constituyen títulos ejecutivos ( ) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones[13].
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Por su parte, el artículo 15 del CGP[14] prevé una cláusula de competencia residual, la cual dispone que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.
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Para efectos de definir varios conflictos entre jurisdicciones y en aplicación de las normas en cita, la Sala Plena ha considerado que, cuando se trata de establecer la jurisdicción competente para conocer de un proceso ejecutivo adelantado en contra de una entidad pública, pueden ocurrir los siguientes tres escenarios:
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En el primero, según el auto 403 de 2021, se estableció que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del asunto cuando (i) una entidad estatal, (ii) incorpore derechos en títulos-valores, (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato, (v) la demanda para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.
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En el segundo, según el auto 1027 de 2021, se consideró que la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos adelantados en contra de una entidad pública, cuando existe certeza de que la obligación no se deriva de un contrato estatal. En este sentido, en dicha oportunidad, la Sala Plena argumentó que, en virtud del artículo 15 del [CGP] y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título.
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En el tercero, de acuerdo con el auto 553 de 2022, la Corte indicó que corresponde conocer del proceso ejecutivo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando se promueve el proceso en contra de una entidad pública y no se tiene certeza sobre si la causa del título que se pretende ejecutar tiene fundamento o no en un contrato estatal. En este orden de ideas, se consideró que: cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes tampoco es posible atribuir la controversia a la jurisdicción ordinaria, ya que esta carece de la especialidad jurisdiccional necesaria para analizar este tipo de acuerdos, por lo que en controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, su competencia sería atribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Además, en atención a que las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico[15].
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Precisamente, en el reciente auto 292 de 2023, la Sala Plena de la Corte aplicó esta última regla en un asunto en el que se demandó la ejecución de unas facturas de venta expedidas con ocasión del suministro de productos médico-quirúrgicos a una E.S.E. En tal oportunidad, se argumentó que la competencia para conocer del asunto correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que (i) se trataba de un proceso ejecutivo interpuesto en contra de una E.S.E., como entidad pública descentralizada que integra la Rama Ejecutiva del poder público, de acuerdo con los artículos 38[16] y 68[17] de la Ley 489 de 1998[18]; (ii) el fundamento de la obligación se encontraba en una factura de venta, respecto de la cual no se tenía certeza de si estaba vinculada o no con un contrato estatal; (iii) las partes ejecutante y ejecutado eras las mismas que aparecían en el título; y (iv) las pretensiones podían repercutir en recursos públicos.
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Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Mompox y el Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cartagena, como autoridades que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata de una demanda ejecutiva interpuesta por la empresa Suministros EYM, actuando a través de apoderado, en contra del Centro de Salud con Camas de El Peñón E.S.E. (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en la aplicación de las reglas contenidas en el artículo 15 del CGP y el artículo 104 del CPACA (presupuesto normativo).
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Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 292 de 2023, por virtud de la cual cuando la controversia se dirige en contra de una E.S.E., con la finalidad de solicitar la ejecución de un título valor, del cual no se tiene certeza sobre su relación o no con un contrato estatal, y en el que tanto el titular del título como el obligado son los mismos que las partes del proceso judicial, corresponde definir el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a (i) la naturaleza pública de la ESE, (ii) a la especialidad del análisis que supone el caso, y (iii) a la posible afectación de los recursos públicos.
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En ese orden de ideas, de las pruebas que obran en el expediente, se advierte que (i) las partes del proceso ejecutivo coinciden exactamente con las que suscribieron los títulos, es decir, Centro de Salud con Camas de El Peñón ESE y la empresa Suministros EYM[19]; y que (ii) en todo caso, no se tiene certeza sobre si la factura de venta está o no relacionada con un contrato estatal suscrito por la ESE demandada para el suministro de medicamentos y elementos farmacéuticos. En efecto, si bien en el expediente no se advierte una constancia del contrato suscrito entre las partes; existe copia de un certificado de disponibilidad presupuestal expedido por la entidad[20], así como de una comunicación en la que, en sentido contrario, se advierte a la demandante que ( ) no existen los originales de la factura de compraventa No 0406 de fecha 12 de enero de 2016, así como los certificados de disponibilidad presupuestal ni el registro presupuestal correspondiente al contrato de suministro de la empresa que representa ( )[21].
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Así las cosas, de conformidad con los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del asunto, en la medida en que la demanda se dirige en contra del Centro de Salud con Camas de El Peñón ESE, institución prestadora de servicios de salud del orden municipal del Peñón (Bolívar), la cual corresponde a una entidad pública descentralizada, según el literal d) del numeral 2° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998; y a través de ella se pretende la ejecución de una factura de venta librada por la demandante por el suministro de medicamentos y elementos farmacéuticos[22], título frente al que no existe certeza sobre su relación o no con un contrato estatal suscrito por las partes.
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En razón de lo anterior, la Sala Plena remitirá la demanda interpuesta por la empresa EYM en contra del Centro de Salud con Camas de El Peñón E.S.E. al Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cartagena, para su trámite y resolución.
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Regla de la decisión. En los términos de los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda ejecutiva interpuesta en contra de una ESE, cuando se pretende el cobro de unos títulos, de los cuales no existe certeza sobre su relación o no con un contrato estatal.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Mompox y el Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cartagena, y DECLARAR que el Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer de la demanda interpuesta por la empresa Suministros EYM, actuando a través de apoderado, en contra del Centro de Salud con Camas de El Peñón E.S.E.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2696 al Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cartagena, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Mompox.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Carpeta CJU0002696-13001333300620200003600. S. EJ130013333006 202000036 00 CC. Archivo 01CuadernoPrincipal20201002.pdf. Demanda. Folios 2-10.
[2] Expediente digital. Carpeta CJU0002696-13001333300620200003600. S. EJ130013333006 202000036 00 CC. Archivo 01CuadernoPrincipal20201002.pdf. Auto. Folios 33-35.
[3] Expediente digital. Carpeta CJU0002696-13001333300620200003600. S. EJ130013333006 202000036 00 CC. Archivo 02DeclaraConflictoCompetencia20200824.pdf. Auto. Folios 1-4.
[4] El artículo 257A, introducido en la Constitución por el Acto Legislativo 02 de 2015, dispuso la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, corporación que reemplazó a la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
[5] Expediente digital. Carpeta CJU0002696-13001333300620200003600. S. EJ130013333006 202000036 00 CC. Archivo 05RemiteCorteConstitucional E J2020-00036 .pdf. Oficio. Folios 1-2.
[6] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[7] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Ley 1437 de 2011. Artículo 104. Numeral 2.
[12] Ley 1437 de 2011. Artículo 104. Numeral 6.
[13] Ley 1437 de 2011. Artículo 297. Numeral 3.
[14] Ley 1564 de 2012. Artículo 15.
[15] Estas reglas fueron extendidas a casos en los que se demandó a una ESE, a través de los autos 1790 de 2022 y 232 de 2023.
[16] La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: ( ) 2. D.S. descentralizado por servicios ( ) d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios ( ).
[17] Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado.
[18] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
[19]Ibidem.
[20] Expediente digital. Carpeta CJU0002696-13001333300620200003600. S. EJ130013333006 202000036 00 CC. Archivo 01CuadernoPrincipal20201002.pdf. Certificado de disponibilidad presupuestal. Folios 12-16.
[21] Expediente digital. Carpeta CJU0002696-13001333300620200003600. S. EJ130013333006 202000036 00 CC. Archivo 01CuadernoPrincipal20201002.pdf. Respuesta recurso de reposición. Folio 20.
[22] Expediente digital. Carpeta CJU0002696-13001333300620200003600. S. EJ130013333006 202000036 00 CC. Archivo 01CuadernoPrincipal20201002.pdf. Factura de venta No 0406. Folio 11.
