Auto nº 1167/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023
| Fecha | 21 Junio 2023 |
| Número de sentencia | 1167/23 |
| Número de expediente | CJU-3062 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1167 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3062
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado 2° Civil Municipal del Circuito de Montería
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
La Fundación Médica Campbell, actuando a través de apoderada, presentó demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. RES000862 del 30 de abril de 2020, mediante la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidataria del programa de la EPS en liquidación de la caja de compensación familiar de Córdoba- COMFACOR, así como de la Resolución NO. RRP000450 del 15 de julio de 2020, por la cual se decide recurso de reposición en contra de la primera decisión, ambas expedidas por el apoderado general del liquidador.[1] A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene reconocer una acreencia a su favor por valor de ciento treinta millones cuatrocientos treinta y seis mil doscientos dos pesos m/cte. ($130.436.202).[2]
-
Mediante Auto del 10 de junio de 2021, el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda instaurada y remitió el proceso a los Juzgados Civiles Municipales de Montería. Sustentó su decisión en (i) la naturaleza de la entidad demandada, la cual, de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal correspondiente, es una entidad privada sin ánimo de lucro; y (ii) la calidad de apoderado general del liquidador de quien expidió las Resoluciones demandadas, por lo cual, en su concepto, no pueden extenderse las funciones públicas que recaen por virtud de la ley únicamente en el liquidador.[3] A partir de estos elementos, el Juzgado encontró que las Resoluciones demandadas no fueron expedidas por una entidad pública y tampoco por un particular en ejercicio de funciones públicas, por lo que la controversia planteada no es del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con las reglas de competencia previstas en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[4]
-
En contra de esta decisión, la parte demandante presentó recurso de reposición por medio del cual solicitó que se revoque el Auto proferido y, en su lugar, se proceda a admitir la demanda. Señaló que el Despacho judicial desconoció la naturaleza de las funciones y los actos del liquidador de acuerdo con lo establecido en el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,[5] de acuerdo con el cual el liquidador designado ejerce funciones públicas administrativas transitorias y aquellas decisiones que tome y que por su naturaleza constituyan actos administrativos serán conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En virtud de esta disposición legal consideró que el acto administrativo demandado puede ser objeto de control de legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
-
El Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería, en Auto del 22 de julio de 2021, confirmó el Auto del 10 de junio de 2021. En primer lugar, argumentó que resulta errado considerar que una entidad privada que es objeto de intervención forzosa con fines liquidatarios por parte de una entidad del Estado pasa a ser de derecho público, en tanto los efectos de la Resolución que ordena esta intervención se limitan a otorgar funciones públicas transitorias a la persona designada como liquidador. En segundo lugar consideró que, si bien el artículo 295 del Decreto-Ley 663 de 1993 contempla que el liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones públicas administrativas transitorias, estas funciones no se transfieren a través de poderes generales o especiales, pues para que ocurra tal fenómeno debe realizarse a través de acto administrativo en uso de la figura de la delegación, en cumplimiento de los artículos 211 de la Constitución Política[6] y 9 de la Ley 489 de 1998.[7] Por lo anterior, no pueden extenderse las funciones otorgadas al Gerente Liquidador, y, en consecuencia, cualquier decisión proferida por un particular diferente a este debe ser considerada un acto entre particulares y no un acto administrativo.[8]
-
El 7 de octubre de 2021, el asunto fue asignado por reparto al Juzgado 2° Civil Municipal de Montería. Mediante Auto del 24 de agosto de 2022, esta autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el asunto. Consideró que el conocimiento de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que provengan de actos administrativos no es competencia de la Jurisdicción Ordinaria pues estos asuntos se encuentran asignados a los jueces administrativos en primera instancia, de acuerdo con el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En el caso concreto, señaló que en la demanda se pretende la nulidad de 2 actos administrativos proferidos por Comfacor EPS en Liquidación, a través del apoderado general del Agente Especial Liquidador, quien actuó en uso de sus facultades legales y a nombre de su representado, el agente liquidador, quien a su vez tiene la calidad de un particular que ejerce funciones públicas. Asimismo, señaló que, de manera independiente a quién expidió las Resoluciones objeto de controversia, es competente el Juzgado Administrativo con ocasión de la naturaleza de las pretensiones y por encontrarse la entidad demandada intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud (entidad del Estado).[9]
-
El 21 de octubre de 2022, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional por parte de la Oficina de Apoyo Judicial de Paloquemao- Seccional Bogotá. Mediante sesión virtual del 18 de abril de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 21 de abril siguiente.
A. Competencia
-
De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
-
Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[11]
-
En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Constatación
Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]
El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería), y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado 2° Civil Municipal del Circuito de Montería).
Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Fundación Médica Campbell en contra de dos Resoluciones expedidas por el apoderado general del liquidador de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba-COMFACOR en liquidación.
Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[14]
Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.
Por un lado, el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería, con fundamento en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, consideró que el asunto no es del conocimiento de la Jurisdicción Administrativa, en tanto las Resoluciones demandadas no fueron expedidas por una entidad pública ni por un particular en ejercicio de funciones públicas.
Por su parte, el Juzgado 2° Civil Municipal del Circuito de Montería manifestó que, de acuerdo con el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, el asunto es competencia del Juez Administrativo al discutir la nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos expedidos por una entidad intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud.
C.A. objeto de decisión y metodología
-
Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado 2° Civil Municipal del Circuito de Montería. En primer lugar, explicará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los actos proferidos por el agente liquidador al interior de los procesos de liquidación forzosa adelantados por la Superintendencia Nacional de Salud, los cuales gozan de presunción de legalidad. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
D. La competencia sobre el control de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador de la EPS al interior del proceso liquidatario corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
-
La Sala Plena advierte que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, al interior de los procesos de liquidación forzosa adelantados por esta entidad, de conformidad con las disposiciones normativas aplicables y los desarrollos jurisprudenciales de esta Corte sobre la materia.
-
De acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993,[15] el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. En virtud de esta disposición, resulta aplicable lo previsto en el artículo 295 del Decreto-Ley 663 de 1993, según el cual las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (énfasis añadido).
-
En concordancia con esta normativa, en Auto 343 de 2021[16] la Sala Plena advirtió que, en tanto en el caso bajo estudio se cuestionaba una Resolución expedida por el agente liquidador de la EPS, quien en virtud de lo establecido por el Decreto-Ley 663 de 1993 es un particular en ejercicio transitorio de funciones públicas, la controversia versaba sobre la anulación de un verdadero acto administrativo al interior del respectivo proceso de liquidación, y por lo tanto su control correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Estas consideraciones fueron reiteradas posteriormente en Auto 436 de 2021.[17]
-
Ahora bien, establecido el carácter de acto administrativo de aquellas resoluciones expedidas por quien actúe como agente liquidador de la EPS al interior del proceso liquidatario, es preciso indicar la presunción de legalidad de la que gozan estos actos. Esta presunción fue establecida de manera expresa por el mismo artículo 295 del Decreto-Ley 663 de 1993, que en su literalidad señala [l]os actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio (sic).
-
De la misma manera, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagra en su artículo 88 que los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, es al interior de esta jurisdicción que deberá debatirse su adecuación al ordenamiento jurídico, haciendo uso de los medios de control previstos en el Título III de este cuerpo normativo. Ante la ausencia de decisión del Juez Administrativo que declare la nulidad, los actos continuarán considerándose legales y produciendo los efectos previstos.
-
Regla de decisión. La Corte Constitucional precisa que los actos proferidos por quien actúa en nombre del agente liquidador de una EPS al interior de un proceso liquidatario, prima facie, se pueden considerar actos administrativos de conformidad con lo previsto en el artículo 295 del Decreto-Ley 663 de 1993, y por tanto gozan de presunción de legalidad. En consecuencia, el cuestionamiento de su adecuación al ordenamiento jurídico debe surtirse al interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
E. Caso concreto
-
La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado 2° Civil Municipal del Circuito de Montería. Lo anterior, en atención a que la controversia de base se suscita en torno a unas resoluciones proferidas por el apoderado general de un agente liquidador, las cuales, prima facie, podrían ser considerados actos administrativos cuya presunción de legalidad debe ser desvirtuada al interior de esta jurisdicción.
-
La Corte encuentra que la presente controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones RES000862 del 30 de abril de 2020 y RRP000450 del 15 de julio de 2020, expedidas por el apoderado general del agente liquidador, quien actuaba en nombre de este. De conformidad con lo previsto en el artículo 295 del Decreto-Ley 663 de 1993, y lo establecido por esta Corporación en jurisprudencia precedente, los actos proferidos por un agente liquidador son actos administrativos que gozan de la presunción de legalidad consagrada de manera general en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y de manera específica en el mencionado artículo 295.
-
La presunción de legalidad de las resoluciones cuestionadas únicamente podrá ser desvirtuada por el Juez Administrativo al decidir de fondo la controversia. Es en esa oportunidad, en la que el Juez podrá determinar si los actos cuestionados fueron expedidos con algún vicio, de acuerdo con las causales de nulidad previstas en el inciso 2° del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Este debate no constituye un elemento que, de manera previa, permita excluir la competencia de dicha jurisdicción para pronunciarse sobre actos administrativos.
-
En consecuencia, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería para lo de su competencia, así como para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 2° Civil Municipal del Circuito de Montería.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado 2° Civil Municipal del Circuito de Montería, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3062 al Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Montería para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
N., comuníquese y cúmplase.
D.F.R.
Magistrada
Ausente con excusa
N. ÁNGEL CABO
Presidenta (e)
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Las Resoluciones demandadas fueron expedidas por el señor F.N.M. como apoderado general del liquidador. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 5 de la Resolución No. 007184 de 23 de julio de 2019, Por la cual se ordena la toma de posesión de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar el Programa de la Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba- COMFACOR, identificada con N.. 091.080.005-1, fue designado como liquidador el señor J.O.B.G., en su calidad de R.L. de COMFACOR.
[2] Expediente CJU 3062, Documento Digital 10ConstanciaSecretarial.pdf, p. 3.
[3] De acuerdo con la Resolución No. 007184 del 23 de julio de 2019, fue designado como liquidador el señor J.O.B.G.. Sin embargo, las Resoluciones demandadas fueron expedidas por F.N.M., en su calidad de Apoderado General del liquidador.
[4] Expediente digital CJU-3062, Documento Digital 006AutoRechazaDemandaPorCompetencia.pdf, p. 1.
[5] ARTICULO 295. REGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. 1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación.
PARAGRAFO. Cuando el liquidador sea designado por la Asamblea de Accionistas convocada según lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 300 del presente Estatuto, no tendrá funciones públicas administrativas y por consiguiente únicamente ejercerá las funciones y facultades que le atribuyan los estatutos sociales de la respectiva entidad y el Código de Comercio.
-
Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio.
Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno.
Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados. El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario.
[6] ARTICULO 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.
[7] ARTICULO 9o. DELEGACION. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.
PARAGRAFO. Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos.
[8] Expediente CJU 3062, Documento digital 06MEMORIAL.pdf, pp. 3-5.
[9] Ibid., Documento Digital 011AutoDeclaraIncompetente-FaltaDeCompetencia.pdf.
[10] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] ARTÍCULO 233. DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. (...) PARÁGRAFO 2o. El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. Los actos de carácter general que expida la Superintendencia Nacional de Salud no producirán efectos legales mientras no se publiquen en el boletín del Ministerio de Salud, Capítulo, Superintendencia Nacional de Salud, el cual podrá ser editado y distribuido a través de esta. (...)
[16] Expediente CJU-0076, M.C.P.S..
[17] Expediente CJU-821, M.A.L.C..
